反壟斷政策的國際協調與中國的選擇

摘要：20世紀90年代以來，隨著經濟全球化和各國市場對外開放的不斷發展，國際市場上的壟斷行為對全球經濟發展和全球福利造成了嚴重的損害，特別是對發展中國家經濟發展構成了嚴重的障礙。面對這種壟斷，雖然一些國家（地區）依據本國（地區）的法律采取了一些反壟斷政策，但這種由單個國家或者地區組織實施的反壟斷政策既缺乏效率，也引發國家或地區間的矛盾和沖突，因此，迫切需要進行反壟斷領域的國際協調。

關鍵詞：反壟斷政策；國際協調；雙邊合作；多邊合作

中圖分類號：Ｆ038文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）03－0025－08

一、反壟斷政策國際協調的必要性

1． 20世紀90年代以來企業壟斷行為日益國際化

20世紀后期以來，隨著經濟全球化和各國市場對外開放的不斷發展，企業經營活動不斷跨越國界，跨國經濟活動的規模越來越大，企業的市場范圍不再限于本國或本地區的地域范圍，而是擴展到本國或本地區之外的多個國家或者地區。各國企業之間的競爭變得越來越激烈，由于壟斷的有利可圖，許多國家尤其是經濟發達國家的企業不斷運用各種壟斷手段在國際市場上建立和擴大壟斷，國際市場上的壟斷愈演愈烈。主要表現在以下幾個方面：

一是國際卡特爾活動越來越猖獗。經濟合作與發展組織（ＯＥＣＤ）2000年的一份報告指出，雖然無法精確計算國際卡特爾組織給全球經濟帶來的損失，但是可以肯定近年國際卡特爾活動的危害較以往更嚴重①。ＯＥＣＤ2002年的一份報告稱，保守估計，卡特爾活動每年導致的損失數以十億美元計②。伊維內特（Ｓｉｍｏｎ Ｊ． Ｅｖｅｎｅｔｔ ）等人在其研撰的一份報告中說，在20世紀90年代，被美國和歐共體反壟斷機構入罪的固定價格或分割市場的卡特爾波及全世界30多個國家，涉足化學、金屬、交通、服務等各大行業，許多著名跨國企業牽涉其中，其中多數卡特爾存活時間為數年甚至更長③。

二是以壟斷國際市場為目的的跨國并購頻繁。20世紀90年代全球掀起了新一輪并購高潮，到1999年全球并購活動達到一個巔峰，并購總金額超過3．4萬億美元，其中包括不少并購金額巨大的個案，范圍涉及金融、電訊、航空、汽車制造等各主要產業④。這種跨國并購不僅大大加強了跨國壟斷企業的壟斷實力，鞏固和擴大了這些企業在本國或本地區市場的壟斷地位，而且大大加強了這些跨國壟斷企業壟斷國際市場的能力和行動，鞏固和擴大了這些企業在國際市場的壟斷地位。

三是跨國壟斷企業在國際市場上，尤其是在新興市場上濫用市場勢力行為日益加劇。比如著名的微軟公司，就采取各種手段維護和擴大其在個人電腦操作系統市場上的壟斷地位，并且企圖壟斷瀏覽器市場和將其瀏覽器與操作系統捆綁⑤，雖然其遭到美國、日本、歐盟等國或地區反壟斷機構的指控，但其依然濫用其在個人電腦操作系統市場上的市場勢力繼續維護和擴大其壟斷地位，特別是在新興市場上，幾乎不受任何限制地濫用其在個人電腦操作系統市場上的市場勢力排斥競爭者。

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*本文系教育部重點研究課題《經濟全球化背景下政府的經濟職能研究》（02ＪＡＺ79008）的階段性研究成果。

國際市場上愈演愈烈的壟斷對全球經濟發展和全球福利造成了嚴重的損害，特別是對發展中國家經濟發展構成了嚴重的障礙，因此各國政府不得不將反壟斷的范圍由國內市場擴展到國際市

場，不得不將反壟斷的對象由國內企業擴展到國外企業。

2． 各國反壟斷政策間存在差異和沖突

目前，世界上約有近百個國家制定了各種形式的反壟斷政策，但是由于經濟發展水平、文化背景、價值取向等不同，各國反壟斷政策之間存在重大差異。

一是立法進程上的差異。反壟斷政策對于市場經濟的正常運行有著重要意義，因此，大多數市場經濟發達經濟體大部分都在20世紀50年代前后相繼制定了反壟斷法。如美國最早于1890年頒布了第一部反托拉斯法——《謝爾曼法》，日本于1947年制定了《禁止壟斷法》，歐盟在1957年成立時即形成了其競爭法體系。經過多年的實踐和不斷修改，到現在它們的反壟斷政策體系已經發展得較為完善和成熟。而一些轉型國家和發展中國家直到20世紀90年代前后才開始制定各自的反壟斷法，如俄羅斯1990年才頒布第一部反壟斷法《競爭法和限制商品市場的壟斷活動法》，哥斯達黎加、巴拿馬等拉丁美洲國家也到20世紀90年代才引入了反壟斷法。另外，大部分發展中國家和欠發達國家至今還沒有制定反壟斷法。可見，各國在反壟斷立法進程上存在巨大差異，而這種差異直接導致各國反壟斷政策及執行上的不協調。

