民意調查與公共政策評價

摘要：所謂公共政策評價，可以簡單地視為政策好壞程度的評價。在一個完善的政治市場中，任何政治決定，本質上類似于經濟行為，存在成本收益函數，評定政策好壞程度的標準取決于這項政策對社會的貢獻與社會為它付出代價的“差額”。本文認為，要衡量這種“差額”，民意調查構成不可或缺的手段，甚至可以說，一個愈加開放和逐步走向民主化的中國，民意調研提供的不僅僅是政策評價的方法論，而且將推動決策的民主化和科學化，抑制政策的系統偏差，促進政策“效用”最大化。

關鍵詞：民意調查；公共政策；評價

中圖分類號：Ｄ631文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）03－0017－04

一、公共政策評價理論及其方法

1． 公共政策評價概述

上世紀90年代以來，在所謂的新型公共管理思想的浪潮驅動下，全球范圍內的公共政策評價由理論延伸為“政策”，1992年，英國政府制訂了業績信息公示制度，設定基礎指標方式來評價政府服務，第二年，美國聯邦政府頒布了“政府工作效果法”，規定中央各部門必須對自身的政策制定目標和指標，每年進行業績評價。日本的情形更加如此，自1997年推行行政改革后，2000年建立了中央部級政策評價義務制度，印度、以色列等發展中國家亦趨同步。個中原因，既有政府本身的動機，但歸根到底又在于建立在“公權力”基礎上的政策源自于公民授權。按照霍布斯（Ｔ．Ｈｏｂｂｅｓ）、洛克（Ｊ．Ｌｏｃｋｅ）的社會契約理論，人類原本生活于“無法有天”自然狀態中，天賦生命、自由和財產，只是由于理性的自然法則支配而相互為敵，于是產生了公正且公共的“裁判者”需求，進而才有了國家、政府及其公共政策，因此，有限政府和保護私產構成公共政策的兩個車輪。前者表明，政府及其政策具有自我擴張的機能，要抑制這種擴張，唯有通過“民主”，由人民來對政府及其政策進行評價和約束；后者則昭示，政策及其評價不可涉足于私產領域，相反，公共政策的目標之一在于保護私有產權。

2． 公共政策評價目標

公共政策是一個歷史范疇，財政理論構成公共選擇理論的源頭，因為稅收和政府支出不是個人的行為，但卻影響甚至決定個體的利益，于是規則或者政策的作用凸現出來。從歷史或者邏輯的角度看，公共政策本身是一個龐大的體系，包括公共經濟政策、公共社會政策、公共文化政策，等等，可以說，只要存在公共物品的需求，就會有公共政策的供給。不過現實情況是，公共政策大都為政府行為，主要表現為政府政策。理論上，現代政府政策大致可以可分為三類，一是由政府部門制訂，通過選民投票加以確認的政策（如稅收、外交）；二是由政府領導人制定，選民代表投票確認的政策；三是在憲法及法律的約束下，由政府部門獨立制訂和加以實施的政策。不管那一類政策，即使在民主決策的程序下，基于選民和政治家經濟人屬性，以及信息不對稱及其信息成本，加之利益集團的存在和影響，亦很難達到最優狀態。即使達到最優選擇，由于選舉本身的問題，政策實施的結果亦難以最佳，換言之，公共政策本身隱含著“壞政策”傾向。所謂壞的政策，意味著某項立法或政府行為，它帶給社會中一部分人的額外滿足，小于那些為此種立法或行為作出犧牲的人所付出的代價；同時，一項政策總是以另外一項政策為替代，壞的政策無法實現兩項替代性政策的社會凈收益最大化，盡管實際過程中政策所涉及的代價、成本、收益很難量化，計算兩項政策利益“差額”并不容易，但公共選擇理論卻為公共政策的評價奠定了基礎和指明了方向。

