鄉(xiāng)政改革四論

摘要：對(duì)比湖北鄉(xiāng)改的預(yù)設(shè)目標(biāo)，縣政成為鄉(xiāng)政改革成功的關(guān)節(jié)點(diǎn)，建立防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的長(zhǎng)效機(jī)制和構(gòu)建基層服務(wù)型政府，都有賴于縣政的轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)改所導(dǎo)致的某種程度的“虛鄉(xiāng)”和“實(shí)縣”，既是中國(guó)傳統(tǒng)政治文化連續(xù)性的體現(xiàn)，也暗合了中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的當(dāng)然軌跡，即國(guó)家權(quán)力下沉鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村自組織生長(zhǎng)雙向趨勢(shì)。對(duì)鄉(xiāng)政改革的疑問(wèn)，實(shí)質(zhì)是對(duì)鄉(xiāng)村治理體制轉(zhuǎn)換的疑慮，而鄉(xiāng)村治理體制轉(zhuǎn)換的核心是國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系調(diào)整。單一的鄉(xiāng)政改革，不與縣政轉(zhuǎn)型互動(dòng)難以成功，必須建立面向鄉(xiāng)村社會(huì)的職能異構(gòu)的縣政體制。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)政改革；縣政轉(zhuǎn)型；鄉(xiāng)村治理

中圖分類(lèi)號(hào)：Ｄ63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：1003－854Ｘ（2007）03－0005－08

2003年以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革在湖北農(nóng)村全面展開(kāi)。至2006年，基本完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)的改革，多數(shù)地方正在探索建立“以錢(qián)養(yǎng)事”的新機(jī)制。這場(chǎng)改革立即在全國(guó)產(chǎn)生了很大反響，被譽(yù)為“湖北農(nóng)村新政”，受到學(xué)、政兩界的廣泛關(guān)注①。先后有25個(gè)省級(jí)、幾百個(gè)縣市級(jí)代表團(tuán)來(lái)鄂參觀考察②。作為一項(xiàng)重大制度變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革是農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套措施和必然結(jié)果。對(duì)于這樣一項(xiàng)可能重構(gòu)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、影響現(xiàn)代中國(guó)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的制度變遷，跟蹤其演化過(guò)程和發(fā)展趨勢(shì)是必須的。本文試圖從改革的預(yù)設(shè)目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果的簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)中，尋找一條改革進(jìn)一步深化的路徑。

一、鄉(xiāng)改的意外：縣政成為改革的關(guān)節(jié)點(diǎn)

湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革主要是在三個(gè)文件的基礎(chǔ)上推進(jìn)的③。這三個(gè)文件基本勾勒了湖北鄉(xiāng)改的目標(biāo)、內(nèi)容和過(guò)程，形成一個(gè)整體的政策安排。由于改革在一開(kāi)始就面臨著“減輕——加重——再減輕——再加重”的“黃宗羲定律”④和“精減——膨脹——再精減—再膨脹”的“帕金森定律”⑤兩個(gè)怪圈的雙重壓力，因而改革設(shè)計(jì)者預(yù)設(shè)的改革目標(biāo)主要是兩個(gè)方面：一是通過(guò)減人減事減支，減輕財(cái)政壓力，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈；二是通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變基層政府職能（這里指鄉(xiāng)政），構(gòu)建精干、高效、有限責(zé)任的服務(wù)型政府。

為了達(dá)成上述目標(biāo)，相繼推行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)改革方面，核心是實(shí)施“一規(guī)范三精簡(jiǎn)”：即規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，精簡(jiǎn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)工作人員，同時(shí)逐步推進(jìn)基層民主政治建設(shè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革方面，核心是實(shí)施“兩轉(zhuǎn)三建立”：即轉(zhuǎn)變經(jīng)費(fèi)管理方式、轉(zhuǎn)變用人單位機(jī)制，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、建立“以錢(qián)養(yǎng)事”新機(jī)制、建立公益性服務(wù)考評(píng)機(jī)制。

湖北鄉(xiāng)改尚在推行過(guò)程之中，急于對(duì)這場(chǎng)改革作評(píng)述是局促的，也是缺乏理性的。從目前改革的績(jī)效看，全省共精簡(jiǎn)分流財(cái)政供養(yǎng)人員36568人，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)分流20590人，減幅為37．7％，鄉(xiāng)平人數(shù)由59．8人下降到37．3人；財(cái)政所與經(jīng)管站合并，分流8975人，減幅為45％；延伸、派駐機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)分流7003人，減幅為41．4％。全省“七站八所”77411人全部退出事業(yè)編制管理。因人員的精減，相應(yīng)地大大節(jié)約了人頭經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，減人所導(dǎo)致的減支效果是明顯的。盡管存在著因買(mǎi)斷人員身份、建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等，致使有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)階段性財(cái)政支出不降反升，但這是必須支付的改革成本，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)于減輕財(cái)政壓力將有積極的意義。

鄉(xiāng)改所引起人們關(guān)注的，不僅僅在于其預(yù)設(shè)的目標(biāo)值有多大程度的實(shí)現(xiàn)，因改革的推進(jìn)帶來(lái)的連鎖反應(yīng)和關(guān)聯(lián)影響，更是學(xué)、政兩界廣泛矚目的。

對(duì)照改革預(yù)設(shè)的兩大目標(biāo)，應(yīng)該說(shuō)，第一個(gè)目標(biāo)即減輕財(cái)政壓力，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈只是部分完成。雖然目前財(cái)政壓力有所減輕，但減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的長(zhǎng)效機(jī)制還沒(méi)有形成，這是因?yàn)猷l(xiāng)改并沒(méi)有觸及加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的深層機(jī)制。

稅費(fèi)改革以前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重、農(nóng)民意見(jiàn)最大的并不是正常的稅（農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅）和費(fèi)（“三提五統(tǒng)”），而是正常稅費(fèi)以外的攤派、集資和收費(fèi)。稅費(fèi)改革取消了農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，農(nóng)民進(jìn)入零稅賦時(shí)代有了制度保障。但曾經(jīng)作為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主體部分，即正常稅費(fèi)以外的攤派、集資和收費(fèi)如何控制和規(guī)范，并沒(méi)有體制性的保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長(zhǎng)期面臨著壓力型體制下的政績(jī)考核機(jī)制⑥。這種壓力型體制是指在中國(guó)政治體系中，地方國(guó)家（體現(xiàn)為當(dāng)?shù)攸h委和政府）為了加快本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指令、任務(wù)而構(gòu)建的一套把行政命令和物質(zhì)刺激相結(jié)合起來(lái)的機(jī)制組合⑦。正是這種壓力型的體制造成行政過(guò)度擴(kuò)張，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)行為和利益的侵害，這是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主因。