二是反壟斷政策目標的沖突。一國反壟斷政策在發展演進的不同階段，政策目標可能存在差異，而各國反壟斷政策不僅發展階段不同，而且在理論背景、基本理念、價值取向等各方面均有所不同，因此，導致彼此間政策目標存在沖突。如美國和歐盟雖然都強調競爭本身是競爭政策的側重點，但是美國反托拉斯法偏向于將競爭作為終極目標，政策目標在于促進和保護競爭，提高消費者福利。歐盟則認為競爭只是通向最終目標的手段，而不是終極目標，競爭政策的目標是防止競爭被扭曲，是促進歐盟成員經濟一體化，甚至將競爭政策視為產業和經濟政策工具，應用領域更廣泛。加拿大競爭法不以促進競爭為最終目標，旨在創立一個使潛在競爭利益最大化的法律環境，競爭法有超越競爭的灰色目標。而發展中國家出于發展本國經濟和提高本國企業國際競爭力的需要，往往通過競爭政策的豁免來允許某些限制競爭行為的存在，這在某種程度上說與產業政策的目標有所重合⑥。

三是反壟斷政策管制規則上的差異。反壟斷政策管制規則上的差異主要表現在三個方面：（1）各國反壟斷政策管制的實體規則之間存在差異，即對于同一限制競爭行為各不同反壟斷機構可能做出不同的判斷，從而引發矛盾與沖突。這主要體現在對濫用市場主導地位和企業合并的管制規則上，如美國反托拉斯法認為企業獲得優勢地位本身并不違法，因為這是競爭應有的結果；而歐盟則認為具有市場主導地位的企業應該承擔特殊的責任。（2）反壟斷程序存在差異。如美國要求企業合并前要接受司法部或聯邦貿易委員會的考察，即采用的是事先預防機制，而有些國家采用的是事后救濟機制，即對合并后形成優勢地位的企業濫用市場勢力進行管制。（3）反壟斷懲罰機制存在差異。如美國反托拉斯法不僅將卡特爾視為嚴重犯罪，而且對限制競爭行為責任個人進行懲罰，而大多數其他國家只規定對違法企業進行制裁。這說明，即使是已經有了比較完善的反壟斷政策體系的國家和地區，由于存在反壟斷政策管制具體規則上的差異，也會導致各不同國家或地區反壟斷機構對同一限制競爭行為是否違法的認定的沖突，從而造成各國或地區反壟斷政策的不協調。

反壟斷政策的差異難以避免地會帶來福利損失。主要表現在：

一是導致壟斷的地域差異。由于各國反壟斷政策不同，對于同一行為的管制松緊不一致，這可能導致有些跨國公司從法律選擇的角度而非經濟效率角度來考慮其投資策略。某一行為如果在Ａ國反壟斷政策管制范圍以內，但在Ｂ國是合法的，跨國公司在選擇投資地時就會回避Ａ國，而選擇在Ｂ國進行投資，這樣導致的結果會是Ａ國競爭性程度高，而Ｂ國壟斷程度高，如果Ｂ國本國企業不具有競爭能力，就會形成本國市場被外國企業壟斷的結果，從而損害Ｂ國相關產業的發展。

二是多套平行的反壟斷政策增加了企業的成本負擔。由于各國反壟斷法的差異，跨國經濟行為就要接受多套平行的反壟斷政策的管制，因此，就要付出更多成本。例如，一項跨國并購可能涉及多個國家，而每個國家的審核標準、審批程序都不同，企業就需要準備多套材料、等待更長的時間，導致并購成本增加，一旦并購完成，企業壟斷了市場，企業就會將這些成本轉移給消費者。

三是反壟斷政策的差異造成效率損失。由于各國反壟斷法的差異，各國反壟斷法對本國利益的保護，許多合理的跨國經濟活動會受到反壟斷法的限制，合理的跨國并購活動會受到限制，由此導致資源配置效率的下降，從而損害全球福利的提升。

3． 單個國家或地區的反壟斷政策應對國際壟斷行為的缺陷

一是任何國家或地區制定的反壟斷政策都不具有國際權威性。雖然已經有一批國家或者地區制定了反壟斷法，以反壟斷法為核心，形成了系統的反壟斷政策，但是，至今沒有具有國際權威的全球統一的反壟斷法，各國或地區基本上是各行其是。雖然一些國家或者地區運用自己制定的反壟斷政策實施反壟斷行動，但是這些行動并不會被其他國家或地區認同。這構成了國別或者區域反壟斷政策治理國際壟斷的根本性的制度缺陷。

二是單個國家或者地區的單獨的反壟斷行動的能力受到根本限制。由于資源約束和管轄權問題，各國反壟斷機構更常治理的是國內存在的限制競爭的行為，面對跨國限制競爭行為，單個國家或地區的反壟斷機構常常顯得心有余而力不足。比如，國際卡特爾活動通常非常隱蔽，其犯罪證據往往分散在許多不同國家或地區，在缺乏他國政府配合的情況下，即使是反壟斷經驗和能力都具有絕對優勢的市場經濟發達國家要對其進行調查取證也是非常困難的，既費時費力，更費財，而對于經驗不足、資源缺乏的發展中國家來說更不可能完成取證工作。因此，單個國家或地區反壟斷機構要么難以發現違法壟斷行為，要么發現了也難以證明其行為的違法性，即使能夠證明行為違法，要對境外違法者進行處置、對在境內沒有資產的外國公司進行制裁極其困難。

