全國人大調查權研究

摘要：調查權是立法機關固有的權力，由于議會調查權的行使能夠有效地發揮監督政府的作用，因此，外國憲法和法律都對議會調查權作出規定。我國憲法和法律也賦予縣級以上各級人民代表大會組織特定問題調查委員會的權力，同時，憲法還規定全國人民代表大會有監督權和重大事項決定權，這些權力的行使說明全國人大的調查權具有憲法依據。由于我國憲法沒有明確規定人大的調查權，人大行使調查權的組織和程序也缺乏相應的法律規定，不利于全國人大充分行使這一權力，針對人大調查權難以啟動的原因應采取相應的立法措施。

關鍵詞：調查權; 特定問題調查委員會; 憲法依據

中圖分類號：DF2 文獻標識碼：A

一、議會的調查權

調查權(Investigative power)是指法定的國家機關查明相關事實并根據調查的事實追究法律責任或作出決定的權力。立法機關、行政機關和司法機關都有調查權，但不同機關行使調查權的目的和程序不同，立法機關的調查權是與其立法職能相關的權力，我國有學者認為，議會的調查權是指議會為了立法和監督政府工作，組織專門機構對政府行為進行調查的權力[1]。

議會的調查權起源于英國。在中世紀由于議會監督國王的需要，對國王大臣的違法和失職行為有調查事實的權力，這種權力可以視為議會調查權的開端。在英國14世紀時，議會取得批評和監督國王政府的權力，1333年由于撥給羊毛業的一筆補助金被全部挪用于戰爭目的，1340年議會指派了一個委員會調查，這次調查被認為是議會行使調查權的先例[2]。由于議會監督政府的手段主要是質詢和彈劾，如1367年議會對王室官員的彈劾[3]。議會為了有效行使這些權力，必須對受質詢和彈劾的政府官員的違法事實進行調查，以取得足夠的證據。以后，英國議會為了監督國王政府，經常運用調查權來取得行政部門的相關信息和證據，在議會的調查權面前，“即使是最狂妄君主下的最狂妄的行政官員們也將在其調查下顫抖，必須在議會對自己的行為加以說明并且請求議會對自己的過失予以寬恕?！盵4]英國議會對行政部門的監督產生的調查權，作為先例被美國所接受。制憲者有意使立法機關成為行政部門的監督者，在費城制憲會議上，喬治·梅森強調國會成員不僅是立法者而且他們擁有質詢的權力，查理斯·平克尼列出了一份國會特權的清單，其中包括有權對侵犯議會特權的人處以監禁、對拒絕接受質詢的行政官員以藐視國會罪追究其刑事責任。在第一屆國會期間，國會對羅伯特·莫里斯在大陸會議期間任財政主管時的行為進行調查，為此眾議院組成了由三名成員組成的調查委員會進行調查，參議院則要求總統任命三名專員對此事進行調查，眾議院于1791年2月16日向國會提交了調查報告[4]。1792年當時眾議院成立了一個7人委員會，專門調查克萊爾將軍在與印第安部落作戰時失敗的原因。此后，國會調查就成為美國立法和行政關系中經?；默F象[5]。晚近美國國會對“水門事件”、“伊朗門事件”以及“9.11恐怖襲擊事件”的調查均產生了重大影響。

在憲政條件下，國家機關行使的權力必須要有憲法依據。國外議會調查權的憲法規定可以分為三種情況：一種是憲法不對議會調查權作出明確的規定，而通過法院的憲法解釋闡明議會調查權的合憲性。如美國憲法沒有規定國會的調查權(Congressional Investigative Power)，有學者認為國會調查權的行使必須與其法定的工作任務相關，或者符合其立法意圖［6］。因此，國會的調查權隱含在憲法條文中，是國會履行立法權所固有的權力。美國聯邦最高法院對國會的調查權予以支持，最高法院在肯定國會擁有調查權的同時，也指出調查權的行使不能破壞三權分立的原則，更不能侵犯個人自由。1881年，最高法院在“科爾本訴湯普遜一案”的判決中提出：國會有調查權，但是，調查事項應限于國會的立法權范圍，而且調查權的行使不能破壞三權分立的原則[5]。第二種是在憲法中明確規定議會的調查權，憲法在規定議會的組織和職權時，對議會的調查權作出了規定。如《西班牙憲法》第76條規定，眾議院和參議院(在一定情況下兩院聯合)可以任命調查任何公共事務的委員會?！断ＥD憲法》第68條第2款規定，議會根據議員的要求決定設立由議員組成的各種調查委員會?！兑獯罄麘椃ā返?2條規定，各院可以從本院議員中任命一個調查委員會，該調查委員會與司法機關相同的權力和限制進行調查和研究?！镀咸蜒缿椃ā返?81條規定，議會依照議事規程設立各類議會委員會，并可成立調查委員會或其它專門委員會?！度鸬渫鯂M織法》第12章第6條規定，議會應當選出一名或數名督察專員，負責根據議會的指示對公務員執行法律與其它法規的情況進行監督。第三種是憲法沒有規定議會的調查權，議會的調查權由憲法慣例創設或由法律作出規定。如英國議會的調查權和調查程序由議會法規定。

