全國(guó)人大調(diào)查權(quán)研究

摘要：調(diào)查權(quán)是立法機(jī)關(guān)固有的權(quán)力，由于議會(huì)調(diào)查權(quán)的行使能夠有效地發(fā)揮監(jiān)督政府的作用，因此，外國(guó)憲法和法律都對(duì)議會(huì)調(diào)查權(quán)作出規(guī)定。我國(guó)憲法和法律也賦予縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)組織特定問題調(diào)查委員會(huì)的權(quán)力，同時(shí)，憲法還規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)有監(jiān)督權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)，這些權(quán)力的行使說明全國(guó)人大的調(diào)查權(quán)具有憲法依據(jù)。由于我國(guó)憲法沒有明確規(guī)定人大的調(diào)查權(quán)，人大行使調(diào)查權(quán)的組織和程序也缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，不利于全國(guó)人大充分行使這一權(quán)力，針對(duì)人大調(diào)查權(quán)難以啟動(dòng)的原因應(yīng)采取相應(yīng)的立法措施。

關(guān)鍵詞：調(diào)查權(quán); 特定問題調(diào)查委員會(huì); 憲法依據(jù)

中圖分類號(hào)：DF2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、議會(huì)的調(diào)查權(quán)

調(diào)查權(quán)(Investigative power)是指法定的國(guó)家機(jī)關(guān)查明相關(guān)事實(shí)并根據(jù)調(diào)查的事實(shí)追究法律責(zé)任或作出決定的權(quán)力。立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都有調(diào)查權(quán)，但不同機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的目的和程序不同，立法機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)是與其立法職能相關(guān)的權(quán)力，我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為，議會(huì)的調(diào)查權(quán)是指議會(huì)為了立法和監(jiān)督政府工作，組織專門機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為進(jìn)行調(diào)查的權(quán)力[1]。

議會(huì)的調(diào)查權(quán)起源于英國(guó)。在中世紀(jì)由于議會(huì)監(jiān)督國(guó)王的需要，對(duì)國(guó)王大臣的違法和失職行為有調(diào)查事實(shí)的權(quán)力，這種權(quán)力可以視為議會(huì)調(diào)查權(quán)的開端。在英國(guó)14世紀(jì)時(shí)，議會(huì)取得批評(píng)和監(jiān)督國(guó)王政府的權(quán)力，1333年由于撥給羊毛業(yè)的一筆補(bǔ)助金被全部挪用于戰(zhàn)爭(zhēng)目的，1340年議會(huì)指派了一個(gè)委員會(huì)調(diào)查，這次調(diào)查被認(rèn)為是議會(huì)行使調(diào)查權(quán)的先例[2]。由于議會(huì)監(jiān)督政府的手段主要是質(zhì)詢和彈劾，如1367年議會(huì)對(duì)王室官員的彈劾[3]。議會(huì)為了有效行使這些權(quán)力，必須對(duì)受質(zhì)詢和彈劾的政府官員的違法事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，以取得足夠的證據(jù)。以后，英國(guó)議會(huì)為了監(jiān)督國(guó)王政府，經(jīng)常運(yùn)用調(diào)查權(quán)來取得行政部門的相關(guān)信息和證據(jù)，在議會(huì)的調(diào)查權(quán)面前，“即使是最狂妄君主下的最狂妄的行政官員們也將在其調(diào)查下顫抖，必須在議會(huì)對(duì)自己的行為加以說明并且請(qǐng)求議會(huì)對(duì)自己的過失予以寬恕。”[4]英國(guó)議會(huì)對(duì)行政部門的監(jiān)督產(chǎn)生的調(diào)查權(quán)，作為先例被美國(guó)所接受。制憲者有意使立法機(jī)關(guān)成為行政部門的監(jiān)督者，在費(fèi)城制憲會(huì)議上，喬治·梅森強(qiáng)調(diào)國(guó)會(huì)成員不僅是立法者而且他們擁有質(zhì)詢的權(quán)力，查理斯·平克尼列出了一份國(guó)會(huì)特權(quán)的清單，其中包括有權(quán)對(duì)侵犯議會(huì)特權(quán)的人處以監(jiān)禁、對(duì)拒絕接受質(zhì)詢的行政官員以藐視國(guó)會(huì)罪追究其刑事責(zé)任。在第一屆國(guó)會(huì)期間，國(guó)會(huì)對(duì)羅伯特·莫里斯在大陸會(huì)議期間任財(cái)政主管時(shí)的行為進(jìn)行調(diào)查，為此眾議院組成了由三名成員組成的調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查，參議院則要求總統(tǒng)任命三名專員對(duì)此事進(jìn)行調(diào)查，眾議院于1791年2月16日向國(guó)會(huì)提交了調(diào)查報(bào)告[4]。1792年當(dāng)時(shí)眾議院成立了一個(gè)7人委員會(huì)，專門調(diào)查克萊爾將軍在與印第安部落作戰(zhàn)時(shí)失敗的原因。此后，國(guó)會(huì)調(diào)查就成為美國(guó)立法和行政關(guān)系中經(jīng)常化的現(xiàn)象[5]。晚近美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)“水門事件”、“伊朗門事件”以及“9.11恐怖襲擊事件”的調(diào)查均產(chǎn)生了重大影響。