三是單個國家或地區的單獨的反壟斷行動可能會導致國家間或地區間的沖突。（1）國內反壟斷法域外適用引發的沖突。原則上，一國或地區的反壟斷政策只能對本國境內發生的限制競爭行為發生作用，而事實上，由于缺乏針對跨國限制競爭行為的管制體系，各國或地區反壟斷機構大多沿用美國“效果原則”的傳統⑦，將國內反壟斷政策的效力擴展至域外反競爭行為，這種治外法權不可避免地會帶來國際沖突。原因在于：第一，目前并不是所有國家都承認效果原則的合法性，而不承認效果原則的國家可能會直接抵制其他國家對其企業限制競爭行為的制裁，或者通過其他方式進行報復，比如以反傾銷名義征收高關稅等。第二，因跨國限制競爭行為涉及多個國家，依據效果原則這些國家都對其具有管轄權，就不可避免地出現管轄權重疊，由此導致管轄權的沖突。第三，一國的治外法權與本國的經濟勢力及在世界經濟中的地位密切相關，通常經濟發達國家具有更強的治外法權，也就是說在效果原則同等適用的情況下，實際上發達國家較發展中國家管轄能力更強。結果是，在實際執法中，發達國家有能力對影響其利益的發展中國家企業限制競爭行為進行制裁，但發展中國家鮮有能力采取對等行為。因此，國內反壟斷法的域外適用會導致發達國家和發展中國家之間的沖突。第四，各國治理國際壟斷行為的出發點是維護本國利益，很容易出現忽視其政策對其他國家經濟利益的影響，甚至還可能出現犧牲他國利益來提升本國福利的現象。在這種策略指引下，當受益國的獲益小于受損國的失益時會導致全球福利損失。而且，即使受益國的獲益大于受損國的失益，作為獨立經濟體的任何國家都不會甘心他國利益提升以本國福利損失為代價，這也必將導致國與國之間的利益沖突。（2）單個國家或地區反壟斷政策與國際貿易政策導向的沖突。在經濟一體化過程中，各國和國際組織努力尋求貿易領域的自由化和透明化。隨著各種關稅、非關稅貿易壁壘的降低，傳統的貿易保護手段越來越遭受他國抵制。于是，在激烈的國際競爭中，為了最大限度尋求本國利益，反壟斷政策成為許多國家堂而皇之的貿易保護工具，成為設置各種隱性壁壘的重要手段，其中最明顯的表現就是以公平競爭為幌子對國外產品的進口實施反傾銷，導致的結果是反壟斷政策所體現的貿易保護與ＷＴＯ堅持的國際貿易政策的自由化導向相沖突。（3）單個國家或地區反壟斷政策與他國產業政策的沖突。出于發展本國經濟的需要，許多國家都在產業政策的指導下直接或間接支持某些產業的發展，這本身即可能構成反壟斷政策針對的國家壟斷行為；政府可能明確豁免或默許某些企業的限制競爭行為；對于某些產業，可能以國家產業政策的名義對外國企業參與并購規定禁止或給予特別限制；等等。由此就難以避免地導致反壟斷政策與他國產業政策的沖突，嚴重的會引發政治沖突。

總的來看，國際市場的壟斷日益加劇，給全球經濟發展造成的危害越來越大，由于缺乏國際性的統一的反壟斷政策，各國或地區制定的反壟斷政策存在著諸多差異和沖突，任何國家或地區單獨推行以其本國或地區制定的反壟斷法為依據的反壟斷政策都必然面臨根本的限制，帶來諸多沖突。因此，要在全球范圍內有效地推行反壟斷政策，就必須進行國際協調。

二、反壟斷政策國際協調的不同方式及特點

在壟斷行為日益國際化的環境下，為了提高國際市場反壟斷政策的效率和有效性，同時避免因單個國家或地區進行反壟斷引發的各種矛盾和沖突，各國反壟斷機構和有關國際經濟組織也在積極尋求反壟斷政策的彼此協調，這主要通過雙邊合作和多邊合作的方式實現。

1． 雙邊合作

20世紀90年代以來以雙邊協定為主的雙邊合作方式被各主要國家廣泛采納。如美國自1978年與德國簽訂了第一個針對反托拉斯的國際合作協議之后，分別于1982年與澳大利亞、1984年與加拿大（已被1995年的新協定取代）、1991年與歐共體（1998年簽訂了補充協議）、1999年與以色列、日本和巴西簽訂了雙邊協議。除了美國以外，歐盟還與加拿大、日本等國簽署了競爭政策合作的雙邊協議。日本、加拿大、澳大利亞等國也積極利用雙邊協議方式參與國際反壟斷活動。從雙邊協定的實踐來看，通常，合作雙方可以選擇不同水平的合作方式，包括通告、磋商、相互援助、消極禮讓和積極禮讓等。雙邊協定是迄今為止競爭政策領域有效的國際合作方式⑧，它有效地提高了締約各國的反壟斷執行能力，如1999年的全球維他命卡特爾一案，涉及美國、德國、日本、法國、瑞士、瑞典等多個國家，調查過程中美國與歐委會、澳大利亞競爭管理當局及加拿大政府等相互合作，并互通信息，才使得歷時兩年多的調查以大獲全勝告終。然而，通過雙邊合作方式來協調國際市場上的反壟斷政策也存在很大缺陷。