鄉(xiāng)改的實(shí)施，使得鄉(xiāng)政設(shè)置、職能已大不同于改革前。但據(jù)筆者的調(diào)查，鄉(xiāng)改后，縣政對(duì)鄉(xiāng)政的要求和考核并沒(méi)有多大變化，招商引資、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)治安綜合治理、計(jì)劃生育等，諸多“一票否決”仍如往常。換言之，壓力型的體制并沒(méi)有改變。在壓力型體制下的鄉(xiāng)政，仍有擴(kuò)張行政的可能。因?yàn)椋白鳛楣策x擇或公共決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的官僚機(jī)構(gòu)及其官僚也是按‘經(jīng)濟(jì)人’模式行事的?！麄兊哪繕?biāo)是自身利益的最大化，追求的是升官、高薪和輕松的工作以及各種附加的福利。所有這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都取決于官僚機(jī)構(gòu)預(yù)算收入的增加，官僚們自利效用最大化行為最終表現(xiàn)為‘最大化預(yù)算收入’?！雹喟凑展策x擇理論，鄉(xiāng)政作為最基層的一級(jí)政府，它也具有按“經(jīng)濟(jì)人”模式行事的本性。在壓力型的體制下，鄉(xiāng)政向下釋放壓力成為必然選擇，使鄉(xiāng)政作為“經(jīng)濟(jì)人”的自利本性得以更充分的發(fā)揮。鄉(xiāng)改中，囿于政策、紀(jì)律約束，向農(nóng)民收費(fèi)成為觸之不得的“高壓線”，讓伸向農(nóng)民的手一時(shí)縮了回來(lái)。但如果壓力型的體制不改變，逐利的沖動(dòng)將再次導(dǎo)致向農(nóng)民伸手。

鄉(xiāng)改的第二個(gè)目標(biāo)，即轉(zhuǎn)變基層政府職能，構(gòu)建精干、高效、有限責(zé)任的服務(wù)型政府。湖北的鄉(xiāng)改，基本是按照轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)政職能、構(gòu)建服務(wù)型政府的思路推進(jìn)的。政府職能轉(zhuǎn)型是一個(gè)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的過(guò)程，也是改革最為關(guān)鍵、最被關(guān)注的方面。湖北鄉(xiāng)改中，為推進(jìn)鄉(xiāng)政職能轉(zhuǎn)型，除了“三減”措施外，還有兩個(gè)重要舉措：一是除少數(shù)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、財(cái)政收入增長(zhǎng)能夠滿足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的管理模式外，對(duì)其他絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用；二是公益性服務(wù)事業(yè)實(shí)行“以錢(qián)養(yǎng)事”新機(jī)制、義務(wù)教育“由縣主辦”，將農(nóng)村公共服務(wù)的一部分職能逐步上移到縣級(jí)政府。

鄉(xiāng)財(cái)縣管的初衷，既為約束鄉(xiāng)政財(cái)政開(kāi)支，并控制其編制，也為阻斷鄉(xiāng)政向農(nóng)民收錢(qián)的渠道。這似乎只是表面上的經(jīng)費(fèi)管理辦法的調(diào)整，卻帶來(lái)了另一些方面的深刻變化。突出的體現(xiàn)，就是鄉(xiāng)政的運(yùn)轉(zhuǎn)越來(lái)越高度依賴于縣級(jí)政府下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金維持。據(jù)筆者調(diào)查，湖北縣鄉(xiāng)財(cái)政體制普遍隨著稅費(fèi)改革進(jìn)行了重新調(diào)整，實(shí)行了工資統(tǒng)發(fā)。但在保障工資的同時(shí)，縣級(jí)財(cái)政一般只給鄉(xiāng)政配置少量的日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，因而轉(zhuǎn)移支付實(shí)際只是“養(yǎng)人不養(yǎng)事”，保了人頭工資，保不了鄉(xiāng)政運(yùn)轉(zhuǎn)和干事。稅費(fèi)改革之前，預(yù)算外收入（主要是向農(nóng)民收取的）是維持鄉(xiāng)政運(yùn)轉(zhuǎn)的重要來(lái)源。稅費(fèi)改革之后，由于取消了各種農(nóng)村的集資收費(fèi)，多數(shù)鄉(xiāng)政財(cái)力比改革前有明顯下降，下降幅度多在30％左右。如果把改革前那些不規(guī)范的亂攤派和亂收費(fèi)計(jì)算在內(nèi)，實(shí)際上的下降幅度則還要高出很多⑨。因此，過(guò)去維持運(yùn)轉(zhuǎn)的預(yù)算外收入，現(xiàn)在變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的硬缺口。鄉(xiāng)財(cái)縣管后，鄉(xiāng)政人員的工資雖然有了保障，但是缺乏靈活的財(cái)力來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)和應(yīng)付意外事件。財(cái)力主要是保工資的“死錢(qián)”，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政呈現(xiàn)空殼化，無(wú)力支持鄉(xiāng)政履行提供公共產(chǎn)品的職能。一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，有財(cái)方有政。鄉(xiāng)改后，由于財(cái)政緊約束的加劇，精減不僅未能實(shí)現(xiàn)精干和高效，反而使鄉(xiāng)政人少了、權(quán)小了、能弱了，鄉(xiāng)政實(shí)際上已呈現(xiàn)出“空心化”跡象，成為漂浮于國(guó)家與鄉(xiāng)村大地之間的“懸浮型”政權(quán)⑩。這顯然相悖于將鄉(xiāng)政轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府的改革預(yù)設(shè)目標(biāo)。

對(duì)公益性服務(wù)事業(yè)實(shí)行“以錢(qián)養(yǎng)事”新機(jī)制，改革設(shè)計(jì)者和不少學(xué)者視之為鄉(xiāng)政轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府的探索實(shí)踐及初步成果。筆者卻以為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”的剝離與轉(zhuǎn)制，公益性服務(wù)事業(yè)實(shí)行“以錢(qián)養(yǎng)事”新機(jī)制的建立，與其說(shuō)是鄉(xiāng)政轉(zhuǎn)型的成果，不如說(shuō)是縣政轉(zhuǎn)型的發(fā)端。因?yàn)椤捌哒景怂倍鄶?shù)是縣直部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸，原本就不屬于鄉(xiāng)政的組成部分，將“七站八所”轉(zhuǎn)制視為鄉(xiāng)政轉(zhuǎn)型，難免有些牽強(qiáng)。再者，“以錢(qián)養(yǎng)事”的“錢(qián)”均由縣政轉(zhuǎn)移支付供給支配，“事”多由縣直部門(mén)確定并考核，鄉(xiāng)政只起到參與組織和協(xié)調(diào)的作用，縣政與鄉(xiāng)政之間有明顯的委托—代理關(guān)系，真正發(fā)揮決定性作用的是縣政?；谶@一認(rèn)識(shí)，公益性服務(wù)事業(yè)實(shí)行“以錢(qián)養(yǎng)事”新機(jī)制，應(yīng)該被視為縣政公共服務(wù)職能在某種意義上的回歸。

加之之前收回實(shí)施垂直管理的若干部門(mén)，義務(wù)教育“由縣主辦”，將農(nóng)村水利、計(jì)生、衛(wèi)生等公共服務(wù)的一些職能逐步上移到縣級(jí)政府，縣政通過(guò)集權(quán)的方式，正一步步提升著公共服務(wù)的能力，并在逐步履行其職能。應(yīng)該說(shuō)，這是鄉(xiāng)改的又一個(gè)沒(méi)有預(yù)想到的結(jié)果。