由于議會的調查權是行使立法權所固有的權力，所以議會調查權的范圍必須有明確的界限，從外國憲法和法律的規定來看，調查權的范圍大致相同，一般來說，議會的調查可以分為針對行政部門的經常性調查、針對某些特定事項的特定問題調查和對某些公眾關注的問題或與議會職能相關的問題進行的調查三種。前兩種調查的目的顯然與議會的立法權和監督權有關，而關于公眾關注問題的調查或與議會職能相關問題的調查與監督權無關。有學者認為，美國國會的調查權主要有四個方面的意圖：即滿足立法需要，監督行政部門，向公眾告知事件的真相，維護國會自身的公正、榮譽、名譽和地位［6］。歐洲大陸國家的憲法多數規定議會的調查權僅僅限于公共事務、監督政府以及公務員執法情況。各國憲法和法律雖然對議會調查權的范圍有不同的規定，但其基本原理具有相同的性質，即議會的調查權主要圍繞對行政部門的監督和對與立法和行政管理有關的重大問題情況的掌握兩個方面進行。對行政部門的監督在憲政國家被視為議會經常行使的憲法職能。英國有學者認為，僅僅把議會的職能理解為立法是一個重大的誤解，事實上，立法事務只占議會事務的一半左右；議會的其它職能包括向政府提出質詢、審議政府的報告并進行辯論和組成有關問題的調查委員會等等［7］。顯然，議會的其它職能大部分與監督政府有關。從國外議會調查權運用的實際情況來看，議會的調查主要涉及到對行政部門的經常性監督和對特定事項的調查。對行政部門的經常性調查主要是議會的各常設委員會在自己的權力范圍內對相應的政府機構展開的調查，如2004年英國下院公共賬目委員會對屬于王室的蘭開斯特公爵領地和康沃爾公爵領地的賬目展開調查。英國女王伊麗莎白二世和王儲查爾斯每年分別從這兩處領地獲得巨額收入，由于王室享有的納稅減免部分要由國庫承擔，因此調查這些賬目的目的在于審查王室是否有違反稅法的行為。英國議會下院外交事務委員會2003年7日發表有關對伊拉克情報問題的調查報告，認為英國政府在使用有關伊拉克大規模殺傷性武器情報過程中確實存在“不適當”之處，但“沒有蓄意誤導國會”。2005年巴西眾議院政治倫理委員會對總統府民事處處長迪爾休從銀行受賄以及失職進行調查。2003年美國參議院財政委員會、眾議院能源和商務委員會對安然公司破產倒閉的調查。至于特定事項的調查，一般是指國內發生了嚴重的政治、經濟、社會和安全問題，或者產生了重大的突發事件造成人民生命財產重大損失，議會需要通過調查掌握事件產生的原因以明確行政部門是否存在違法失職的行為，調查還可以分析議會是否需要制定新的法律或者采取必要的措施以應對未來可能出現的同類問題。如2004年俄羅斯議會成立“別斯蘭人質事件”原因調查委員會，該委員會會于2005年12月公布了事件的初步調查報告，認為俄有關方面在防范和解救人質過程中存在不足和疏忽。報告指出：俄羅斯印古什共和國和北奧塞梯共和國俄護法機關執行俄聯邦內務部指示不力。當時俄內務部不斷向兩個共和國內務部領導人通報可能發生恐怖襲擊的情況，責成其采取專門行動計劃和增加警力，但這些指示沒有得到執行。調查委員會還指出，在現場設立的封鎖線沒有制止住別斯蘭市一些居民沖進學校解救人質，造成331人死亡的嚴重后果。調查委員會最后建議成立反恐國家體系以維護國家的安全。2003年12月，立陶宛議會決定成立總統調查特別委員會調查總統帕克薩斯的行為是否對國家安全構成威脅和妨礙國家權力機關正常運轉等。 9.11恐怖襲擊事件發生后，美國國會成立獨立調查委員會對事件發生的原因以及總統領導下的國家安全部門的工作進行了調查，并作出了相應的結論。