一是在實際中運用較多的僅是通告和磋商這兩種水平較低的合作方式。這是因為在反國際壟斷領域國家之間的利益沖突非常明顯，以本國利益為先仍然是各國治理國際壟斷行為的基本出發點，至少短時期內難以貫徹所謂“禮讓”。比如，雖然積極禮讓原則已被20世紀90年代以后簽訂的雙邊協定所普遍采納，但事實上并沒有得到真正有效的運用，僅在1997年的Ａｍａｄｅｕｓ案中被正式啟動過一次，且案件最終以當事雙方的私下協議而了結⑨。在具體案件中各反壟斷當局首要考慮的仍然是本方利益，如美國波音與麥道公司的合并案，美國根據1991年的合作協定向歐共體委員會進行了通告，歐共體委員會也多次與美國聯邦貿易委員會進行磋商，但最終各自從己方利益出發做出了相反的決定：美國批準這項合并，而歐共體反對這項合并。這充分說明雙邊協定的有效性仍僅局限于締約雙方利益一致的情況，在遇到重大利益分歧時，各方均很難讓步。

二是信息交流是雙邊合作有效性的重要保證，但是在實踐中，合作雙方的信息交流并不充分，大多局限于一般信息領域。這主要是由于有些信息可能涉及商業機密，或者信息提供者有各種顧慮，如害怕遭到報復、擔心提供的信息會讓企業或個人陷入其他訴訟等。目前，僅有美國通過《國際反托拉斯執行援助法》（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ａｎｔｉｔｒｕｓｔ Ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ Ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ Ａｃｔ，ＩＡＥＡＡ）授權反壟斷當局在執行過程中在特定情況下可與外國相關機構提供機密信息方面的相互援助，而在ＩＡＥＡＡ授權下的雙邊協議也僅僅在美國與澳大利亞之間達成。信息交流方面的限制和約束大大降低了雙邊合作的效率。

三是從已有的合作來看，內容主要是程序方面的合作，比如通告、磋商。而涉及到實體規則時，各國大多堅持本國立法的自主性和獨立性，很難達成實質的協調。因此，目前的雙邊合作方式仍無法解決因實體規則沖突而導致的問題。

四是雙邊協定形式對締約雙方都沒有強制約束力，也就是說任何一方都沒有必須承擔的義務和責任。例如，盡管大多數雙邊協定都規定了積極禮讓的條款，但并沒有任何國家真正貫徹執行。

五是已簽訂雙邊協定國家的共同特點是其本身已具備完善的國內反壟斷法，反壟斷經驗和資源比較豐富，且它們在世界經濟中處于相對重要地位，也就是說，許多非常需要國際競爭準則保護的發展中國家實際上卻被排除在外，這也大大削弱了雙邊協定在國際反壟斷領域的作用。

六是雙邊合作最明顯的缺陷應該是其無法解決當事方涉及到兩個以上國家的國際壟斷案件，而在經濟全球化背景下這類案件在現實中是非常普遍的。

2． 多邊合作

雖然形成多邊合作的過程比雙邊合作更為困難，但為了彌補雙邊合作在應對國際市場壟斷行為方面的種種缺陷和不足，許多國家和相關國際組織仍努力尋求國際反壟斷領域的多邊合作。1947－1948年舉行的聯合國貿易與就業大會為討論建立國際貿易組織（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｔｒａｄｅ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ， ＩＴＯ）而起草的哈瓦那憲章首先開始了對多邊方式的探索，但由于未能得到美國國會的支持，“哈瓦那憲章”最終未能生效。1967年ＯＥＣＤ開始引入國際競爭問題的討論，且近年來其基于各成員國對國際反壟斷領域最低標準一致認同的模式在解決實際問題上取得了很大成功。1980年聯合國貿易發展會議正式通過了《關于規定限制性商業行為的多邊協議的公平原則和規則》（Ｓｅｔ ｏｆ Ｍｕｌｔｉｌａｔｅｒａｌｌｙ Ａｇｒｅｅｄ Ｅｑｕｉｔａｂｌｅ Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ ａｎｄ Ｒｕｌｅｓ ｆｏｒ ｔｈｅ Ｃｏｎｔｒｏｌ ｏｆ Ｒｅｓｔｒｉｃｔｉｖｅ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ｐｒａｃｔｉｃｅｓ），意在保護發展中國家免受其境內跨國公司反競爭行為的影響，但最終也并未起到實質效果。歐盟在1957年其設立時簽訂的《羅馬條約》（《歐洲經濟共同體條約》）中即規定了反壟斷條款，之后《羅馬條約》經過1997年和2002年兩次大修改（新修改于2004年5月1日生效）形成了歐盟現行的競爭政策法律框架，是目前較為完善的區域性競爭法律制度，不僅成為指導歐洲國家經濟發展的競爭政策，而且也對其他國家或區域性組織的競爭立法產生了重要影響。另外，如美洲自由貿易區等區域性貿易組織成員國之間也正積極努力開展反壟斷方面的協作。