對(duì)上述論述作小結(jié)會(huì)意外地發(fā)現(xiàn)：隨著鄉(xiāng)政改革的推進(jìn)，正把縣政推向前臺(tái)，縣政已成為下一步鄉(xiāng)政改革深化一個(gè)十分重要的關(guān)節(jié)點(diǎn)。其一，從建立農(nóng)民減負(fù)長(zhǎng)效機(jī)制的目標(biāo)看，目前鄉(xiāng)政面臨的壓力型體制，有可能促使鄉(xiāng)政的再度擴(kuò)張，從而放大其作為“經(jīng)濟(jì)人”的自利本性，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民利益的侵害。稅費(fèi)改革中，在制度安排上留有“一事一議”這樣一扇可以向農(nóng)民收費(fèi)的“小門(mén)”，已有地方借此加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。同時(shí)，在壓力型體制下，為了出政績(jī)，往往不計(jì)成本，使得部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)變成國(guó)家的政治債務(wù)，因?yàn)檫@些政績(jī)的創(chuàng)造者是靠預(yù)支政權(quán)的威信來(lái)博取個(gè)人的政績(jī)的{11}。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村也就失去了牢固的社會(huì)基礎(chǔ)，喪失了應(yīng)有的合法性。要使鄉(xiāng)政走出壓力型體制的陰影，有賴于縣政行政行為方式的轉(zhuǎn)變，而這一轉(zhuǎn)變，從根本上講必須依靠轉(zhuǎn)變政府職能來(lái)取得。其二，從把鄉(xiāng)政轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府的目標(biāo)看，由于人員精減和財(cái)政的緊約束加劇，鄉(xiāng)政呈現(xiàn)“空心化”，更加成為“小”而“虛”的孱弱政府，維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)尚且艱難，履行公共服務(wù)職能更是力不從心。而作為鄉(xiāng)改的意外收獲，縣政通過(guò)集權(quán)的方式，公共服務(wù)能力得到提升，并正在逐步履行其職能。盡管鄉(xiāng)政轉(zhuǎn)型的目標(biāo)未盡如人意，但縣政轉(zhuǎn)型已現(xiàn)端倪?？梢?jiàn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)改的兩大目標(biāo)，均有賴于縣政這個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)的突破。

二、鄉(xiāng)改的進(jìn)程：從“虛鄉(xiāng)”到“實(shí)縣”

從一開(kāi)始到現(xiàn)在，湖北鄉(xiāng)改的本意并不在于弱化、虛化鄉(xiāng)政。無(wú)論是機(jī)構(gòu)撤并、人員精減，還是縣鄉(xiāng)財(cái)政體制調(diào)整、部分公共服務(wù)職能上收縣政，均旨在防范“黃宗羲定律”和“帕金森定律”兩大怪圈，促進(jìn)鄉(xiāng)政向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)型。但改革實(shí)施的結(jié)果卻令人意外：鄉(xiāng)政被大幅度弱化和虛化，縣政在這場(chǎng)集權(quán)式的改革中職能得到增強(qiáng)。這與上世紀(jì)80年代以來(lái)發(fā)生在中國(guó)的歷次改革有相類(lèi)似的地方，那就是精心設(shè)計(jì)的改革（如多次行政機(jī)構(gòu)改革）結(jié)果往往與預(yù)想的相差較遠(yuǎn)，而沒(méi)有被設(shè)計(jì)的改革卻大行其道，甚至影響了當(dāng)代中國(guó)發(fā)展的進(jìn)程。如大包干、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、農(nóng)民工進(jìn)城等，無(wú)不在改革者的預(yù)設(shè)之外。正如英國(guó)政治學(xué)家維爾在《憲政與分權(quán)》一書(shū)中所指出的：“政府和政治并非由正式程序的自動(dòng)運(yùn)作所構(gòu)成，在這里有一個(gè)圍繞這些程序的多種活動(dòng)的復(fù)合體，這些程序?qū)Q定活動(dòng)運(yùn)作的精確方式，有時(shí)通過(guò)這些程序中介所得出的結(jié)果恰恰與這些程序的意圖相反?！眥12}由此可見(jiàn)，因鄉(xiāng)改帶來(lái)的某種程度的“虛鄉(xiāng)”和“實(shí)縣”，不能簡(jiǎn)單地視之為偶然的結(jié)果。

政權(quán)的設(shè)置和演變，體現(xiàn)的是國(guó)家目的，反映的是國(guó)家對(duì)社會(huì)整合的要求。國(guó)家整合，又稱國(guó)家的一體化，即通過(guò)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等力量將國(guó)家內(nèi)部的各部分和要素結(jié)合為一個(gè)有機(jī)的整體{13}。

古代中國(guó)鄉(xiāng)村治理體制建構(gòu)的主要目的有：收取賦稅、征派兵役徭役、維持治安和司法?；谛∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)力所限，以及傳統(tǒng)中國(guó)以農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的天然自組織能力，“王權(quán)止于縣政”就能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目的。國(guó)家的治理，在縣以上實(shí)行中央集權(quán)的垂直統(tǒng)治，縣以下主要依靠權(quán)威性資源的分配進(jìn)行間接性統(tǒng)治?？h政歷史久遠(yuǎn)，而且最為穩(wěn)定，長(zhǎng)期是國(guó)家最基層一級(jí)的地方政權(quán)。

20世紀(jì)上半期，正是中國(guó)經(jīng)歷社會(huì)交替的大動(dòng)蕩、大變革時(shí)期，改造和整合社會(huì)，以及加強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)控制的需求，需要將國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)延伸到社會(huì)的各個(gè)層面。因而“政權(quán)下鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)政開(kāi)始成為一級(jí)正式的政權(quán)機(jī)構(gòu)。

1949年建國(guó)以后，鄉(xiāng)級(jí)體制經(jīng)歷了從鄉(xiāng)政到人民公社再到鄉(xiāng)政的多次變遷，每一次變遷，都服從和服務(wù)于國(guó)家目的。一是鞏固新生的國(guó)家政權(quán)；二是從農(nóng)村汲取現(xiàn)代化建設(shè)的各種資源。1982年頒布的《憲法》，對(duì)鄉(xiāng)政作為農(nóng)村基層政權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，國(guó)家還相繼采取了一些放權(quán)于鄉(xiāng)的措施，以強(qiáng)化鄉(xiāng)政的功能。

20世紀(jì)以來(lái)，盡管政權(quán)下沉至鄉(xiāng)，但就政府功能而言，鄉(xiāng)政從未成為完全意義上的政府。鄉(xiāng)作為一級(jí)正式的政權(quán)組織，首見(jiàn)于清末頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，是以自治的名義出現(xiàn)的。1941年民國(guó)政府頒布《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織條例》，鄉(xiāng)正式成為國(guó)家的基層政權(quán)。但由于戰(zhàn)亂不斷，鄉(xiāng)村治理實(shí)際實(shí)行的是軍政控制的體制。20世紀(jì)八九十年代以來(lái)，盡管在法律和制度層面構(gòu)建起了鄉(xiāng)級(jí)政府的基本框架，但由于鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政實(shí)力有限，加之設(shè)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)力性機(jī)構(gòu)如財(cái)政、工商、稅務(wù)、公安等逐步實(shí)行縣垂直式領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)政的施政能力極為有限。鄉(xiāng)政多次作為被改革的對(duì)象，成為變動(dòng)最為頻繁的一級(jí)政府，一方面表明其職能的不確定性，另一方面也說(shuō)明了其實(shí)力的弱小。