在憲政條件下，國(guó)家機(jī)關(guān)行使的權(quán)力必須要有憲法依據(jù)。國(guó)外議會(huì)調(diào)查權(quán)的憲法規(guī)定可以分為三種情況：一種是憲法不對(duì)議會(huì)調(diào)查權(quán)作出明確的規(guī)定，而通過法院的憲法解釋闡明議會(huì)調(diào)查權(quán)的合憲性。如美國(guó)憲法沒有規(guī)定國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)(Congressional Investigative Power)，有學(xué)者認(rèn)為國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)的行使必須與其法定的工作任務(wù)相關(guān)，或者符合其立法意圖［6］。因此，國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)隱含在憲法條文中，是國(guó)會(huì)履行立法權(quán)所固有的權(quán)力。美國(guó)聯(lián)邦最高法院對(duì)國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)予以支持，最高法院在肯定國(guó)會(huì)擁有調(diào)查權(quán)的同時(shí)，也指出調(diào)查權(quán)的行使不能破壞三權(quán)分立的原則，更不能侵犯?jìng)€(gè)人自由。1881年，最高法院在“科爾本訴湯普遜一案”的判決中提出：國(guó)會(huì)有調(diào)查權(quán)，但是，調(diào)查事項(xiàng)應(yīng)限于國(guó)會(huì)的立法權(quán)范圍，而且調(diào)查權(quán)的行使不能破壞三權(quán)分立的原則[5]。第二種是在憲法中明確規(guī)定議會(huì)的調(diào)查權(quán)，憲法在規(guī)定議會(huì)的組織和職權(quán)時(shí)，對(duì)議會(huì)的調(diào)查權(quán)作出了規(guī)定。如《西班牙憲法》第76條規(guī)定，眾議院和參議院(在一定情況下兩院聯(lián)合)可以任命調(diào)查任何公共事務(wù)的委員會(huì)。《希臘憲法》第68條第2款規(guī)定，議會(huì)根據(jù)議員的要求決定設(shè)立由議員組成的各種調(diào)查委員會(huì)。《意大利憲法》第82條規(guī)定，各院可以從本院議員中任命一個(gè)調(diào)查委員會(huì)，該調(diào)查委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)相同的權(quán)力和限制進(jìn)行調(diào)查和研究。《葡萄牙憲法》第181條規(guī)定，議會(huì)依照議事規(guī)程設(shè)立各類議會(huì)委員會(huì)，并可成立調(diào)查委員會(huì)或其它專門委員會(huì)。《瑞典王國(guó)政府組織法》第12章第6條規(guī)定，議會(huì)應(yīng)當(dāng)選出一名或數(shù)名督察專員，負(fù)責(zé)根據(jù)議會(huì)的指示對(duì)公務(wù)員執(zhí)行法律與其它法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督。第三種是憲法沒有規(guī)定議會(huì)的調(diào)查權(quán)，議會(huì)的調(diào)查權(quán)由憲法慣例創(chuàng)設(shè)或由法律作出規(guī)定。如英國(guó)議會(huì)的調(diào)查權(quán)和調(diào)查程序由議會(huì)法規(guī)定。