除了以上國際組織努力的成果以外，目前國際反壟斷領域最引人注目的多邊模式有兩種：ＷＴＯ模式和ＩＣＮ模式。世界貿易組織（ＷＴＯ）長期關注國際自由貿易問題，近年來，在歐盟和日本等的努力下，逐漸認識到貿易與競爭政策的關系，并在1996年的新加坡部長級會議上授權成立貿易與競爭政策工作組，專門研究多邊競爭政策與貿易自由化的問題。2001年11月多哈第4屆部長級會議發表了《多哈宣言》，表明ＷＴＯ 未來幾年的工作日程將包括討論貿易與競爭政策的關系，并提出了貿易與競爭政策工作組應關注的四個核心原則，即透明度原則、非歧視原則、程序公正原則和禁止核心卡特爾的原則。

在ＷＴＯ框架下引入競爭政策的這種多邊模式有其顯著的優點，而其中最具吸引力的是這種模式是正式的，因而具有強制約束力，一旦形成共同標準，則所有簽約國都必須遵守，而且ＷＴＯ有目前為止較為成功的爭端解決機制，能有效解決或緩解成員國之間因競爭政策產生的矛盾和沖突。但是，作為一種強制性的正式途徑，ＷＴＯ模式也存在明顯缺陷。比如，發展中國家的利益難以得到保證，因為發達國家大多期望通過競爭政策的談判來促進對發展中國家的市場準入，而發展中國家大多無法獲得實質上對等的準入。而且，ＷＴＯ自成立起一直專注貿易政策，對于競爭政策并不擅長，而最易遭致質疑的是其可行性，因為這種模式涉及主權的讓渡，在近期內難以成為現實。

相對而言，國際競爭網絡（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｏｎ Ｎｅｔｗｏｒｋ，ＩＣＮ）是一種非正式的多邊合作模式。ＩＣＮ成立于2001年10月，它專門致力于競爭政策執行，其設立宗旨是以對話的形式來促進各競爭促進當局的國際合作。ＩＣＮ為其成員提供了一個相互交流和討論的平臺，各成員間主要通過網絡、電話、傳真、視頻會議等方式針對競爭政策執行中具有共同利益的每一個具體問題進行意見溝通。ＩＣＮ由一個15個成員組成的指導小組來指導整個運作，但具體工作由不同的工作組執行，每個工作組關注不同的主題，包括競爭政策的執行、卡特爾和合并等競爭領域的問題以及關于ＩＣＮ的經費來源、成員、操作框架等事務性問題。作為一種非正式的論壇形式的多邊合作模式，ＩＣＮ最具吸引力的優點在于靈活，通過ＩＣＮ的工作，其成員可以了解到許多不同的應對企業反競爭行為的方法，以及其他反壟斷機構的執行經驗等，對于完善本國反壟斷政策、提高反壟斷機構的執行能力有很大幫助，因此，其實用性和可行性很強。另外，因為ＩＣＮ是專注于競爭政策的國際組織，其專業性也更值得信賴。但ＩＣＮ的論壇模式存在根本的缺陷，這就是其非正式性。因為ＩＣＮ對其成員國沒有法律約束，即使是工作組最后形成的倡議，各成員也有權選擇是否實施或以任何其自身認為最適合的方式實施，如單邊行動、雙邊或多邊協定等。ＩＣＮ是非正式的論壇，沒有任何爭端解決機制，一切爭議都依靠成員方自愿的協商與合作解決。這種非正式性也決定了ＩＣＮ模式本身并不具有多大的穩定性，這種組織能否長期存在本身就是個問題。因此，ＩＣＮ模式在治理國際壟斷問題上的實際效果并不顯著，當前其最重要的作用不過是為各國反壟斷機構提供了一個交流和學習的平臺，從而可以促進各國國內反壟斷制度的完善，但能否對反國際壟斷發揮實質性的積極作用，有理由持懷疑態度。

三、中國關于反壟斷政策國際協調應有的立場與適宜的選擇

國際壟斷行為對全球市場的破壞和對各國消費者福利的損害已得到普遍認識，中國加入ＷＴＯ以來市場迅速開放，國內經濟迅速融入世界市場，越來越多的跨國公司在中國境內進行商業活動，因而雖然目前并沒有中國國內市場因國際壟斷行為蒙受損失的具體數據，但是可以肯定，中國生產者和消費者都不同程度地受到了國際壟斷行為的不利影響。而另一方面，隨著中國企業進一步走向國外市場，不可避免地會收到國外壟斷企業的排斥，同時中國企業在外國市場上也可能面臨外國反壟斷機構的壟斷指控，反壟斷領域的糾紛會增多⑩。鑒于單邊政策本身的缺陷及中國經濟實力尚弱和反壟斷經驗缺乏等方面因素的約束，中國不能指望單靠單邊政策來解決上述問題，為了更好地保護中國生產者和消費者的利益，中國有必要積極尋求適宜的反壟斷政策協調途徑，通過國際合作來遏制國際壟斷行為對中國市場的不利影響，維護本國利益和經濟安全。