公共政策評價的目標在于政策收益的最大化，但不同領域的公共政策，其屬性可能完全不同，涉及到文化、社會、政治等領域，政策需求中，一般很難將理性需求和感性需求截然分開，基于感性需求不可量化的特點，衡量政策目標及評價政策目標將變得模糊，個中涉及到價值觀念，但利益構成價值的基礎，以微觀經濟學的效用理論，并置于成熟的政治市場中，公共政策評價的目標大致包括三個層面：首先是結果評價。檢驗公共政策設定目標與實施目標的差異，涉及導向和數量檢驗兩個方面。顯然，這是一種事后的檢驗，對已發生的政策不可彌補。其次是過程評價。公共政策評價過程即是政策置于社會監督的過程，通過事中評價，抑制政策實施中可能發生的偏差。最后是事前評價。即將政策評價前置，預測政策可能帶來的后果，分析其效應最大化的可能性，提出修正執行的建議。從技術的層面看，現代公共政策評價即是事前、事中、事后評價的總稱，但不同的政策領域側重點不同。

3． 公共政策評價方法

從方法論的角度看，西方已形成較系統的公共政策評價方法體系。1965年，美國政府出臺了規劃程序預算系統（Ｐｌａｎｎｉｎｇ ｐｒｏｇｒａｍｍｉｎｇ Ｂｕｄｇｅｔｉｎｇ Ｓｙｓｔｅｍ，ＰＰＢＳ）規定政府部門行動及其政策均要進行成本效益分析，計算“政策效益”；1982年，在私有化浪潮之下的英國保守黨政府通過財政管理動議（Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｍａｎａｇｅｍｎｔ Ｉｎｉｔｉａｔｉｖｅ，ＦＭＩ），將過往對政府部門賦予權限的做法以業績報告所替代，隨后，西歐國家大都如法炮制，但結果不如人意。1971年，美國政府廢止了ＰＰＢＳ制度，并以ＧＰＲＡ制度代替，英國及歐洲的ＦＭＩ制度亦不了之，個中原因較為復雜，但突現的問題卻十分趨同，并且主要集中于技術層面上，或者說評價的方法論上。上世紀80年代后，隨著計算機技術的廣泛應用，政府透明度愈來愈高，數據信息收集成本、時效性、系統性大為改善，政策評價方法基本成熟并形成系統，目前評價方法體系主要包括綜合性評價法、形成性評價法、量化評價法和質量評價法、實驗性評價和開拓性評價，這些方法的共同特點是引入政策收益函數，以數量評價為基礎，結合質量評價，并實現兩者的結合。

中國政策評價研究自上世紀90年代起步，近幾年得以長足發展。在具體的評價方法上，有人（李長江、2003）提出所謂“政府信用模型”，將政府信用分解為“政府資質”和“政府行為”，后者可等同于公共政策，進一步，以決策效果和政策履約率作為二級評價因子；不過，深究起來，這一評價模型不僅存在導向問題，而且變得無法操作，換言之，模型在公共政策評價的主體以及如何評價等關鍵問題上模糊不清，但作為一種理論探討，從政府功能及結構角度設計評價政府信用的方法不無價值。

二、民意調查構成現代公共政策評價基礎的手段

1． 民意調查評價公共政策的動因

政策反映民意導向以及由民意來檢驗并不是西方國家的“專利”，更不是近代史的產物，古希臘時期即有人涉及到民意與公共政策的關系，中國儒家文化一開始即將“君”置于“民”之后；但將此種導向和理念轉化為可操作的方法論，卻不足200年的歷史。應該說，美國為現代民意調查的試驗場，并率先將民意調查引入公共決策之中。1824年，美國地方報《賓西法尼利亞哈里斯堡報》首先舉辦總統選舉模擬投票，通過對選民代表的提問以及系統的抽樣調查來預測選舉結果，或者說將被某種程序上量化和測量的民意導入公共決策的評價體系，這樣，民意調查作為特定的產業由此誕生。喬治·蓋洛普（Ｇｅｏｒｇｅ Ｇａｌｌｕｐ）是這個行業的開拓者，他自始至終相信民意調查對公共決策的貢獻，這些貢獻包括：為政治家提供洞察民意的精確手段，引導人們注意力集中于主要公共議題上，暴露許多“被忽視的領域，協助公共決策更加正確；理性選舉總統候選人；顯示公眾投票并非純利益驅動；以及有助于界定大選中公民的“天賦使命”等等①。