由于議會(huì)的調(diào)查權(quán)是行使立法權(quán)所固有的權(quán)力，所以議會(huì)調(diào)查權(quán)的范圍必須有明確的界限，從外國(guó)憲法和法律的規(guī)定來看，調(diào)查權(quán)的范圍大致相同，一般來說，議會(huì)的調(diào)查可以分為針對(duì)行政部門的經(jīng)常性調(diào)查、針對(duì)某些特定事項(xiàng)的特定問題調(diào)查和對(duì)某些公眾關(guān)注的問題或與議會(huì)職能相關(guān)的問題進(jìn)行的調(diào)查三種。前兩種調(diào)查的目的顯然與議會(huì)的立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)有關(guān)，而關(guān)于公眾關(guān)注問題的調(diào)查或與議會(huì)職能相關(guān)問題的調(diào)查與監(jiān)督權(quán)無關(guān)。有學(xué)者認(rèn)為，美國(guó)國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)主要有四個(gè)方面的意圖：即滿足立法需要，監(jiān)督行政部門，向公眾告知事件的真相，維護(hù)國(guó)會(huì)自身的公正、榮譽(yù)、名譽(yù)和地位［6］。歐洲大陸國(guó)家的憲法多數(shù)規(guī)定議會(huì)的調(diào)查權(quán)僅僅限于公共事務(wù)、監(jiān)督政府以及公務(wù)員執(zhí)法情況。各國(guó)憲法和法律雖然對(duì)議會(huì)調(diào)查權(quán)的范圍有不同的規(guī)定，但其基本原理具有相同的性質(zhì)，即議會(huì)的調(diào)查權(quán)主要圍繞對(duì)行政部門的監(jiān)督和對(duì)與立法和行政管理有關(guān)的重大問題情況的掌握兩個(gè)方面進(jìn)行。對(duì)行政部門的監(jiān)督在憲政國(guó)家被視為議會(huì)經(jīng)常行使的憲法職能。英國(guó)有學(xué)者認(rèn)為，僅僅把議會(huì)的職能理解為立法是一個(gè)重大的誤解，事實(shí)上，立法事務(wù)只占議會(huì)事務(wù)的一半左右；議會(huì)的其它職能包括向政府提出質(zhì)詢、審議政府的報(bào)告并進(jìn)行辯論和組成有關(guān)問題的調(diào)查委員會(huì)等等［7］。顯然，議會(huì)的其它職能大部分與監(jiān)督政府有關(guān)。從國(guó)外議會(huì)調(diào)查權(quán)運(yùn)用的實(shí)際情況來看，議會(huì)的調(diào)查主要涉及到對(duì)行政部門的經(jīng)常性監(jiān)督和對(duì)特定事項(xiàng)的調(diào)查。對(duì)行政部門的經(jīng)常性調(diào)查主要是議會(huì)的各常設(shè)委員會(huì)在自己的權(quán)力范圍內(nèi)對(duì)相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)展開的調(diào)查，如2004年英國(guó)下院公共賬目委員會(huì)對(duì)屬于王室的蘭開斯特公爵領(lǐng)地和康沃爾公爵領(lǐng)地的賬目展開調(diào)查。英國(guó)女王伊麗莎白二世和王儲(chǔ)查爾斯每年分別從這兩處領(lǐng)地獲得巨額收入，由于王室享有的納稅減免部分要由國(guó)庫(kù)承擔(dān)，因此調(diào)查這些賬目的目的在于審查王室是否有違反稅法的行為。英國(guó)議會(huì)下院外交事務(wù)委員會(huì)2003年7日發(fā)表有關(guān)對(duì)伊拉克情報(bào)問題的調(diào)查報(bào)告，認(rèn)為英國(guó)政府在使用有關(guān)伊拉克大規(guī)模殺傷性武器情報(bào)過程中確實(shí)存在“不適當(dāng)”之處，但“沒有蓄意誤導(dǎo)國(guó)會(huì)”。2005年巴西眾議院政治倫理委員會(huì)對(duì)總統(tǒng)府民事處處長(zhǎng)迪爾休從銀行受賄以及失職進(jìn)行調(diào)查。2003年美國(guó)參議院財(cái)政委員會(huì)、眾議院能源和商務(wù)委員會(huì)對(duì)安然公司破產(chǎn)倒閉的調(diào)查。至于特定事項(xiàng)的調(diào)查，一般是指國(guó)內(nèi)發(fā)生了嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和安全問題，或者產(chǎn)生了重大的突發(fā)事件造成人民生命財(cái)產(chǎn)重大損失，議會(huì)需要通過調(diào)查掌握事件產(chǎn)生的原因以明確行政部門是否存在違法失職的行為，調(diào)查還可以分析議會(huì)是否需要制定新的法律或者采取必要的措施以應(yīng)對(duì)未來可能出現(xiàn)的同類問題。如2004年俄羅斯議會(huì)成立“別斯蘭人質(zhì)事件”原因調(diào)查委員會(huì)，該委員會(huì)會(huì)于2005年12月公布了事件的初步調(diào)查報(bào)告，認(rèn)為俄有關(guān)方面在防范和解救人質(zhì)過程中存在不足和疏忽。報(bào)告指出：俄羅斯印古什共和國(guó)和北奧塞梯共和國(guó)俄護(hù)法機(jī)關(guān)執(zhí)行俄聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部指示不力。當(dāng)時(shí)俄內(nèi)務(wù)部不斷向兩個(gè)共和國(guó)內(nèi)務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)人通報(bào)可能發(fā)生恐怖襲擊的情況，責(zé)成其采取專門行動(dòng)計(jì)劃和增加警力，但這些指示沒有得到執(zhí)行。調(diào)查委員會(huì)還指出，在現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立的封鎖線沒有制止住別斯蘭市一些居民沖進(jìn)學(xué)校解救人質(zhì)，造成331人死亡的嚴(yán)重后果。調(diào)查委員會(huì)最后建議成立反恐國(guó)家體系以維護(hù)國(guó)家的安全。2003年12月，立陶宛議會(huì)決定成立總統(tǒng)調(diào)查特別委員會(huì)調(diào)查總統(tǒng)帕克薩斯的行為是否對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅和妨礙國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等。 9.11恐怖襲擊事件發(fā)生后，美國(guó)國(guó)會(huì)成立獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)對(duì)事件發(fā)生的原因以及總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家安全部門的工作進(jìn)行了調(diào)查，并作出了相應(yīng)的結(jié)論。