回溯中國(guó)鄉(xiāng)村治理體制轉(zhuǎn)換的過(guò)程，“鄉(xiāng)虛”而“縣實(shí)”一直是主流格局。觀察當(dāng)下中國(guó)在鄉(xiāng)改背景下的“虛鄉(xiāng)”和“實(shí)縣”，應(yīng)該放在延續(xù)幾千年的中國(guó)政治傳統(tǒng)文化中來(lái)考量。文化傳統(tǒng)的連續(xù)性就在于“集體所達(dá)到的道德意識(shí)程度就像集體所獲得的知識(shí)一樣是不會(huì)被遺忘的”{14}。從這種意義上說(shuō)，當(dāng)下中國(guó)在鄉(xiāng)改背景下的“虛鄉(xiāng)”和“實(shí)縣”，具有政治傳統(tǒng)文化的連續(xù)性和必然性。

隨著我國(guó)由農(nóng)業(yè)社會(huì)步入工業(yè)化社會(huì)，意味著“以農(nóng)支工、以鄉(xiāng)供城”的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，不再需要從農(nóng)村汲取資源以支撐現(xiàn)代化建設(shè)，進(jìn)入到了“以城帶鄉(xiāng)、以工支農(nóng)”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新階段。以農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)為標(biāo)志，國(guó)家對(duì)社會(huì)的整合，開(kāi)始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)型{15}。這種轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的基本理念，即國(guó)家權(quán)力滲透到鄉(xiāng)村，通過(guò)提供公共服務(wù)獲得權(quán)力來(lái)源的合法性。這種權(quán)力滲透體現(xiàn)的是公共服務(wù)，而不是對(duì)鄉(xiāng)村的管治；以社會(huì)自組織的生長(zhǎng)，讓社會(huì)成員充分行使公民權(quán)利，使之自主管理、自主維護(hù)、自主實(shí)現(xiàn)。

對(duì)照進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代國(guó)家對(duì)社會(huì)整合的新要求，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體制中的管治多服務(wù)少、汲取多供給少的狀況，已越來(lái)越不適應(yīng)。一是在財(cái)政困境下的鄉(xiāng)政政府行為已經(jīng)遠(yuǎn)離其公共性。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)政在完成國(guó)家下達(dá)的稅賦收取和其他任務(wù)之外，為自我生存，自開(kāi)收費(fèi)、攤派的方便之門(mén)，成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個(gè)重要原因。因此，隨著農(nóng)村社會(huì)構(gòu)成的變化，原有的鄉(xiāng)級(jí)體制愈來(lái)愈成為農(nóng)村發(fā)展的負(fù)擔(dān)。二是壓力型體制下的行政擴(kuò)張，不斷地壓縮鄉(xiāng)村自組織的生長(zhǎng)空間。由于鄉(xiāng)政行政力量的強(qiáng)勢(shì)介入，相當(dāng)多的地方村民委員會(huì)實(shí)際被納入到鄉(xiāng)政體制以內(nèi)，成為政府的末梢，村民自治因而流于形式。鄉(xiāng)改的實(shí)施，實(shí)際取消了鄉(xiāng)政對(duì)鄉(xiāng)村資源的汲取功能，相應(yīng)地隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，政府公共服務(wù)的覆蓋面大為拓展。同時(shí)，在財(cái)政的緊約束之下，鄉(xiāng)政的陣線大大收縮，客觀上為鄉(xiāng)村自組織的生長(zhǎng)提供了空間。

從現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的角度看，鄉(xiāng)改所導(dǎo)致的某種程度的“虛鄉(xiāng)”和“實(shí)縣”，暗合了中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的當(dāng)然軌跡，即國(guó)家權(quán)力下沉鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村自組織生長(zhǎng)雙向趨勢(shì){16}?！疤撪l(xiāng)”，不是取消了鄉(xiāng)政，它既保證了國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村的存在，也不至于因鄉(xiāng)政的過(guò)度擴(kuò)張而擠占鄉(xiāng)村自組織的生長(zhǎng)空間；“實(shí)縣”不是縣行政權(quán)力的簡(jiǎn)單擴(kuò)充，而是公共服務(wù)功能的回歸和增強(qiáng)。如果這一發(fā)展趨勢(shì)得以不斷地延續(xù)下去，那么，湖北鄉(xiāng)改的實(shí)際價(jià)值將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出改革的預(yù)期。

三、鄉(xiāng)改的疑問(wèn)：誰(shuí)來(lái)承擔(dān)農(nóng)村公共管理和服務(wù)職能

目前，對(duì)湖北鄉(xiāng)改的關(guān)注，除了肯定和贊許，也有擔(dān)憂與疑慮。這種擔(dān)憂歸結(jié)成一個(gè)大大的疑問(wèn)：鄉(xiāng)改后農(nóng)村公共管理和服務(wù)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？鄉(xiāng)改后，弱化、虛化的鄉(xiāng)政已經(jīng)無(wú)力履行管理和服務(wù)職責(zé)，與轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府的目標(biāo)似乎已經(jīng)漸行漸遠(yuǎn)。一個(gè)不能提供公共服務(wù)的政府，是不能得到社會(huì)成員認(rèn)同和支持的，因而也就不具有合法性的基礎(chǔ)。這是不少人對(duì)這場(chǎng)改革的前途表示擔(dān)憂，甚至質(zhì)疑的原因。

在鄉(xiāng)政不能履行相應(yīng)的公共職能的情況之下，縣政是否能承擔(dān)起農(nóng)村公共管理和服務(wù)的職能呢？盡管在鄉(xiāng)改過(guò)程中，一部分農(nóng)村公共管理和服務(wù)職能向縣政歸并，縣政服務(wù)職能得以增強(qiáng)，但以鄉(xiāng)村之分散、縣域之遼闊、三農(nóng)問(wèn)題之敏感，以及多數(shù)縣縣級(jí)財(cái)政之捉襟見(jiàn)肘，面對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中復(fù)雜的公共管理職能和旺盛的公共服務(wù)需求，縣政能否管理和服務(wù)到位，是值得懷疑的。