當然，早期民意調查（測驗）主要集中于預測選舉結果，20世紀60年代后，情況發生了變化，民意調查的應用呈幾何級數增長，并且滲透到幾乎所有的公共事務及公共政策領域。1967年到1974年的越戰時期，僅此主題，美國民意機構大約調查了1400個問題，而20世紀90年代初的海灣戰爭，不足一年的時間，即有近千份“問題報告”呈現在美國公眾的面前。國防、外交政策如此，社會、經濟及文化政策亦然，只是通過大眾傳媒展示的調查結果大都具有所謂的“新聞效應”，一般由媒體來主導，而其他領域的調查，涉及政府表現及施政評價、政策效應評價、政策制訂及決策過程評價等較專業及局部的民意報告的“曝光率”較低，但卻關系到不同群體的切身利益，人們參與程度和關注程度更理性，持續效應更強，調查及分析的結果對政府決策及行為更有影響力，甚至約束力。今天，民意調查已成為美國及西方國家公共政策系統的一部分。究其原因在于：

首先，現代民意調查為捍衛民主價值觀的基本手段。作為一種生活方式，民主價值觀的核心在于人的自由，因為公共利益是在特定制度架構內追求個人利益的產物，和益之和便是公益，但掌握公權的人所刻意追求的私益之和，卻未必是公益，而是特殊的利益。因此，必須限制“政府”，體現“有限政府”導向。按照哈耶克的自生秩序觀念，自由的人在自由的狀態下多次相互交往，逐漸形成規范和秩序，即使需要政府和政策，亦必須以捍衛個人自由為基礎。而現代民意調查以個體自由為前提，有效反映個體的聲音和意見，構成現代民主價值觀的基本元素。

其次，公共政策具有“壞政策”的自動傾向，抑制和糾正這種傾向唯有民意基礎，民意調查成為了解和反映民意的技術手段。在一個完善的經濟市場中，市場機制可以自動均衡，實現帕累托最優；但政治市場中，情形正好相反，即使是民主決策程序下，基于利益主體經濟人特點，以及政治市場運作的特征，公共政策對社會的貢獻與社會付出代價的“差額”卻存在“最小化”的內在沖動，具體表現為政策的低效率甚至無效率，政府部門無節制擴張，權力尋租及交易成本提高等，正如布坎南所發現的那樣，政治家似乎有一種“天然的”傾向去拓展政府行為的范圍與規模，民意調查從技術手段上能“天然的”抑制這種傾向。

再次，調查與分析技術的成熟為公共政策民意評價提供了保障，將公共政策民意評價的“必要性”提升到“可行性”上。公共政策評價的標準，不論是價值標準，還是數量標準，落腳點在于政策所帶來的效應上的“差額”，政策的好壞程度取決于“差額”的大小。個中涉及兩個問題，一是計算“差額”的技術方法；二是計量“差額”的代價或成本，自概率抽樣方法廣泛應用以來，民意調查研究中的抽樣調查的樣本量急劇下降，精確度卻明顯提高；1948年以前，蓋洛普民意測驗采用的樣本容量一般為5萬人，之后經過技術改進，則僅為1500人，這一量上的變化帶來質的變化，加上數理分析手段在數據統計分析上廣泛應用，公共政策民意評價成為“廉價”的作業，相對于政策偏差可能帶來的巨大損失，為評價政策所付出的成本顯得微不足道。應該說，調查技術成熟為公共政策民意評價提供空間和動力。