議會(huì)是體現(xiàn)民主的國(guó)家機(jī)關(guān)，由于議會(huì)的組成人員多達(dá)數(shù)百人，因此由議會(huì)全體議員來行使調(diào)查權(quán)顯然是不可能的。因此，各國(guó)議會(huì)都成立了數(shù)量不等的各種委員會(huì)，由這些專門委員會(huì)來行使調(diào)查權(quán)。一般來說，專門委員會(huì)中的常設(shè)性委員會(huì)的調(diào)查權(quán)主要適用于相應(yīng)的政府部門，是一種經(jīng)常性的監(jiān)督手段；而根據(jù)議會(huì)的決定成立的調(diào)查委員會(huì)屬于臨時(shí)性的委員會(huì)，主要適用于重大問題的調(diào)查，這些問題不屬于常設(shè)性委員會(huì)的調(diào)查范圍，或者認(rèn)為該問題必須由議會(huì)調(diào)查以向公眾公布相關(guān)信息。以英國(guó)為例，20世紀(jì)英國(guó)議會(huì)委員會(huì)比較規(guī)范和成熟，分為全院委員會(huì)和專門委員會(huì)，專門委員會(huì)又可以分為常設(shè)和臨時(shí)委員會(huì)兩種。議會(huì)對(duì)行政部門的監(jiān)督和調(diào)查權(quán)由專門委員會(huì)來行使，英國(guó)議會(huì)曾設(shè)置公共帳目委員會(huì)(Public Accounts Committee)和有關(guān)估價(jià)和工業(yè)國(guó)有化的若干選任委員會(huì)(Select Committees)監(jiān)督行政部門的活動(dòng)。上世紀(jì)70到80年代，議會(huì)嘗試采用其它委員會(huì)行使調(diào)查行政部門的方法，下院于1979年對(duì)各種委員會(huì)進(jìn)行改組，在下院設(shè)置14個(gè)選任委員會(huì)和4個(gè)分委員會(huì)，使之行使監(jiān)督相應(yīng)行政部門的職能［7］25。除此之外，議會(huì)還可以組織某些特定問題的專門調(diào)查委員會(huì)以調(diào)查包括首相在內(nèi)的政府官員的行為是否違法，并向議會(huì)提交相關(guān)的調(diào)查報(bào)告。議會(huì)調(diào)查的程序往往由議會(huì)議事規(guī)則或者國(guó)會(huì)法規(guī)定，議會(huì)委員會(huì)和調(diào)查委員會(huì)可以舉行聽證、傳喚證人、收集相關(guān)的文件和政府檔案。在美國(guó)，根據(jù)國(guó)會(huì)法的規(guī)定，委員會(huì)的調(diào)查使用訴訟程序規(guī)則，如果行政官員拒絕國(guó)會(huì)的調(diào)查，國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)其施加刑事處罰，可以處100美元以上1000美元以下罰款，或者處以1個(gè)月以上32個(gè)月以下的監(jiān)禁［2］607。議會(huì)委員會(huì)通過調(diào)查查明事實(shí)真相以后，應(yīng)當(dāng)向議會(huì)提交調(diào)查報(bào)告，調(diào)查報(bào)告可以就行政官員的法律責(zé)任以及相關(guān)的立法措施向議會(huì)提出建議，由議會(huì)全體會(huì)議依照法定程序作出決定。