1． 中國反國際壟斷政策應秉持的基本原則

一是應將最大限度地增進本國國民福利作為中國參與反壟斷政策國際化的根本出發點和最終目的。雖然世界經濟存在一體化的趨勢，但是目前各民族國家利益仍然彼此獨立，而在國際市場競爭中，各國均表現為理性的經濟人，即追求本國利益最大化。因此，本國國民福利最大化原則是中國參與反壟斷政策國際化、處理競爭領域的國際利益沖突時應堅持的基本立場。事實上，世界上其他國家或經濟體也同樣是在這個原則的指導下進行反壟斷政策國際協調的，這一點在美國與歐盟關于反壟斷政策國際協調途徑的分歧上表現得非常明顯。美國極力反對制訂全球統一的反壟斷法而贊同以自由自愿方式進行軟性的反壟斷國際合作，很大程度上是因為美國憑借其豐富的反壟斷經驗及其在當今世界的顯赫實力能夠在不受正式約束的環境中將本國國內反壟斷法運用到境外反競爭行為上，而且同時保持了其主權獨立。而歐盟支持在ＷＴＯ框架下引入競爭政策，因為其各成員國在共同市場建立過程中已經放棄了部分經濟主權，且彼此間有了非常豐富的合作經驗，ＷＴＯ框架下形成的關于競爭政策的正式約束只不過是他們原有協調的適度延伸而已。

二是在反壟斷政策的國際協調過程中應適當考慮他國利益。強調將本國國民利益放在首位并不表示可以無視他國利益，相反，應該適當尊重他國利益。反壟斷政策國際協調的主要方式是各國政府或反壟斷機構之間的合作，即各方參與的目的都是希望從合作中獲益，也就是說，如果中國不尊重他國利益，甚至試圖以損害他國利益來提升本國福利的話，合作將難以達成，而最終結果就是中國自己的利益也得不到保障。美國提出的“效果原則”之所以在實施之初遭到其他各國的強烈抵制就是因為其對他國利益的忽視，這也成為之后“合理原則”運用的一個原因。因此，可以說強調適當考慮他國利益是國際反壟斷領域合作方式與單邊主義方式的基本區別之一，也是中國參與反壟斷政策國際化進程應遵循的基本原則。

2． 中國參與反壟斷政策國際協調的方式選擇

一是雙邊合作。國際反壟斷領域合作的前提是合作方具有共同利益，通常在兩個國家之間要比在多個國家之間更容易找到共同利益點，因而雙邊合作協定比多邊協定更易達成。而美國在雙邊協定方式上的成功又正好證明了這種合作方式的有效性。雖然目前國際反壟斷領域的雙邊合作都是在發達國家之間進行的，但是考慮到以下事實，中國也可以嘗試通過雙邊合作方式來進行反壟斷領域的國際合作與協調。第一，中國經濟實力逐日增強，根據世界銀行的估算，中國2005年國內生產總值（ＧＤＰ）總量已經超過英國，成為世界第四大經濟體{11}，同時在世界貿易中所占的份額不斷提高，2005年中國貨物進出口、出口總額均排世界第三位，服務貿易出口世界排名列第8位，進口列第7位{12}。這不但表明中國已經產生了國際反壟斷領域合作的需求，也表明中國已經具備了與發達國家進行這方面談判的能力。第二，中國從20世紀70年代末的經濟體制改革開始進行引入競爭政策的考慮，隨著經濟體制改革的深入，中國也逐步頒布了一些保護競爭的法律，如1993年的《中華人民共和國反不正當競爭法》和1997年的《中華人民共和國價格法》等，并從20世紀90年代中期開始在電信、電力等壟斷行業引入競爭機制，因而在保護競爭反對壟斷方面具有一定經驗。而且，中國一直在為建立一個比較系統和完整的反壟斷法體系努力，目前第一部《反壟斷法》已經正式進入立法程序。因此，有理由相信，發達國家會愿意和中國進行談判。第三，市場經濟發達國家（經濟體）愿意與中國進行反國際壟斷雙邊合作的談判。事實上，發達國家已經開始重視與中國進行競爭領域的合作。2004年5月，歐洲委員會負責競爭政策事務的委員瑪里·蒙蒂同中國商務部簽署了一項聲明，由此開啟了中歐競爭政策對話機制，并于2005年4月雙方就如何建立競爭政策、競爭政策與貿易政策、產業政策以及壟斷行業管制的關系、制止國際卡特爾、制止濫用市場支配地位行為以及企業并購控制等議題進行了交流和討論。雖然這是中國與發達經濟體第一次建立的關于競爭政策的對話機制，但這種交流與合作必將推動中國與其他發達國家或組織在這方面的合作。

二是多邊合作。對于中國而言，多邊合作是參與反壟斷政策國際協調的重要方式。這是因為，一方面，中國作為一個國內反壟斷法尚未建立、反壟斷經驗不足的發展中國家，單獨與反壟斷經驗豐富和執行力強大的發達國家進行談判，明顯處于劣勢。而且，如前所述，鑒于雙邊合作本身的缺陷，即便形成了充分的雙邊合作協定仍不足以保護中國生產者和消費者。另一方面，隨著在國際經濟交往中地位逐漸提升，中國將越來越多地牽涉到多國反壟斷案件之中，多邊合作在處理這類問題方面的適用性顯然更強。目前可以考慮的多邊合作模式主要有兩種，即ＷＴＯ模式和ＩＣＮ模式。結合兩種模式各自的特征以及中國的國情，可以做出如下判斷：ＩＣＮ模式是當前更合適的選擇，但ＷＴＯ模式是未來可接受的反壟斷政策國際化最適宜的途徑。