最后，民意調查已成規模龐大的服務產業。民意調查的過程即是投入產出的過程，其產品具有“市場價值”，這種屬性成為民意調查評價公共政策的持久推動力。蓋洛普歷次美國總統大選的預測結果即是民意調查產品“質量”和價值的體現。事實上，目前全球民意調查年營業收入已超過3000億美元，成為朝氣蓬勃的新興產業。

但是，公共政策本身是一個復雜的系統，評價公共政策的手段不可能單一化，“沒有可以直接評價政策的準則。一種間接的評價是看政治程序在多大程度上促進了已表明的個人偏好轉化為可察覺的政治結果。評價注意的中心變成了程序的本身，而不是最終狀態或結果格局。”②從這個意義說，公共政策的民意評價的核心價值與其說體現民主結果，不如說體現民主過程。

2． 公共政策民意評價的功能

從公共政策民意評價的目標來看，民意評價貫穿公共政策制訂。執行和結果的全部過程。簡單來說，公共政策民意評價的功能在于：

首先，影響政策的制訂。公共政策針對公共物品，調節社會各個主體的利益分配，維護社會公正公平。對于不同利益主體，公共物品意味著不同的收益和成本，因此，公共政策制訂或者說公共選擇過程中不可避免地讓一部分人得益，另一部分人失利，甚至這種利益分配和格局具有不可逆性。因此，任何一項政策的制訂必須事先測量其可能帶來的結果，民意調查為這種測量提供了手段，通過調查及其分析結果提供決策依據，影響政策效益“差額”最大化，促使政策盡可能地傾向“好政策”。1965年，約翰遜在宣布他的越南政策之前，蓋洛普調查顯示只有42％民眾支持，為此，決策者分析調查結果，尤其是不支持原因，采取了一系列“調整措施”，經過修正及完善的政策公布后，支持率提升到72％。

其次，監督政策執行。從根本上說，政策執行的過程是利益博弈的過程，管制與被管制始終是一對孿生兄弟，所謂“政策走樣”，或者說“上有政策，下有對策”具有內在邏輯性，并且，政策執行表現為一個連續的過程，政策效應存在滯后性。因些，如何監管政策執行到位便成為達成政策目標的核心問題。民意調查以第三者立場，可以系統收集與政策相關的利益者的意見，監測其利益行為，并且通過不同渠道反饋監測結果，調查過程的本身即可起到約束各利益之體行為規范的作用。

最后，評價政策效果。不管是政策的導向（價值）評價，還是效用“差額”評價，均需要收集支持評價各項具體的數據信息，并且要求數據信息具有代表性、準確性、時效性和可比性。民意調查不僅可以提供政策面上的各類客觀數據和主觀偏好，而能夠利用現代分析模型和手段對不同利益群體的政策得失進行度量計算。如筆者主持的一項“職稱外語”考試對外語學習“推動作用”的調查，結果表明，此項政策推行總的效用為負值，即整體上沒有推動作用，與政策目標背道而馳③。

3． 國內公共政策民意評價探索

中國自上世紀70年代開始改革開放，面向西方，引入市場機制，逐漸實現由傳統計劃經濟向社會主義市場經濟體制的轉變。這種轉變，帶來了公共政策民意評價的需求，但是，基于特殊的政治架構、文化心理及技術障礙等因素影響，中國民意調查起步于上世紀80年代，90年代中期之后才零星涉及到公共政策的評價。從發展進程來看，大致可分三個階段：一是萌芽時期（1978－1992）。文革之后，國內官方基于聽取政策意見的需要，有針對性由政府部門主導，進行內部或半公開的民意測驗；涉及主題十分有限（某些經濟政策、人事改革政策等），并產生中國社會研究所等準官方調研機構；二是啟動時期（1993－2001）。隨著改革開放深入，民意調查的需求迅速增加，尤其是外資企業帶來的市場分析與預測方面的需求，造就了一批以商業調查研究為主要服務內容的民間調研公司，同時，政府有關部門亦向社會委托政策評價方面的專項調研課題，如彩票發行研究、投資環境研究等，這一階段境外一些著名的調查公司導入國內市場，甚至設立分支機構，帶來全新理念及調查技術；三是導入時期（2001年以后）。隨著調查業開放，民意調查機構逐步成熟，社會承受力增強，國內一些準官方機構（學術團體，政府研究機構）和民意調研公司開始涉足于公共政策評價領域，媒體大量使用調查成果，一些政府部門亦通過市場購買統計部門之外調研報告，尤其是沿海發達地區的地方政府。