議會是體現民主的國家機關，由于議會的組成人員多達數百人，因此由議會全體議員來行使調查權顯然是不可能的。因此，各國議會都成立了數量不等的各種委員會，由這些專門委員會來行使調查權。一般來說，專門委員會中的常設性委員會的調查權主要適用于相應的政府部門，是一種經常性的監督手段；而根據議會的決定成立的調查委員會屬于臨時性的委員會，主要適用于重大問題的調查，這些問題不屬于常設性委員會的調查范圍，或者認為該問題必須由議會調查以向公眾公布相關信息。以英國為例，20世紀英國議會委員會比較規范和成熟，分為全院委員會和專門委員會，專門委員會又可以分為常設和臨時委員會兩種。議會對行政部門的監督和調查權由專門委員會來行使，英國議會曾設置公共帳目委員會(Public Accounts Committee)和有關估價和工業國有化的若干選任委員會(Select Committees)監督行政部門的活動。上世紀70到80年代，議會嘗試采用其它委員會行使調查行政部門的方法，下院于1979年對各種委員會進行改組，在下院設置14個選任委員會和4個分委員會，使之行使監督相應行政部門的職能［7］25。除此之外，議會還可以組織某些特定問題的專門調查委員會以調查包括首相在內的政府官員的行為是否違法，并向議會提交相關的調查報告。議會調查的程序往往由議會議事規則或者國會法規定，議會委員會和調查委員會可以舉行聽證、傳喚證人、收集相關的文件和政府檔案。在美國，根據國會法的規定，委員會的調查使用訴訟程序規則，如果行政官員拒絕國會的調查，國會有權對其施加刑事處罰，可以處100美元以上1000美元以下罰款，或者處以1個月以上32個月以下的監禁［2］607。議會委員會通過調查查明事實真相以后，應當向議會提交調查報告，調查報告可以就行政官員的法律責任以及相關的立法措施向議會提出建議，由議會全體會議依照法定程序作出決定。

議會的調查權是立法機關履行立法和監督職能所固有的權力。在憲政國家，議會的調查權發揮了極為重要的作用，在某種程度上可以說議會的調查是制約和監督行政機關的主要手段。從理論上來講，議會的調查之所以是必需的和適當的，主要與議會的憲法地位和議會的立法與監督職能有關。從議會的憲法地位來看，首先，在代議制民主下，議會是民選的民意機關，也是立法機關。按照近代的憲法法理，立法機關必須要監督行政部門，這是責任制政府的必然要求。而要行使憲法上的監督權，就要了解和掌握行政部門的工作及其相關信息，以分析行政機關及其官員是否忠于職守，所以議會的調查是監督政府所不必可少的權力，缺乏這種權力，議會的監督就可能成為空談。其次，議會為了實現其立法職能，必須對已經發生的重大問題進行調查，通過調查發現問題之發生或者政府官員之違法與失職是立法不足造成的，議會可以修改相關法律或者制定新的法律予以補救，當然，議會還可以通過調查發現與其職能相關的問題而作出某些重要的決定。

既然議會的調查權是必不可少的權力，那么調查權如何在實踐中發揮其應有的作用顯得尤為重要。從議會調查權行使的實踐來看，議會的調查之所以能夠發揮作用，主要原因在于：其一，議會的憲法地位得到了尊重和維護。代議制度的產生是民主政治發展的要求，是對傳統君主專制的否定。議會制定法律、決定重大問題并監督其它國家機關是憲法賦予民選代表機關的職權，這些職權的行使顯示出議會作為民主制機構所應有的權威。正因為議會的地位崇高，所以憲法和法律對議員的選舉、議員的資格以及議員的權利均作出明確的規定，以保障議會真正能夠代表選民的意志，能夠擔當立法和監督的重任。議會的產生和運作獲得選民的信用是議會調查權能夠發揮實際作用的基礎。其二，議會的意志不受其它意志的支配，能夠公正獨立地行使監督權。議會既然是民選的代表機關，那么議會的權力除受到憲法的限制以及選民意志的影響外不受其它政治機構的左右，由于現代民主政治具有政黨政治的特色，政黨在議會中扮演了重要的角色，但政黨只能依法在議會內按照法定程序進行活動，議會對行政機關的監督雖然受到政黨政治的影響，但議會對政府的監督是一種憲法監督，是履行憲法職責的行為，黨派屬性不能改變議員的法律地位和憲法責任。因此，議會獨立行使監督權是調查權能夠發揮作用的前提。再次，議會的調查具有不可替代性。議會的調查權是議會基于立法者和監督者的地位而產生的權力。行政部門的調查不能取代議會的調查，尤其是需要追究行政官員的責任時，議會的調查才能顯示出公正性和說服力。如上文所述，議會對行政部門的調查是掌握行政機關及其官員是否履行職責以及是否違法的必要手段，如果沒有調查，議員不能了解相關的信息，也不了解發生重大事件的原因，就不能掌握證據和了解事件真相，不僅不能有效地監督行政，而且也不能制定適當的法律來管理公共事務。