ＩＣＮ模式是當前中國參與反壟斷政策國際協調合適的選擇。鑒于中國當前面臨的反壟斷環境以及ＩＣＮ多邊模式本身的特征，或許ＩＣＮ模式才是目前更合適的選擇。第一，ＩＣＮ是專門致力于競爭政策的論壇，因而在國際反壟斷問題上更有針對性，這也是它相對于ＷＴＯ模式的一個明顯優勢。第二，ＩＣＮ不要求各國反壟斷政策任何實體內容的協調，也就是說不需要其成員做出任何經濟主權上的犧牲。第三，目前各成員國對于ＷＴＯ應以什么方式引入競爭政策仍存在重大分歧，消除分歧達成一致是未來可期待的事，但應對國際壟斷行為保護本國生產者和消費者卻是中國當務之急，而ＩＣＮ的靈活、非正式合作方式使得其在當前具有可行性。第四，中國目前還沒有制訂《反壟斷法》，無論是進行雙邊談判還是多邊談判都處于明顯劣勢，而參與ＩＣＮ的討論可以讓中國學習到其他成員在執行反壟斷政策方面的經驗，有助于中國進行反壟斷立法。第五，相對于許多發達國家企業來說，中國企業在應對競爭規則方面經驗不足，違反規則是不可避免的，ＩＣＮ將執法的權力留給了各國反壟斷機構本身，因而相對于ＷＴＯ機制來說，中國企業違規的代價較小。當然，這并不是說要縱容本國企業違規，相反，中國參與反壟斷政策國際協調的目的之一是要規范本國企業行為，使其能更好地面對國際競爭。但是，如前所述，ＩＣＮ是一種非正式的合作機制，它形成的僅僅是建議，對其成員沒有任何強制性的約束，最后的決策權仍在各成員機構手中；本身也沒有正規的爭端解決機制，整個網絡的運行依賴于各成員在持續對話過程中形成的彼此信任和諒解，因此這種機制不僅在應對國際反競爭行為方面存在重大缺陷，而且其本身的穩定性令人懷疑。所以，ＩＣＮ應該只是中國當前形勢下的一種權宜性的選擇，而并非未來最終目標。

ＷＴＯ模式是中國未來可接受的反壟斷政策多邊合作最適宜的方式。ＷＴＯ在促進世界貿易自由化方面有著完善的機制和豐富的經驗，鑒于競爭政策和貿易政策的緊密關系，在ＷＴＯ框架內引入競爭政策談判已經被提上日程，中國作為ＷＴＯ的成員參與這方面的討論是必然的。多哈宣言提出關于競爭政策的透明度原則、非歧視原則、程序公正原則等核心原則原本就是ＷＴＯ的基本原則，而中國在加入ＷＴＯ時已經接受了這些原則在貿易領域的運用；而關于抵制核心卡特爾的原則應該說本身就是中國參與國際反壟斷的任務之一，因而理論上中國是可以接受ＷＴＯ關于競爭政策的核心原則的。另外，不僅ＷＴＯ成員中發展中國家居多，而且ＷＴＯ框架的主要支持者歐盟提出的建議強調了對發展中國家進行競爭立法和執法方面的技術援助，這對中國也是有利的。所以，從長遠來看，中國應該認同通過ＷＴＯ模式來進行反壟斷領域的國際協調。然而，至少在當前中國應以謹慎的態度來對待在ＷＴＯ框架內進行競爭政策談判，因為：第一，ＷＴＯ本身是一個關注國家間貿易問題的國際組織，其在企業競爭領域的能力至少在目前并沒有顯著優勢，因而未必能擔當起反壟斷領域國際協調的重任。第二，ＷＴＯ模式要求經濟主權的讓渡，目前還難以判斷中國做出這種讓渡的代價相對于讓渡的獲益來說是否合適。第三，雖然發展中國家基于本身困難要求得到特殊與差別待遇，但未必能真正實現。根據古茲曼（Ａｎｄｒｅｗ Ｔ． Ｇｕｚｍａｎ）所做的分析，由于反壟斷政策的國際協調必然會使某些國家——發展中國家獲益而使某些國家——發達國家受損，而在ＷＴＯ框架下補償受損國最好的方法是受益國在其他領域進行讓步{13}。也就是說，要在ＷＴＯ內達成競爭政策的協調，反而需要發展中國家對發達國家做出讓步。第四，ＷＴＯ關于競爭政策的協議是具有法律約束的正式協議，具有強制執行力。而目前中國在反壟斷方面經驗不足，反壟斷機構在利用其競爭規則自我保護方面處于弱勢，中國企業因長期以來的傳統對于競爭的意識相對弱于發達國家企業，因此違反競爭規則的可能性較大，從而可能會受到ＷＴＯ競爭機制嚴厲的制裁。第五，對于中國來說，接受ＷＴＯ關于競爭政策的核心原則還需要適度的過渡期或者適當修改。如非歧視原則，目前中國企業在國際市場上的競爭力很有限，而一些策略性的產業政策仍然是保護中國企業尤其是中小企業出口的重要手段，因此在反壟斷上對出口卡特爾需要保持一定的豁免權。