不過，總體來看，不論是實施主體、涉及主題、調研與分析技術，還是宏觀環境、產品和行業標準定位，國內公共政策民意評價才剛剛開始，并且與現實狀況和市場需求嚴重脫節。

三、公共政策民意評價的邊界和條件

如果說私人決策可以也只能通過市場交易來檢驗和評價，那么，公共決策或政策通過公眾來參與評價則是邏輯的必然。過去一百年，民意調查的范圍愈來愈廣，涉及的內容不僅僅是政治領域、社會領域，還延伸到經濟領域，即公共經濟政策領域。今天，西方國家大到總統選舉、外交及軍事政策；小至生活小區垃圾處理，民意調查無所不入，甚至一些完全閉封而沒有“選擇”的國家，也以民意結果來佐證其公共政策的正確性和合理性。面對五花八門的民意調查結果，愈來愈多的人大為不解，反思民意調查的呼聲彼起此落，問題的癥結在于，面對調查技術日臻完善，民意調查真的能承擔公共政策評價的重任嗎？

對民意調查的懷疑和批判并非空穴來風，其原因在于：其一，民意調查適用于什么范圍，也就是民意調查的最大邊界。在經濟學看來，政府是提供公共物品的制度組織，并且通過政策行為來實現，民意評價的前提是政府及其政策，并且是公共政策，這也構成民意評價政策的邊界。即使從政治學的角度，哈耶克對投票程序和范圍的限制，即是在公共物品和私人物品之間劃了一道鴻線，只有公共物品領域才存在所謂的公共政策，而調節公共利益格局，才需要通過投票的程序，而私人物品領域，則是自由的領域，即市場交易的領域，不可以通過投票程序改變歸屬，或者說，市場交易能夠解決無外部性的私人選擇問題，無需民主的介入，也就不存在民意評價。這是一條看不見的物理邊界，但又是高于一切的“一般原則”，也是公共政策由民意來評價的還是由市場來檢驗的最終邊界。當然，現實情況是，公共物品和私人物品沒有涇渭分明的界線，即便存在這種界線，亦不足以說明公共領域由民意來評價必定能促成政策效用和社會福利的最大化。其二，民意調查的“民意”是真實的嗎？包括民意本身的真實性和搜集民意的真實性，也就是民意調查的技術邊界。各種選舉結果可以短時檢驗，但涉及到具體的政策，由于影響因素繁多，并且動態多變，如何來檢驗民意調查結果的正確性？按照伊麗莎白·諾爾·紐曼的說法，基于抽樣調查產生的民意一經媒體發表，本身即為社會輿論，大多數情形下，被調查者個體擁有無意識的、可能是遺傳且根深蒂固的孤立恐懼，從而他們不斷去確定，哪種意見和行為方式被環境所贊同或反對，以便接受什么，排除什么，這樣，便產生被政治家稱之謂的“羊群效應”；或者叫沉默螺旋?穴ｓｐｉｒａｌ ｏｆ ｓｉｌｅｎｃｅ?雪效應④，對選舉之類的政策評價，沉默螺旋運轉起來，可能帶來截然不同的結果，民意本身的真實性受到質疑，只是搜集民意過程的真實性和代表性，即使擁有完善及成熟的技術方法與手段，亦和搜集者的主觀祈求密切關聯。