二、我國人大調查權的憲法依據

我國憲法沒有明確規定人大的調查權，但規定人大可以組織特定問題的調查委員會。憲法對人大組織調查委員會的規定始于1954年《憲法》，該《憲法》第35條規定：全國人民代表大會認為必要的時候，在全國人民代表大會閉會期間全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織對于特定問題的調查委員會。1975年《憲法》和1978年《憲法》則沒有再作規定。現行《憲法》第71條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，作出相應的決議?！薄稇椃ā吩谝幎ㄈ珖舜蠹捌涑Ｎ瘯薪M織特定問題調查委員會的時候，沒有對地方國家權力機關作出相應的規定?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤饺嗣裾M織法》第31條對縣級以上人大組織調查委員會作出了規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會可以組織關于特定問題的調查委員會。”但無論是《憲法》還是《地方政府組織法》都沒有對特定問題調查委員會的組成及其工作程序作出規定。《全國人民代表大會議事規則》(以下簡稱《議事規則》)用專章規定調查委員會，其中第46條是關于特定問題調查委員會的組成及程序方面的規定：“主席團、三個以上的代表團或者十分之一以上的代表聯名，可以提議組織關于特定問題的調查委員會，由主席團提請大會全體會議決定。調查委員會由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成，由主席團在代表中提名，提請大會全體會議通過。調查委員會可以聘請專家參加調查工作?！薄蹲h事規則》在《憲法》第71條的基礎上將調查委員會的組成和程序具體化，其目的在于使調查委員會的規定具有可操作性，并且進一步明確人大的調查職能。

雖然憲法沒有明確人大有調查權，但從憲法對人大調查委員會的規定以及人大的職權來分析，我國人大的調查權符合其國家權力機關的憲法地位，是人大履行憲法職能所必不可少的權力。

（一）調查權是立法機關固有的權力

立法機關制定法律需要對與立法相關的問題有明確的了解，這是不言而喻的。首先，法律要有效地調整社會關系，就必須符合社會情況和客觀需要，如果法律的規定不符合實際情況就有可能導致執法困難而難以發揮其功能。其次，已經制定的法律可能不能適用日益變化的社會意識和社會生活，導致法律存在漏洞。

立法權的行使是代表機關的主要職能，然而立法權的行使必須要有調查權的配合，否則立法權將脫離社會實踐，喪失代表機關的崇高地位和應有的權威。從立法權與調查權的結合來看，可以從兩個方面來理解人大調查權在立法中的作用：第一，如果發生了某些重大的社會事件，而這些事件可能涉及到法律的執行或者需要制定法律來規范社會生活，那么人大必須掌握足夠的信息，以取得可靠的資料來說明產生重大事件的原因及其法律后果，再決定是否修改法律或制定法律。如2003年“非典”產生嚴重社會影響，對公民的生命和財產構成嚴重威脅；“孫志剛案件”所產生的行政執法問題及法律責任問題；“佘祥林案件”所產生的刑事司法問題；小煤礦的非法開采以及嚴重的礦難事故。這些事件的發生都產生了廣泛而深刻的社會反響，人大作為民選的國家權力機關有義務進行調查并向公眾公布調查結果。第二，如果發生了嚴重的政治事件或者涉及到行政管理的重大社會事件，這些事件的發生可能涉嫌行政部門違法失職或者貪污腐敗，那么人大必須按照法定程序決定是否組織特定問題的調查委員會介入事件的調查。其目的在于通過對事件的調查查明政府官員的行為是否應當負法律責任，同時對是否需要完善行政管理體制作出決定。

我國《憲法》和《立法法》規定全國人大及其常委會行使國家立法權?！读⒎ǚā返?條對立法權的范圍作出了規定，凡涉及到刑事、民事、國家機構以及公民基本權利的事項只能制定法律。全國人大及其常委會在制定和修改法律時必須對國際國內存在的問題有足夠的了解，對已經發生的社會問題和政治問題的原因有相關的信息和資料，因此完全有必要運用調查權來獲取這些信息和資料。現在的問題是，立法機關的調查是否會與行政部門的調查相沖突，或者說立法機關的調查與行政部門的調查是一種重復調查，這種觀點不符合憲法對人大職能的規定。人大調查的問題必須是與其立法權、監督權和重大事件決定權相關的問題，也就是說人大調查權是人大作為民選的代表機關履行基本職能所必需的權力。調查事件的真相是人大作為國家權力機關向選民負責的表現，可以提高人大立法和監督的有效性，所以，行政機關對事件的調查不能代替人大的調查。