由上述疑問(wèn)而衍生出另一個(gè)更大的擔(dān)憂，即鄉(xiāng)政改革的風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)能擔(dān)當(dāng)?shù)闷?？如果鄉(xiāng)村管理出現(xiàn)真空、公共服務(wù)不能到位，農(nóng)村出了問(wèn)題怎么辦？對(duì)于一個(gè)有著極其厚重的農(nóng)業(yè)文化傳統(tǒng)的國(guó)度而言，農(nóng)村問(wèn)題始終是現(xiàn)代化進(jìn)程中最關(guān)鍵的問(wèn)題，因而涉及農(nóng)村的任何制度性變革所具有的風(fēng)險(xiǎn)，都必須也必將引起高度重視和審慎對(duì)待。從鄉(xiāng)改的背景和發(fā)展的進(jìn)程看，農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，既是引發(fā)改革的動(dòng)力，也是深化改革的阻力。鄉(xiāng)改得以實(shí)施，很大程度上緣于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的壓力。重壓之下，不得不改，壓力也就成了改革的引擎。但當(dāng)改革帶來(lái)許多新的問(wèn)題，致使改革的風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性時(shí)，改革也極有可能因此而停滯不前。

把鄉(xiāng)改進(jìn)行下去，就必須正面回應(yīng)上述問(wèn)題，即鄉(xiāng)改后農(nóng)村公共管理和服務(wù)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)。馬克思曾說(shuō)：“問(wèn)題和解決問(wèn)題的手段同時(shí)產(chǎn)生。”{17}鄉(xiāng)改中的問(wèn)題，只能在鄉(xiāng)改中去尋求解決的手段。對(duì)鄉(xiāng)改的疑問(wèn)，實(shí)質(zhì)是對(duì)鄉(xiāng)村治理體制轉(zhuǎn)換的疑慮，而鄉(xiāng)村治理體制轉(zhuǎn)換的核心是國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系調(diào)整。分析鄉(xiāng)改的問(wèn)題，只能放在國(guó)家的視角下進(jìn)行?！爱?dāng)下農(nóng)村社會(huì)狀態(tài)，在相當(dāng)程度正是由國(guó)家塑造而成的?！绻治霎?dāng)下中國(guó)的鄉(xiāng)村治理，沒(méi)有國(guó)家的視角，更是無(wú)法想象的。”{18}

在此，有必要弄清楚懷疑論者們真正擔(dān)憂的是什么。綜合起來(lái)看，對(duì)鄉(xiāng)改的疑問(wèn)主要是兩個(gè)方面：一是管理；二是服務(wù)。這是不是兩個(gè)“真問(wèn)題”呢？

就管理而言，鄉(xiāng)改后，鄉(xiāng)政權(quán)力收縮，有人擔(dān)心國(guó)家權(quán)力因此退出鄉(xiāng)村，將會(huì)形成對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)管理上的真空。甚至擔(dān)心國(guó)家權(quán)力退出后，鄉(xiāng)村家族、宗族勢(shì)力會(huì)趁機(jī)抬頭。

這里，需要明確傳統(tǒng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)行的是什么樣的管理和怎么樣進(jìn)行管理。我國(guó)自20世紀(jì)初以來(lái)，國(guó)家就一直試圖加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制。新中國(guó)建立在有著數(shù)千年農(nóng)業(yè)文明傳統(tǒng)和主要人口為農(nóng)民的社會(huì)之上，對(duì)新生的政權(quán)而言，需要打通農(nóng)民與國(guó)家的政治聯(lián)系，建立起縱向集中與滲透、高度統(tǒng)一的治理體制。鄉(xiāng)政作為最基層一級(jí)政府，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)管理的實(shí)質(zhì)是統(tǒng)治，借助空前強(qiáng)大的國(guó)家政權(quán)，政府的力量滲透到了鄉(xiāng)村社會(huì)的每一個(gè)角落。在統(tǒng)治式的鄉(xiāng)村治理體制之下，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合雖然取得了巨大成功，但也導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張，基層政府施“惡政”的現(xiàn)象屢有發(fā)生。在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)將離散的鄉(xiāng)土社會(huì)高度整合到政權(quán)體系中來(lái)的前提下，類(lèi)似這種對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的“統(tǒng)治式管理”當(dāng)然地應(yīng)該退出。

現(xiàn)代治理理念不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治觀念。二者的本質(zhì)區(qū)別在于：“治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作”{19}。只有“統(tǒng)治式管理”的退出，才能為建構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制提供契機(jī)。擔(dān)心鄉(xiāng)政收縮而出現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)管理的失控，實(shí)際上是對(duì)傳統(tǒng)“統(tǒng)治式管理”的懷舊，這恰恰是建構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制應(yīng)該揚(yáng)棄的。

至于擔(dān)心國(guó)家權(quán)力退出后，鄉(xiāng)村社會(huì)家族、宗族勢(shì)力會(huì)趁機(jī)抬頭，更是一個(gè)假問(wèn)題。即使在1978年以前人民公社強(qiáng)有力的行政控制之下，也沒(méi)有消除家族、宗族勢(shì)力。因?yàn)檫@不僅僅是政治問(wèn)題，更是文化問(wèn)題、倫理問(wèn)題。對(duì)此類(lèi)問(wèn)題采取加強(qiáng)基層政權(quán)力量的介入加以干預(yù)，并不會(huì)有好的效果。

就服務(wù)而言，鄉(xiāng)改后，鄉(xiāng)政已經(jīng)不具備履行服務(wù)職能的實(shí)力，縣政是否有能力承擔(dān)并不能確定，有人擔(dān)心農(nóng)村公共服務(wù)會(huì)滑坡。

回答這個(gè)問(wèn)題，可以從以下三個(gè)方面來(lái)分析：一是鄉(xiāng)改前的鄉(xiāng)政怎樣提供公共服務(wù)；二是鄉(xiāng)改后的公共服務(wù)是增強(qiáng)了還是削弱了；三是現(xiàn)代治理體制下的公共產(chǎn)品怎樣供給。

如前述，稅費(fèi)改革以前的鄉(xiāng)政，是服從和服務(wù)于汲取鄉(xiāng)村資源以支持現(xiàn)代化建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略的，其基本特征是管治強(qiáng)于服務(wù)、汲取大于供給，公共服務(wù)職能有限，能夠提供的公共產(chǎn)品并不多，主要是義務(wù)教育、鄉(xiāng)村道路和水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護(hù)等。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政存在著自籌性的制度缺陷，自籌的對(duì)象基本以農(nóng)民為主體，事實(shí)上，鄉(xiāng)政所提供的公共服務(wù)，相當(dāng)一部分最終落實(shí)到農(nóng)民頭上，通過(guò)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)才得以實(shí)現(xiàn)。因此，在稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)公共物品的供給在本質(zhì)上是農(nóng)民的自我供給。從這種意義上講，不能認(rèn)為是鄉(xiāng)改導(dǎo)致鄉(xiāng)政弱化、虛化而喪失了服務(wù)職能，因?yàn)檫@種功能本來(lái)就相當(dāng)虛弱或者不存在。有人對(duì)免稅和鄉(xiāng)改后的農(nóng)民“非組織化”表示憂慮，感嘆“人心散了”，“什么事也辦不成了”。這種狀況的出現(xiàn)，正是農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)政過(guò)去單靠收費(fèi)來(lái)提供服務(wù)的抵觸情緒的反彈。