事實上，公共政策民意評價存在苛刻的條件和前提，調查評價公共政策好壞的程度亦非一蹴而就。首先，按照民主政治及自由經濟的基本理念，民意調查評價公共政策僅僅針對公共物品政策，私人決策的成效則以市場交易來驗檢；這是一條不可逾越的邊界，亦是民意調查內置的前提，即使是具有外部性的私人物品，科斯定理表明，在交易費用為零時，當事人之間的談判將促成資源配置效率的最大化，在交易費用大于零的真實世界里，產權制度是決定經濟效率的內生變量，民意調查應該成為產權制度的捍衛者，而不是改變產權的技術手段和堂皇的借口，道理很簡單，產權歸屬不可以通過投票來改變。在此前提下，民意調查評價公共政策存在兩個清晰的條件：

一是政治市場的存在和成熟。民意調查的過程即是集體選擇的技術過程，并且構成集體決策依據，本質上看，沒有政治市場，就無所謂政策選擇，在一個沒有選擇的環境里，民意調查要么成為花瓶，要么就是幫手。按照公共選擇理論，所謂政治市場，是人們參與公共活動（主要是政治活動）與其他政治個體和組織發生關系的總和（場所），政治市場中，個體選擇行為由目標、備選方案、約束條件和選擇規則及程序組成；基于“方法上的個人主義、經濟人，以及看作交換的政治”假設⑤，信息的完備真實、利益公共性以及選擇結果的強制性直接影響選擇行為所導致集體決策的效果。類似于“市場調查”成為監測經濟市場動向的工具，民意調查作為評價（監測）政治市場的技術手段和方法論，政治市場的存在及成熟構成其評價公共政策的先決條件。

二是技術條件，或者說民意調查業本身的行為規范和技術規范，包括行業中立、產品標準、過程恰當、信息暢順等。西方民意研究史表明，民意機構具有塑造甚至誤導民意的可能性，這種行為過程可能是顯性的，也可能是隱性的，前者如調研機構本身的附屬地位和利益驅動，抽樣框及抽樣失誤，被訪者對訪問的問題不知曉或完全陌生，等等；顯性行為大都為人為的行為，可以通過市場機制加以改善，隱性的行為則較為復雜，并且大都表現在技術層面上。約翰·扎勒對此有著深入的研究，結果發現民眾在回答問題時具有歷時不穩定性、回答效應和問題借辭效應三個特點，這些特點將導致民意調查結果與真實結果的差異。因此，盡管抽樣調查及分析技術已逐漸成熟，但基于民意調查對象的特殊屬性，調查的結果始終具有“可控制和感性”的成分。從這個意義上來說，民意調查具有監測公共政策的功能，而同時亦需要被社會所監控。

注釋：

① Ｓｅｅ Ｓｕｚａｎｎｅ Ｍｉｃｈｅｌｅ Ｂｏｕｒｇｏｉｎ ＆ Ｐａｕｌａ Ｋａｙ Ｂｙｅｒｓ（ｅｄｓ），Ｅｎｃｙｃｌｏｐｅｄｉａ ｏｆ Ｗｏｒｌｄ Ｂｉｏｇｒｏｐｈｙ（Ｄｅｔｒｏｉｔ：Ｇａｌｅ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｉｎｃ．．1998）

②⑤ 王宏昌：《諾貝爾經濟學獎金獲得者講演集（1978/1986）》，中國社會科學出版社1999年版，第 310、304頁。

③ 鄭方輝：《職稱外語考試效應調查與評價分析》，《市場研究》2006年第7期。

④［德］伊麗莎白·諾爾·紐曼：《民意：沉默螺旋的發現之旅》，臺北·遠流出版事業股份有限公司1994年版，第301頁。

（責任編輯陳孝兵）