（二）監督權與調查權不能分離

根據憲法，我國各級人大是國家的權力機關，其它國家機關均由同級人民代表大會選舉產生，向它負責、受它監督。《憲法》和《地方政府組織法》均規定縣級以上人大及其常委會有質詢權和罷免權。

憲法將監督其它國家機關的職責授予代表機關，既是西方憲政國家議會的通常作法，也符合我國人大的憲法性質。人民代表大會是民主制機構，代表選民的意志。根據憲政的一般原理，代表機關監督行政機關和司法機關體現了民主政治的價值，即民選的代表機關具有較強的民意基礎和政治合法性。英國學者戴雪認為：“大概言之，巴力門中之眾民院所有愿望，在長久時期間，必不立異于英國民眾所有，至少總不反對選民所有。是何以故？則以能構成眾民院的大多數者必能代表全國人民的大多數故?！保?］美國學者德沃金則強調：“在一個運作良好的民主體制中，憲法中設立的民主條件足夠能滿足司法實踐的需要，因而當允許中央和地方的立法者們擁有行使憲法所賦予的權力時就不存在某種不公正性。”［9］同時，民選代表對行政和司法機關的監督是“政治性”的任務和“不偏不倚”態度的最好機制。漢密爾頓在論述參議院對彈劾案的審判權時，對國會作為民主機構在監督其它機關中的不可替代性作用作了一般性論述：政府官員的失職和犯罪是“對某種群眾委托的濫用或背離?！薄瓣P系所有從政人員政治聲譽和政治生命如此深遠的群眾委托，其重要性和敏感性是不言自明的?！比绻麑椲腊附唤o國會以外的機關去審理，“很難設想這些人會以不偏不倚的態度對待其行為需要受審查的人。”［10］我國人大對其它國家機關的監督雖然在具體的制度設計和程序上與西方憲法相比存在較大的區別，但人大作為民選機關監督其它機關的原理具有一致性。事實上，憲法和議事規則規定人大代表可以對國務院及國務院各部門提出質詢案，受質詢的機關必須負責答復?？梢砸婪▽τ扇珖嗣翊懋a生的其它國家機關負責人提出罷免案，罷免案可由主席團提交各代表團審議，或者組織特定問題的調查委員會。質詢在某種程度上具有向行政部門調查相關情況的作用?？梢栽O想，如果人大代表在提出罷免案后，如果人大不對罷免的事實予以澄清，很難說人大能夠客觀和公正地作出是否罷免的決定，所以，從憲法和法律對人大的監督職能的設定來看，人大的調查權具有憲法依據。

（三）重大問題的決定權需要調查權輔助

代議機構除立法與監督權外，還有決定國家政治生活和經濟生活中的重大問題。根據我國憲法和全國人民代表大會組織法的有關規定，我國人大對重大問題的決定權包括：審議一府兩院工作報告并作出相應的決定；決定一府兩院組成人員；決定行政機構的設置及其職權；審議國民經濟計劃和國家預算并作出相應的決定等等。全國人民代表大會及其常委會要對這些重大事項作出決定，必須了解相關的情況。因此，從憲法賦予人大的決定權來看，調查權也是必不可少的權力。

由民選的代表機構來決定國家的重大問題是近代憲政體制區別于古代專制政治的標志之一，近代憲政國家都將重大人事任免以及國家預算等納入議會的權力范圍。然而代表機關對重大問題的決定更加需要掌握所決定問題的必要的信息和材料。因此，西方國家的憲法和法律規定議會常設委員會有權對應當決定的重大問題進行調查，此種調查主要是經常性調查，即議會在作出重大決定前要求委員會掌握一些必要的信息。同時，議會的常設委員會還對自己權限范圍內的問題要求政府部門接受詢問，或者對自己已經作出的決定的執行情況進行調查。議會對重大問題的決定權所進行的調查有些具有監督政府的性質，但兩者并不完全等同。

我國憲法對人大的決定權作出了較為全面的規定，其決定權的范圍是極為廣泛的。因此，人大為履行這一職能有必要對由其決定的事項進行調查。圍繞決定重大問題而產生的調查與人大的一般調研工作有實質上的區別，調研一般圍繞立法、法律的實施以及選舉狀況等問題進行，不涉及到監督權和決定權，只是掌握某些情況和數據，供人大參考。而圍繞決定權、監督權和立法權而產生的調查權具有準司法的性質，調查人員的調查行為對被調查人具有強制性，調查而獲得的信息、資料和證據可以成為代表機關行使罷免權的直接依據。

三、我國人大調查權難以啟動的原因

從人大調查權的憲法依據來看，全國人大及其常委會的調查權應當是一種至關重要的權力。但從我國人大的實踐來分析，此種調查權從來沒有行使過。近年來，地方人大根據《地方政府組織法》的規定作出了幾次組織特定問題調查委員會的嘗試，從而引發了理論界和實務界對中國人大調查權的關注。