議會(huì)的調(diào)查權(quán)是立法機(jī)關(guān)履行立法和監(jiān)督職能所固有的權(quán)力。在憲政國(guó)家，議會(huì)的調(diào)查權(quán)發(fā)揮了極為重要的作用，在某種程度上可以說議會(huì)的調(diào)查是制約和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的主要手段。從理論上來講，議會(huì)的調(diào)查之所以是必需的和適當(dāng)?shù)模饕c議會(huì)的憲法地位和議會(huì)的立法與監(jiān)督職能有關(guān)。從議會(huì)的憲法地位來看，首先，在代議制民主下，議會(huì)是民選的民意機(jī)關(guān)，也是立法機(jī)關(guān)。按照近代的憲法法理，立法機(jī)關(guān)必須要監(jiān)督行政部門，這是責(zé)任制政府的必然要求。而要行使憲法上的監(jiān)督權(quán)，就要了解和掌握行政部門的工作及其相關(guān)信息，以分析行政機(jī)關(guān)及其官員是否忠于職守，所以議會(huì)的調(diào)查是監(jiān)督政府所不必可少的權(quán)力，缺乏這種權(quán)力，議會(huì)的監(jiān)督就可能成為空談。其次，議會(huì)為了實(shí)現(xiàn)其立法職能，必須對(duì)已經(jīng)發(fā)生的重大問題進(jìn)行調(diào)查，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題之發(fā)生或者政府官員之違法與失職是立法不足造成的，議會(huì)可以修改相關(guān)法律或者制定新的法律予以補(bǔ)救，當(dāng)然，議會(huì)還可以通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)與其職能相關(guān)的問題而作出某些重要的決定。