鄉(xiāng)改后，農(nóng)村享受到的公共服務(wù)是增強(qiáng)了，還是削弱了，要用事實(shí)來(lái)說(shuō)話。湖北省自2004年始全面推廣“以錢(qián)養(yǎng)事”的農(nóng)村公益事業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，無(wú)論是服務(wù)項(xiàng)目，還是經(jīng)費(fèi)均比改革前有所增加，并且呈逐年遞增的趨勢(shì)。從2007年起，省財(cái)政用于“以錢(qián)養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)移支付資金，由農(nóng)村人口人均5元增加到10元。目前，各地根據(jù)本地實(shí)情，確立了政府委托服務(wù)的事項(xiàng)。如咸寧市確定了13種農(nóng)村公益性服務(wù)崗位，2006年地方財(cái)政安排“以錢(qián)養(yǎng)事”預(yù)算經(jīng)費(fèi)1342萬(wàn)元，比實(shí)施“以錢(qián)養(yǎng)事”前增加了1．03倍。樊城區(qū)的太平店鎮(zhèn)、牛首鎮(zhèn)將農(nóng)技推廣、畜牧防疫、農(nóng)業(yè)機(jī)械化建設(shè)、農(nóng)業(yè)水利、文化體育、廣播電視、計(jì)生服務(wù)、城鎮(zhèn)建設(shè)、堤防管理、林業(yè)服務(wù)共10大類(lèi)47個(gè)項(xiàng)目，列為政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)性項(xiàng)目；2005年經(jīng)費(fèi)支出分別達(dá)到62萬(wàn)元、44萬(wàn)元，比上一年度分別增加10萬(wàn)元、21萬(wàn)元。棗陽(yáng)市興隆鎮(zhèn)2003—2005年政府的公益性服務(wù)支出分別為234萬(wàn)元、298萬(wàn)元和362萬(wàn)元，每年均有較大幅度上升。

那種認(rèn)為鄉(xiāng)改后農(nóng)村公共服務(wù)滑坡了的觀點(diǎn)，沒(méi)有足夠的證據(jù)支持。只不過(guò)服務(wù)的主體、服務(wù)的方式發(fā)生了很大變化，由鄉(xiāng)政直接承擔(dān)的服務(wù)大為減少，但農(nóng)民享受到的服務(wù)確實(shí)增多了。

解除對(duì)鄉(xiāng)改后農(nóng)村公共服務(wù)由誰(shuí)提供的疑問(wèn)，有賴于建構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)。目前對(duì)鄉(xiāng)改后農(nóng)村公共服務(wù)的疑問(wèn)，很大程度上緣于傳統(tǒng)公共行政模式的慣性思維，即政府擔(dān)當(dāng)劃槳者和公共服務(wù)由政府一元配置。鄉(xiāng)改的實(shí)施，在一定程度上打破了這一定式，因而引起了一些人的擔(dān)憂。新公共管理模式和新公共服務(wù)模式分別強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的分權(quán)與合作，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)“掌舵者”或“服務(wù)者”的角色，對(duì)公共服務(wù)實(shí)行市場(chǎng)配置或多元配置{20}。建構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)，需要改善傳統(tǒng)的單一的行政治理方式，實(shí)行市場(chǎng)、社會(huì)和政府多元的共同治理。服務(wù)型政府并不是全能型政府，將農(nóng)村的公共服務(wù)都包攬下來(lái)，而是通過(guò)市場(chǎng)和社會(huì)的培育，盡可能地發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，把公共服務(wù)分擔(dān)出去。只有在市場(chǎng)“失靈”和社會(huì)“失效”的情況下，政府才會(huì)出面直接治理。由此形成市場(chǎng)、社會(huì)、政府共生、互補(bǔ)、合作的現(xiàn)代治理體制。湖北鄉(xiāng)改中，實(shí)行“以錢(qián)養(yǎng)事”新機(jī)制，形成市場(chǎng)、社會(huì)和政府在提供公共服務(wù)中的組合優(yōu)勢(shì)，是符合建構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制取向的。通過(guò)改革，目前，政府特別是縣級(jí)政府在農(nóng)村公共服務(wù)中承擔(dān)了更多的責(zé)任。

需要指出的是，遵循漸進(jìn)式的增量改革原則，是中國(guó)改革成功的基本經(jīng)驗(yàn)。湖北的鄉(xiāng)改也正是按照這一原則推進(jìn)的，并沒(méi)有采取學(xué)術(shù)界有些人提出的關(guān)于鄉(xiāng)政改革的激進(jìn)式方案，如撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治等。中國(guó)正處于國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)加速分化的過(guò)程中，三者之間的功能分化尚未完成。我國(guó)屬于單一制國(guó)家，長(zhǎng)期缺乏地方自治傳統(tǒng)，基層自治僅僅處于初步發(fā)育階段。加之縣鄉(xiāng)地方政府轉(zhuǎn)型是一個(gè)長(zhǎng)期的復(fù)雜過(guò)程，對(duì)改革風(fēng)險(xiǎn)的承受力還不強(qiáng)，任何過(guò)激的改革都是應(yīng)該摒棄的。所以，在漸進(jìn)式改革模式之下，擔(dān)心因鄉(xiāng)改導(dǎo)致對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)形成管理上的“真空”和公共服務(wù)的“斷裂”是不必要的。真正應(yīng)當(dāng)擔(dān)心的是改革停滯不前而使基層政府的合法性基礎(chǔ)不斷流失，或因過(guò)激的改革而葬送掉改革。

四、鄉(xiāng)改的前途：以縣政轉(zhuǎn)型為突破，縣鄉(xiāng)一體化推進(jìn)

目前正在進(jìn)行的湖北省鄉(xiāng)政改革，具有典型意義的財(cái)政壓力型改革特征。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，類(lèi)似的改革很容易陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的短期行為之中。這樣就使每一次改革都會(huì)無(wú)一例外地回到原來(lái)的起點(diǎn)，最終因?yàn)槭招跷⒍坏貌辉俅胃母?，從而陷入“循環(huán)式怪圈”中。當(dāng)下學(xué)術(shù)界對(duì)一線改革實(shí)踐的理論支持是相當(dāng)有限的。盡管鄉(xiāng)改一開(kāi)始就被廣泛熱議，但學(xué)者們開(kāi)出的改革“方子”多數(shù)還是就鄉(xiāng)政談鄉(xiāng)政、就鄉(xiāng)改論鄉(xiāng)改單向性的應(yīng)急式方案，如就鄉(xiāng)政體制上就有“加強(qiáng)論”、“撤銷(xiāo)論”、“自治論”等不同的版本，莫衷一是，各執(zhí)一端，令改革實(shí)踐無(wú)所適從。徐勇教授認(rèn)為，這些不同的主張和爭(zhēng)論基本上出自于經(jīng)驗(yàn)層面和政策主張，而缺乏進(jìn)一步的學(xué)理分析，特別是在基本的立論依據(jù)方面缺乏基本的一致性。他把縣、鄉(xiāng)、村視為一個(gè)整體，系統(tǒng)提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的鄉(xiāng)村治理體制轉(zhuǎn)換的思路{21}。這就把鄉(xiāng)政改革既上溯到縣政，又下延至村治，對(duì)于鄉(xiāng)政改革的突圍深具啟發(fā)。