我國地方人大組織調查委員會的實踐始于1997年湖北省荊州市人大常委會對雜交水稻種子經營情況的調查。通過調查委員會的調查，該市人大常委會認為地方政府及其部門在雜交水稻種子違法經營過程中存在制止不力、執法不嚴的行政責任，因此責令相關部門分清責任后嚴肅查處。2000年4月，合肥市人大常委會決定對歷時三年零兩個月才作出終審判決的汪倫才案件進行調查。由于此案可能涉及司法不公等問題，市人大常委會決定成立特定問題調查委員會。調查委員會于2000年8月向市人大常委會遞交調查報告，認定個別司法人員不能公正司法使案件性質不能得到正確的認定，安徽省合肥市第十二屆人大常委會第二十次會議審議通過了《關于汪倫才案件調查報告的決議》，要求嚴肅查處汪倫才案件有關責任單位和責任人。2003年3月，成都市錦江區人大常委會組織特定問題調查委員會，調查天華公司內部糾紛問題。調查委員會報告表示區政府有關部門在指導和審批原化學試劑廠的改制過程中，是依照國家有關法律和政策執行的，改制的程序是合法的，沒有發現政府工作人員有失職、瀆職行為。2003年8月，人大常委會召開會議，審議并通過了特定問題調查委員會的調查報告。

地方人大組織特定問題調查委員會主要根據地方政府組織法的規定，呈現出以下幾個特征：第一，特定問題調查委員會主要由人大常委會來組織，地方人民代表大會尚未產生組織特定問題調查委員會的先例；第二，地方人大常委會組織的調查委員會在人員的組成上比較復雜，邀請政府相關部門以及技術專家參與調查；第三，調查中雖然通過調查委員會調取證據和材料，但沒有通過聽證和辯論，也沒有采用質詢、詢問等法定的調查方式；第四，組成調查委員會基本上是人大主任會議或者常委會提議，沒有人大代表提出動議的情形。第五，調查委員會在查處司法不公事件時，實際上是實行“個案監督”，沒有就司法中存在的普遍性問題提出解決的方案或者作出相應的決議，也沒有及時啟動罷免程序。從以上特征分析，地方人大組織特定問題調查委員會所調查的問題，不是國家政治生活中的重大問題，而是具有局部性的問題；由于組織調查委員會的均為市級或者縣區級人大，均沒有立法權，因此調查的內容與立法權無關。然而，地方人大組織特定問題調查委員會的實踐具有非常積極的意義，尤其是在全國人大長期沒有啟動調查程序的情況下，公眾對組織特定問題調查委員會持樂觀態度，認為地方人大的實踐能夠推動我國法治建設的進程。

地方人大組織特定問題調查委員會的實踐說明，由權力機關調查某些重大事件具有可行性，而且也符合我國法治發展的進程。由于全國人大及其常委會沒有運用調查權的實踐，法律界人士多次呼吁全國人大對某些事件組成特定問題調查委員會，如“孫志剛案”和“佘祥林案件”發生后，引起人們普遍關注，一些人士主張由全國人大組織特定問題調查委員會進行調查，以弄清事實真相，向公眾作出說明并且依法作出相應的決定，但全國人大沒有對此作出回應。全國人大及其常委會之所以沒有組成特定問題的調查委員會調查這類事件，其原因主要有：

首先，憲法規定全國人大及其常委會有組織特定問題調查委員會的權力?！蹲h事規則》對全國人民代表大會組成特定問題調查委員會的程序作出了明確的規定，但全國人大全體會議會期較短，在發生重大事件時又不可能緊急召集，所以全國人大的此種權力沒有行使的機會。全國人大常委會雖然是常設機構，但《議事規則》沒有對常委會組成特定問題調查委員會作出程序方面的規定，《全國人大常委會議事規則》第21條規定：常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，作出相應的決議。這一條是對《憲法》第71條的簡單重復，雖然中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法第39條規定：各級人民代表大會常務委員會對屬于其職權范圍內的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關于特定問題的調查委員會。這一規定仍然沒有明確組成調查委員會的必要條件，也沒有對程序問題作出更加詳細的規定，導致人大常委會難以啟動調查工作。當然，全國人大常委會可以借鑒地方人大常委會的作法，但在當前的權力框架范圍內啟動調查權仍有困難。