既然議會(huì)的調(diào)查權(quán)是必不可少的權(quán)力，那么調(diào)查權(quán)如何在實(shí)踐中發(fā)揮其應(yīng)有的作用顯得尤為重要。從議會(huì)調(diào)查權(quán)行使的實(shí)踐來看，議會(huì)的調(diào)查之所以能夠發(fā)揮作用，主要原因在于：其一，議會(huì)的憲法地位得到了尊重和維護(hù)。代議制度的產(chǎn)生是民主政治發(fā)展的要求，是對(duì)傳統(tǒng)君主專制的否定。議會(huì)制定法律、決定重大問題并監(jiān)督其它國(guó)家機(jī)關(guān)是憲法賦予民選代表機(jī)關(guān)的職權(quán)，這些職權(quán)的行使顯示出議會(huì)作為民主制機(jī)構(gòu)所應(yīng)有的權(quán)威。正因?yàn)樽h會(huì)的地位崇高，所以憲法和法律對(duì)議員的選舉、議員的資格以及議員的權(quán)利均作出明確的規(guī)定，以保障議會(huì)真正能夠代表選民的意志，能夠擔(dān)當(dāng)立法和監(jiān)督的重任。議會(huì)的產(chǎn)生和運(yùn)作獲得選民的信用是議會(huì)調(diào)查權(quán)能夠發(fā)揮實(shí)際作用的基礎(chǔ)。其二，議會(huì)的意志不受其它意志的支配，能夠公正獨(dú)立地行使監(jiān)督權(quán)。議會(huì)既然是民選的代表機(jī)關(guān)，那么議會(huì)的權(quán)力除受到憲法的限制以及選民意志的影響外不受其它政治機(jī)構(gòu)的左右，由于現(xiàn)代民主政治具有政黨政治的特色，政黨在議會(huì)中扮演了重要的角色，但政黨只能依法在議會(huì)內(nèi)按照法定程序進(jìn)行活動(dòng)，議會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督雖然受到政黨政治的影響，但議會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督是一種憲法監(jiān)督，是履行憲法職責(zé)的行為，黨派屬性不能改變議員的法律地位和憲法責(zé)任。因此，議會(huì)獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)是調(diào)查權(quán)能夠發(fā)揮作用的前提。再次，議會(huì)的調(diào)查具有不可替代性。議會(huì)的調(diào)查權(quán)是議會(huì)基于立法者和監(jiān)督者的地位而產(chǎn)生的權(quán)力。行政部門的調(diào)查不能取代議會(huì)的調(diào)查，尤其是需要追究行政官員的責(zé)任時(shí)，議會(huì)的調(diào)查才能顯示出公正性和說服力。如上文所述，議會(huì)對(duì)行政部門的調(diào)查是掌握行政機(jī)關(guān)及其官員是否履行職責(zé)以及是否違法的必要手段，如果沒有調(diào)查，議員不能了解相關(guān)的信息，也不了解發(fā)生重大事件的原因，就不能掌握證據(jù)和了解事件真相，不僅不能有效地監(jiān)督行政，而且也不能制定適當(dāng)?shù)姆蓙砉芾砉彩聞?wù)。

二、我國(guó)人大調(diào)查權(quán)的憲法依據(jù)

我國(guó)憲法沒有明確規(guī)定人大的調(diào)查權(quán)，但規(guī)定人大可以組織特定問題的調(diào)查委員會(huì)。憲法對(duì)人大組織調(diào)查委員會(huì)的規(guī)定始于1954年《憲法》，該《憲法》第35條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織對(duì)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)。1975年《憲法》和1978年《憲法》則沒有再作規(guī)定。現(xiàn)行《憲法》第71條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議。”《憲法》在規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)有組織特定問題調(diào)查委員會(huì)的時(shí)候，沒有對(duì)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作出相應(yīng)的規(guī)定。《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》第31條對(duì)縣級(jí)以上人大組織調(diào)查委員會(huì)作出了規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)。”但無論是《憲法》還是《地方政府組織法》都沒有對(duì)特定問題調(diào)查委員會(huì)的組成及其工作程序作出規(guī)定。《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《議事規(guī)則》)用專章規(guī)定調(diào)查委員會(huì)，其中第46條是關(guān)于特定問題調(diào)查委員會(huì)的組成及程序方面的規(guī)定：“主席團(tuán)、三個(gè)以上的代表團(tuán)或者十分之一以上的代表聯(lián)名，可以提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，由主席團(tuán)提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議決定。調(diào)查委員會(huì)由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成，由主席團(tuán)在代表中提名，提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議通過。調(diào)查委員會(huì)可以聘請(qǐng)專家參加調(diào)查工作。”《議事規(guī)則》在《憲法》第71條的基礎(chǔ)上將調(diào)查委員會(huì)的組成和程序具體化，其目的在于使調(diào)查委員會(huì)的規(guī)定具有可操作性，并且進(jìn)一步明確人大的調(diào)查職能。

雖然憲法沒有明確人大有調(diào)查權(quán)，但從憲法對(duì)人大調(diào)查委員會(huì)的規(guī)定以及人大的職權(quán)來分析，我國(guó)人大的調(diào)查權(quán)符合其國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位，是人大履行憲法職能所必不可少的權(quán)力。