綜合起來(lái)分析，轉(zhuǎn)型滯后的縣政已成為鄉(xiāng)改深化的主要體制性障礙。隨著鄉(xiāng)政改革的推進(jìn)，縣政的弊病越發(fā)凸顯出來(lái)，其中最主要是縣政職能與上級(jí)政府高度同構(gòu)，而不是與治理鄉(xiāng)村社會(huì)相對(duì)應(yīng)，從而形成了一系列制約因素，掣肘著鄉(xiāng)改的繼續(xù)推進(jìn)。所謂職責(zé)同構(gòu)，是指在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致{22}?，F(xiàn)在只要是設(shè)縣的地方，無(wú)論在山區(qū)還是平原，也不管是“農(nóng)業(yè)型縣”還是“工業(yè)型縣”，縣政機(jī)構(gòu)設(shè)置與省政府機(jī)構(gòu)基本上是“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”的。這種重視“朝上”而忽視“朝下”的職能設(shè)置，對(duì)于鄉(xiāng)改的推進(jìn)有著較多的不利方面：

一是政府服務(wù)職能缺位。地方政府的主要職能是為轄區(qū)居民服務(wù)的。但這種上下同構(gòu)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)上負(fù)責(zé)而不是對(duì)下負(fù)責(zé)。來(lái)自上級(jí)政府的任務(wù)是剛性的，具有硬約束力；而轄區(qū)居民的要求則是彈性的，只具軟約束性。這種職能上的錯(cuò)位，是導(dǎo)致政府服務(wù)職能缺位的體制性根源。盡管在鄉(xiāng)改中，以集權(quán)的方式使縣政增添了一些服務(wù)職能，但如果“對(duì)上不對(duì)下”的職能設(shè)置不變革，建構(gòu)服務(wù)型的鄉(xiāng)村治理體制就難以實(shí)現(xiàn)，而這是鄉(xiāng)改最根本的目標(biāo)。

二是為壓力型體制提供輸送壓力的管道。目前鄉(xiāng)改面臨的一個(gè)重要難題，是來(lái)自上級(jí)政府任務(wù)壓力型的行政行為對(duì)鄉(xiāng)政的過(guò)多干擾。上級(jí)政府將各種任務(wù)通過(guò)上下對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，層層傳遞到基層，“上面千條線，下面一根針”，形成巨大的壓力。鄉(xiāng)政轉(zhuǎn)型艱難、村治流于形式，都與此相關(guān)聯(lián)。壓力型體制是行政擴(kuò)張的潛在力量，行政的過(guò)度擴(kuò)張將有可能成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的動(dòng)因。建立防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的長(zhǎng)效機(jī)制，只是鄉(xiāng)政改革的起點(diǎn)目標(biāo)。如果這一目標(biāo)都實(shí)現(xiàn)不了，那么這場(chǎng)轟轟烈烈的鄉(xiāng)政改革就沒(méi)有任何績(jī)效可言。

三是抑制了縣、鄉(xiāng)政府的自主性、創(chuàng)造性。美國(guó)政治學(xué)學(xué)者達(dá)爾認(rèn)為，職責(zé)同構(gòu)是滋長(zhǎng)官僚主義的重要土壤，而且這種關(guān)系體系往往會(huì)扼殺地方政府的自主性和創(chuàng)造性{23}。中國(guó)鄉(xiāng)村是一個(gè)千姿百態(tài)紛呈的社會(huì)，并且被深深地帶入到了現(xiàn)代化體系之中。治理這樣一個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)，既需要保持不斷變革的勢(shì)頭，又要維持社會(huì)的穩(wěn)定。前者需要給予地方治理相應(yīng)的自主性、靈活性，后者需要保持政府的統(tǒng)一性、集中性。二者不可偏廢。與大包干等發(fā)端于鄉(xiāng)村最基層的自下而上的改革不同，這場(chǎng)鄉(xiāng)政改革是來(lái)自上級(jí)政府強(qiáng)有力的行政力量推動(dòng)的，制度供給方主要是上級(jí)政府，制度的統(tǒng)一性遠(yuǎn)大于靈活性。這就需要縣鄉(xiāng)政府在改革實(shí)施中有一定的自主性、創(chuàng)造性，以彌補(bǔ)制度設(shè)計(jì)上的瑕疵。因?yàn)閮H依靠幾個(gè)統(tǒng)一的文件來(lái)指導(dǎo)全省乃至更大范圍的改革顯然是不夠的。

目前，鄉(xiāng)改的突破愈來(lái)愈聚焦于縣政這個(gè)節(jié)點(diǎn)上。把鄉(xiāng)改推向深化，沒(méi)有縣政的參與是不可想象的。改革的深化，必須實(shí)行縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，一體化推進(jìn)，而且改革的重點(diǎn)要放在縣政的轉(zhuǎn)型上。

縣政轉(zhuǎn)型的核心是變“職責(zé)同構(gòu)”為“職責(zé)異構(gòu)”。職責(zé)同構(gòu)意味著每一級(jí)政府都管理相同的事，每一項(xiàng)政府事務(wù)都由不同層級(jí)的政府部門(mén)共同管理。這種上下對(duì)應(yīng)同構(gòu)的結(jié)果，使每一級(jí)地方政府都被塑造成“全能型政府”、“類(lèi)中央式政府”。由于縣所處的特殊重要地位，在20世紀(jì)，縣級(jí)權(quán)力一直處于無(wú)限擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，縣級(jí)機(jī)構(gòu)日益龐大和臃腫，已經(jīng)成為一個(gè)“超級(jí)政府”。維系這個(gè)龐大政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，需要不菲的財(cái)力?？h是“生之者寡、食之者眾”的主要根源。鄉(xiāng)改的實(shí)施，更加強(qiáng)化了縣對(duì)鄉(xiāng)村的財(cái)力控制，如果機(jī)構(gòu)不消腫，有可能養(yǎng)更多不干事的人，從而抵銷(xiāo)鄉(xiāng)改的成效。改造縣政這個(gè)“超級(jí)政府”，就要變“職責(zé)同構(gòu)”為“職責(zé)異構(gòu)”，就是根據(jù)不同層級(jí)的政府所擔(dān)負(fù)的不同職責(zé)，設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，不求上下對(duì)應(yīng)，只與職責(zé)相適應(yīng)。

縣政轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是變“朝上取向”為“朝下取向”?！俺先∠颉笔钦奥氊?zé)同構(gòu)”的必然選擇，其主要特征是重視對(duì)上負(fù)責(zé)，輕視對(duì)下負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)改中，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)政的服務(wù)職能上收到縣，如果“朝上取向”取向不改變，就難以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)在縣域的廣覆蓋。變“朝上取向”為“朝下取向”，就是面向鄉(xiāng)村社會(huì)，根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的需要設(shè)置機(jī)構(gòu)。職能設(shè)置的基本原則是與鄉(xiāng)村治理必須和必要的公共管理與服務(wù)相對(duì)應(yīng)，而不是與上級(jí)政府機(jī)構(gòu)和職能相對(duì)口。