除了以上協調模式以外，區域性的競爭政策協調也是一個重要途徑。目前，中國正在積極促成與多個經濟體的區域性自由貿易談判，如中國——東盟自由貿易區已經全面啟動。相對于ＷＴＯ等多邊模式，自由貿易區的談判只涉及少數幾個國家，而且可以自由選擇對象，因此，談判成本和談判難度都更小。鑒于貿易問題與競爭問題的高度相關性，在自由貿易區引入競爭政策條款談判也是反國際壟斷政策協調的重要選擇。例如，美國與北美自由貿易協定就包含了反壟斷相關條款。

可見，單邊政策難以應對日益嚴重的國際壟斷問題，反壟斷政策的國際協調是必要的。雙邊合作和多邊合作作為兩種重要的協調方式各有利弊，相互補充。結合中國的實際情況，為維護中國生產者和消費者的利益，應該將兩者結合起來加以利用。在雙邊合作方式上重點考慮與其他國家進行雙邊協商，參考其他國家或經濟體的成功經驗，通過雙邊協定的形式進行反壟斷國際合作；在多邊合作方式上，積極參與ＩＣＮ的合作論壇以建立和完善國內反壟斷制度，同時要積極參與ＷＴＯ關于競爭政策的談判，爭取建立有利于己的協調機制，并且應該嘗試利用自由貿易區等區域性機構進行反壟斷政策的國際協調。

注釋：

① ＯＥＣＤ（2000），Ｈａｒd Core Cartels. http://www.oecd.org/dataoecd/36/24/2367816.pdf.p11.

② OECD(2002)， Report on the Nature and Impact of Hard Core Cartels and Sanctions against Cartels under National Competition Laws. http://www.oecd.org/dataoecd/

16/20/2081831.pdf.p5.

③ Simon J. Evenett， Margaret C. Levenstein and Valerie Y. Suslow， International Cartel Enforcement: Lessons from the 1990s， http://www.evenett.com/articles/

elss.pdf.p1124.

④ A. Douglas Melamed， Promoting Sound Antitrust Enforcement in the Globle Economy， http://www.useu.be/ISSUES/trus1019.html.

⑤ 冀文海：《微軟壟斷案敗訴全球信息業地震》，載《中國經濟時報》2000年4月5日。

⑥ 金碚主編《競爭秩序與競爭政策》，社會科學文獻出版社2005年版，第465～471頁。

⑦ 效果原則的基本含義是指，發生在域外的行為，只要其“效力”或“效果”影響了國內的市場競爭，不管其主體的國籍如何，反壟斷主管機構都可以依據本國的反壟斷法對其行使管轄權和處罰權。

⑧ 王曉曄、陶正華：《ＷＴＯ競爭政策及其對中國的影響》，《中國社會科學》2003年第5期。

⑨ Ｍａｒｉａｎａ Ｂｏｄｅ， Ｏｌｉｖｅｒ Ｂｕｄｚｉｎｓｋｉ， Ｃｏｍｐｅｔｉｎｇ Ｗａｙｓ Ｔｏｗａｒｄｓ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ａｎｔｉｔｒｕｓｔ： ｔｈｅ ＷＴＯ ｖｅｒｓｕｓ ｔｈｅ ＩＣＮ． ｈｔｔｐ：//www.wiwi.uni-marburg.de/Lehrstuehle/VWL/WIPOL/

downloads/free/Volkswirtschaftliche_Beitraege/2005-03-MPE

-Gesamt-Bode-Budzinski.pdf.p6.

⑩ 如2005年2月，中國華北制藥集團下屬河北維爾康藥業、石家莊制藥集團維生藥業、華源集團江山制藥及東北制藥4家維Ｃ生產商遭到美國拉尼斯（Ｒａｎｉｓ）公司和動物科學產品公司（Ａｎｉｍａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｐｒｏｄｕｃｔｓ Ｉｎｃ）提出的反壟斷訴訟，被稱聯合操控國際市場維Ｃ價格和數量，觸犯了美國及加利福尼亞州的《反壟斷法》（見周祥：《中國企業又面臨“壟斷”罪名 損害比反傾銷更大》，載《人民網》，2005年10月26日）；同年10月，中國五金礦產進出口總公司等17家中國企業遭受美國得克薩斯州動物科學產品公司和賓夕法尼亞州雷斯克公司提起的反壟斷訴訟，被指控合謀操縱鎂砂和鎂制品出口價格。

{11} 《世界銀行：中國已超過英國成為世界第四大經濟體》，《中國網》（ｗｗｗ．ｃｈｉｎａ．ｏｒｇ．ｃｎ），2006年7月4日。

{12} 《2005年中國貨物進出口貿易額排名世界第三位》，《新華網》（ｗｗｗ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ），2006年4月14日。

{13}Ａｎｄｒｅｗ Ｔ． Ｇｕｚｍａｎ： Ｉｓ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ａｎｔｉｔｒｕｓｔ Ｐｏｓｓｉｂｌｅ?芽 Ｎｅｗ Ｙｏｒｋ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｌａｗ Ｒｅｖｉｅｗ， Ｎｏｖｅｍｂｅｒ 1998， Ｖｏｌ．73?押1501．

（責任編輯陳孝兵）