其次，全國人大及其常委會缺乏行使調查權所必不可少的權力空間。雖然憲法賦予全國人大及其常委會以崇高的憲法地位和廣泛的權力，但是廣泛的權力并不意味著具有行使權力的權威。在立法權和決定權方面，由于憲法和法律的規定比較明確，全國人大及其常委會的行使空間較大；在監督權的行使上，由于憲法和法律的規定比較宏觀，程序也比較粗糙，加上在我國的政治體制中，監督往往要經過政治程序，全國人大及其常委會必須在啟動法律程序之前進行全面的協調，以取得監督的管轄權。全國人大常委會的組成人員大多具有豐富的政治經驗，洞悉政治運作機制，在權力空間較小的情況下不會為此啟動特別監督程序。至于調查權，雖然有憲法和法律的規定，屬于國家權力機關固有的權力，但是調查權屬于代表機關的“準司法權”，權力的行使往往比較嚴肅，如聽證、質詢、辯論和取證等都具有一定的強制性，容易沖擊現行行政管理體制，所以，全國人大常委會對此持慎重態度是可以理解的。

再次，憲法和法律對人大調查權的范圍不夠明晰。我國憲法和法律只規定全國人大及其常委會有組織特定問題調查委員會的權力，但沒有規定經常性調查的權力，即全國人大及其常委會在監督“一府兩院”過程中，需要行使罷免權時，憲法和法律沒有調查程序?！蹲h事規則》明確全國人大各代表團和代表在開會期間可以依法提出詢問和質詢，卻沒有規定專門委員會的調查權，因此詢問和質詢缺乏經常性調查的特征，不容易取得必要的信息和資料，在某種程序上阻礙了人大調查權的行使。

四、建構人大調查機制

人大調查權的完善應以適應我國社會主義民主政治建設和法治建設的進程為基本目標，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會是人民行使權力的法定機構，因此，改革必須有利于人大啟動調查程序，以解決我國政治生活和社會生活中的重大問題，通過調查權的改革建構人大的調查機制。

我國憲法和法律沒有明確地規定人大的調查權，在中國法理念下不利于人大行使這一權力。我國代議制度的歷史比較短暫，沒有代議制民主的歷史資源，因此，需要憲法有明確的規定，人大要在憲法和法律規定不明確的情況下行使權力存在較大的困難。西方國家議會的調查權可以從英國的先例中取得理論支持，而不需要通過憲法作出更加詳細的確認，即使這樣，歐洲大陸部分國家的憲法還是對議會的調查權從范圍、原則到程序都作了規定，其目的在于使議會行使調查權具有合憲性。我國憲法只規定全國人大組織特定問題調查委員會，調查委員會是臨時性機構，不是常設機構，其調查的內容往往是國內發生重大影響的事件。所以特定問題的調查權并不是代表機關完整意義上的調查權，或者說僅僅是調查權的一部分。事實上，代表機關的調查權較多地運用在經常性調查方面，即代表機關的常設或專門委員會針對特定行政部門或者發生與特定行政部門相關事件的調查，其主要作用在于經常監督行政和司法的活動。然而，我國憲法規定了人大的質詢權和罷免權，但沒有規定人大圍繞質詢權和罷免權而行使調查權。實踐中，人大主要將其它部門已經調查的事實和結論予以認可，人大并沒有決定違法事實是否存在以及違法責任的分配等本應當屬于人大職權范圍內的事務。如果人大通過質詢后不對事實進行調查就轉入罷免程序，從法律上來講是違背公正原則的。所以，通過憲法和法律進一步明確規定人大調查權是極為必要的，從憲法和法律的規定來看，人大的調查權可以分為三種：一種是特定問題的調查；第二種是經常性調查，即對行政和司法部門是否履行職責和違法的調查；第三種是一般調查，也就是調研，即人大與其職能相關的某些問題進行的收集資料和數據的調查，這種調查不具有“司法性”和強制性，法律可以不作規定。在這三種調查中，前兩種是人大調查權的核心部分，由于特定問題調查和經常性調查具有“準司法”的性質，調查將追究行政機關和司法機關及其官員的法律責任，因此憲法和法律必須對此作出詳細的規定，以保障全國人大及常委會有效地行使這一權力。