縣政轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)是變“集權(quán)在縣”為“分權(quán)合作”。地方分權(quán)與合作，是世界各國(guó)地方政府發(fā)展的生長(zhǎng)點(diǎn)。鄉(xiāng)政改革中，大量的鄉(xiāng)政權(quán)力上收回縣，形成了“集權(quán)在縣”的格局。這種集權(quán)不是要由縣政包攬鄉(xiāng)村治理的一切，在某種意義上說(shuō)，國(guó)家權(quán)力的回收，在于促進(jìn)社會(huì)自組織的成長(zhǎng)，為分權(quán)合作共治創(chuàng)造條件?！艾F(xiàn)代化的后起之秀必須要善于利用不尋常的集中手段，又要善于利用各個(gè)層次上權(quán)力和資源的分配平衡?！眥24}在縣政轉(zhuǎn)型中，一方面要強(qiáng)調(diào)政府在公共管理和服務(wù)中的地位與功能，另一方面也需要將市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)引入到治理的過(guò)程中來(lái)，形成政府、社會(huì)、市場(chǎng)共治的局面。

五、討論與結(jié)論

單一的鄉(xiāng)政改革，不與縣政轉(zhuǎn)型互動(dòng)是不能取得成功的。必須把鄉(xiāng)政改革與縣政轉(zhuǎn)型視為一體，整體推進(jìn)。鄉(xiāng)政改革的最終目的，是構(gòu)建以公共服務(wù)為基本取向的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制。而鄉(xiāng)政改革的實(shí)施，只是拉開(kāi)了鄉(xiāng)村治理體制轉(zhuǎn)換的序幕。只有縣政改革轉(zhuǎn)型的加入，才能使這場(chǎng)改革得到深化，進(jìn)而推進(jìn)各個(gè)層級(jí)的政府轉(zhuǎn)型。這將是一次更深刻、更全面的革命。正如馬克斯·韋伯所指出的：“如果沒(méi)有反復(fù)地在人間追求不可能的東西，那么，可能的東西也實(shí)現(xiàn)不了?！眥25}鄉(xiāng)政改革已經(jīng)啟動(dòng)，必須堅(jiān)定不移地往前走。

注釋?zhuān)?/p>

① 華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心主任徐勇教授于2006年3月25日在由中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院主辦的第57次國(guó)際論壇上的演講“湖北新政與中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革與實(shí)踐”中，以“湖北新政”稱謂湖北鄉(xiāng)改。

② 湖北省社會(huì)科學(xué)院：《2006年湖北發(fā)展藍(lán)皮書(shū)·湖北農(nóng)村新政》，湖北人民出版社2006年版，第14頁(yè)。如無(wú)特殊說(shuō)明，本文數(shù)據(jù)均引自該書(shū)，不再一一注明。

③ 2003年11月《中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見(jiàn)（試行）》（鄂發(fā)[2003]17號(hào)）；2005年7月《中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，加快農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》（鄂發(fā)[2005]13號(hào)）；2006年3月《湖北省委辦公廳、湖北省政府辦公廳關(guān)于建立“以錢(qián)養(yǎng)事”新機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村公益性服務(wù)的試行意見(jiàn)》（鄂辦發(fā)[2006]14號(hào)）。

④ 參見(jiàn)秦暉《并稅式改革與“黃宗羲定律”》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2000年11月3日。黃宗羲定律是指對(duì)于大多數(shù)“并費(fèi)入稅”式的財(cái)政改革而言，雖然短期效果很好，但中長(zhǎng)期效果卻無(wú)例外地與初衷相反。原因是原來(lái)稅種包括了能夠“巧立”的一切“名目”，如今并而為一，諸名目盡失，恰好為后人新立名目創(chuàng)造了條件。黃宗羲精辟地把它總結(jié)為“積累莫返之害”。

⑤ ［英］諾斯科特·帕金森：《帕金森定律》，王少毅編譯，甘肅人民出版社2004年版。帕金森定律是指無(wú)論政府的工作量是增加還是減少，政府機(jī)構(gòu)及其人員的數(shù)量總是按同一速度增長(zhǎng)。在行政管理中，行政機(jī)構(gòu)會(huì)像金字塔一樣不斷增多，行政人員會(huì)不斷膨脹，組織效率會(huì)越來(lái)越低。這條定律又被稱為“金字塔上升現(xiàn)象”。

⑥ 參見(jiàn)榮敬本等《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版。

⑦ 楊雪冬：《市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)生長(zhǎng)和公共權(quán)力構(gòu)建——以縣為微觀分析單位》，河南人民出版社2002年版，第107頁(yè)。

⑧ 陳振明：《公共管理學(xué)：一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究路徑》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第213頁(yè)。

⑨ 為筆者在宜昌市、潛江市的調(diào)查。

⑩ 周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。

{11} 李彬：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品制度外供給分析》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第102－103頁(yè)。

{12}［英］維爾：《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1997年版，第19頁(yè)。

{13} 徐勇：《國(guó)家整合與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)》，《社會(huì)主義研究》2006年第1期。

{14}［德］哈貝馬斯：《合法性危機(jī)》，劉成北等譯，上海人民出版社2000年版，第17頁(yè)。

{15} 吳理財(cái)：《國(guó)家整合轉(zhuǎn)型視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革——以安徽省為例》，《社會(huì)主義研究》2006年第5期。

{16} 徐勇：《現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)與村民自治的成長(zhǎng)——對(duì)中國(guó)村民自治發(fā)生發(fā)展的一種解釋》，《學(xué)習(xí)與探索》2006年第6期。

{17} 《〈資本論〉摘編》，楊春峰編選，人民出版社1997年版，第94頁(yè)。

{18} 徐勇：《當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村研究方法論問(wèn)題的反思》，《河北學(xué)刊》2006年第2期。

{19} 俞可平：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，《新華文摘》2001年第12期。

{20} 參見(jiàn)周曉麗《傳統(tǒng)公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)比較研究》，《天府新論》2006年第3期。

{21} 徐勇的改革主張參見(jiàn)《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》、《精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)派村治：鄉(xiāng)級(jí)治理體制的結(jié)構(gòu)性改革》、《強(qiáng)村、精鄉(xiāng)、簡(jiǎn)縣：鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的走向》諸文，載《鄉(xiāng)村治理與中國(guó)政治》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2005年版，第136－194頁(yè)。

{22} 張志紅：《當(dāng)代中國(guó)政府間縱向關(guān)系研究》，天津人民出版社2005年版，第270頁(yè)。

{23} ［美］達(dá)爾：《現(xiàn)代政治分析》，王滬寧等譯，上海譯文出版社1987年版，第108頁(yè)。

{24} ［美］羅茲曼：《中國(guó)的現(xiàn)代化》，陶驊等譯，江蘇人民出版社1992年版，第648頁(yè)。

{25} ［德］馬克斯·韋伯：《學(xué)術(shù)生涯與政治生涯》，王容芬譯，國(guó)際文化出版公司1988年版，第10頁(yè)。

（責(zé)任編輯劉龍伏）