在明確規定人大及其常委會調查權的基礎上，應當對特定問題調查程序進一步具體化，必要的時候可以修改兩個《議事規則》或者制定《人民代表大會調查法》。如上文所述，《議事規則》規定主席團、3個以上的代表團以及1/10以上的代表聯名才能提出調查委員會的動議，提出動議后由大會主席團提請大會全體會議決定。這一規定重視了主席團和代表團的作用，但對1/10以上的代表提出動議則比較苛刻，不利于發揮代表的監督作用。全國人大現有代表2000多人，要由200多名代表提出動議是比較困難的，地方人大組織特定問題調查委員會的實踐也證明，人大常委會提出調查動議的可能性和可操作性較強，由人大代表提出調查委員會的動議幾乎不可能。這說明法律對組織調查委員會的規定不夠全面和科學，應當從發揮代表作用的角度進行適當的修改?！度珖嗣翊泶髸M織法》規定：“全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會可以組織對于特定問題的調查委員會。調查委員會的組織和工作，由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會決定。”這一規定實際上將組織調查委員會的程序由人大及其常委會自行決定，但是調查委員會的組成及其運行涉及到許多重要的政治問題，需要由法律來作出規定以便于實施。從實踐的角度來看，以下幾個問題必須由立法來明確：第一，關于特定問題的范圍，即哪些問題的發生需要組織特定問題調查委員會。法律可對特定問題以概括式和列舉式相結合的方式作出規定，為全國人大及其常委會組織調查委員會提供法律依據。第二，調查委員會的工作程序。調查委員會調查的問題都是特定問題，這些問題或者是具有全局性的問題，或者是具有重大影響的問題，因此調查委員會必須有相關的權力來獲取證據和信息，所以調查程序應當包括辯論、聽證、傳喚證人、搜集證據等具有司法屬性的權力。調查委員會的組成人員主要應當由代表組成，必要的時候可以由司法機關協助。第三，調查委員會報告的效力。調查委員會的性質是臨時性委員會，特定問題調查完成后即可解散，但調查委員會的報告在分析資料和證據的基礎上，對國家機關應當承擔的法律責任必須作出說明，以便于人大根據調查報告作出相應的決定，所以調查報告必須向公眾公開，這是人大民選代表機關的性質所決定的，也是人民代表向人民負責的表現。同時，調查委員會的報告對我國立法以及公共管理中存在的問題可以提出建議，全國人大可以對這些建議進行表決并決定是否采納。第四，調查委員會的法律保障和行使權力的限制。調查委員會對特定問題的調查涉及到立法、執法和司法方面的問題，調查的結果可能會對其它國家機關及其主要官員造成不利影響，因此，有必要對調查委員會及其組成人員提供法律上的保障，包括通過法律規定非經全國人民代表大會決定不能解散調查委員會，調查委員會行使調查權時可以采用必要的司法措施，對抵制調查或者拒不提供證據的公民和法人經過人大常委會批準施加制裁等。當然，調查委員會行使權力時必須遵守憲法和訴訟法等法律，并具有保守秘密和保障人權的義務。

賦予專門委員會以調查權。我國有學者提出，在完善全國人民代表大會監督權和調查權的過程中，應當充分發揮各專門委員會的職能作用。全國人民代表大會組織法規定：對屬于全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議。因此，從法律規定我國人大的職權來看，專門委員會行使調查權是有法律依據的，而且專門委員會還有調查的實踐，如教科文衛委員會和內務司法委員會曾經組織過調查小組對相關事項進行調查并提出過調查報告［2］658。目前，人大各專門委員會的調查主要以調查研究、立法調查和個案監督為主，前兩者實際上是一種一般性調查，沒有監督權的性質。作為民選代表機關常設性委員會的調查權應當圍繞對一府兩院相關部門的經常性調查為主。之所以應當以經常性調查為主，是因為：第一，人大專門委員會是人民代表大會的常設性委員會，對政府相關職能部門的情況比較了解，在人大常委會領導下開展工作，便于開展經常性監督活動。第二，人大專門委員會的組織結構有利于行使聽證、詢問等具體的調查活動，容易獲得相關的材料。第三，人大專門委員會的調查可以在程序上與人大的質詢權和罷免權相銜接，與全國人大及其常委會的監督權結合，有利于全國人民代表大會及其常委會經常性地開展監督活動和決定國家重大問題。

圍繞人大調查機制的完善而形成的立法措施最終需要從觀念上認識人民代表大會調查權的重要作用才能真正產生實效。長期以來，人大需要有崇高的憲法地位，有憲法賦予的廣泛職權，但是人大權力的行使受到諸多客觀因素的制約，導致監督權、憲法解釋權、重大事項決定權等基本權力的實際行使與人大的憲法地位不相稱，所以，從觀念上轉變對人大的認識具有重大的意義。除了觀念上的問題之外，還須充分考慮我國人大體制上的特色，我國的人大不同于西方國家的議會，人大全體會議時間短，且實行兼職代表制，因代表人數眾多導致召集成本高，這些特征決定了全國人大行使監督權和調查權比較困難。由于人大代表產生機制的問題，許多代表缺乏監督的理念和實際鍛煉，不容易啟動法律程序。同時，我國的政治監督機制相對發達，政治機關和行政機關的調查更具權威，從而牽制了人大調查權的行使。況且人大調查權的行使具有監督和對抗的性質，與我國現行的政治協調機制不完全兼容，導致調查權的獨立行使極為困難，這些都是加強和完善人民代表大會制度迫切需要進一步進行理論論證的問題。

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本文責任編輯：汪太賢