（一）調(diào)查權(quán)是立法機(jī)關(guān)固有的權(quán)力

立法機(jī)關(guān)制定法律需要對(duì)與立法相關(guān)的問題有明確的了解，這是不言而喻的。首先，法律要有效地調(diào)整社會(huì)關(guān)系，就必須符合社會(huì)情況和客觀需要，如果法律的規(guī)定不符合實(shí)際情況就有可能導(dǎo)致執(zhí)法困難而難以發(fā)揮其功能。其次，已經(jīng)制定的法律可能不能適用日益變化的社會(huì)意識(shí)和社會(huì)生活，導(dǎo)致法律存在漏洞。

立法權(quán)的行使是代表機(jī)關(guān)的主要職能，然而立法權(quán)的行使必須要有調(diào)查權(quán)的配合，否則立法權(quán)將脫離社會(huì)實(shí)踐，喪失代表機(jī)關(guān)的崇高地位和應(yīng)有的權(quán)威。從立法權(quán)與調(diào)查權(quán)的結(jié)合來看，可以從兩個(gè)方面來理解人大調(diào)查權(quán)在立法中的作用：第一，如果發(fā)生了某些重大的社會(huì)事件，而這些事件可能涉及到法律的執(zhí)行或者需要制定法律來規(guī)范社會(huì)生活，那么人大必須掌握足夠的信息，以取得可靠的資料來說明產(chǎn)生重大事件的原因及其法律后果，再?zèng)Q定是否修改法律或制定法律。如2003年“非典”產(chǎn)生嚴(yán)重社會(huì)影響，對(duì)公民的生命和財(cái)產(chǎn)構(gòu)成嚴(yán)重威脅；“孫志剛案件”所產(chǎn)生的行政執(zhí)法問題及法律責(zé)任問題；“佘祥林案件”所產(chǎn)生的刑事司法問題；小煤礦的非法開采以及嚴(yán)重的礦難事故。這些事件的發(fā)生都產(chǎn)生了廣泛而深刻的社會(huì)反響，人大作為民選的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有義務(wù)進(jìn)行調(diào)查并向公眾公布調(diào)查結(jié)果。第二，如果發(fā)生了嚴(yán)重的政治事件或者涉及到行政管理的重大社會(huì)事件，這些事件的發(fā)生可能涉嫌行政部門違法失職或者貪污腐敗，那么人大必須按照法定程序決定是否組織特定問題的調(diào)查委員會(huì)介入事件的調(diào)查。其目的在于通過對(duì)事件的調(diào)查查明政府官員的行為是否應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任，同時(shí)對(duì)是否需要完善行政管理體制作出決定。

我國(guó)《憲法》和《立法法》規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。《立法法》第8條對(duì)立法權(quán)的范圍作出了規(guī)定，凡涉及到刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)以及公民基本權(quán)利的事項(xiàng)只能制定法律。全國(guó)人大及其常委會(huì)在制定和修改法律時(shí)必須對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)存在的問題有足夠的了解，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的社會(huì)問題和政治問題的原因有相關(guān)的信息和資料，因此完全有必要運(yùn)用調(diào)查權(quán)來獲取這些信息和資料。現(xiàn)在的問題是，立法機(jī)關(guān)的調(diào)查是否會(huì)與行政部門的調(diào)查相沖突，或者說立法機(jī)關(guān)的調(diào)查與行政部門的調(diào)查是一種重復(fù)調(diào)查，這種觀點(diǎn)不符合憲法對(duì)人大職能的規(guī)定。人大調(diào)查的問題必須是與其立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和重大事件決定權(quán)相關(guān)的問題，也就是說人大調(diào)查權(quán)是人大作為民選的代表機(jī)關(guān)履行基本職能所必需的權(quán)力。調(diào)查事件的真相是人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)向選民負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，可以提高人大立法和監(jiān)督的有效性，所以，行政機(jī)關(guān)對(duì)事件的調(diào)查不能代替人大的調(diào)查。

（二）監(jiān)督權(quán)與調(diào)查權(quán)不能分離

根據(jù)憲法，我國(guó)各級(jí)人大是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，其它國(guó)家機(jī)關(guān)均由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，向它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。《憲法》和《地方政府組織法》均規(guī)定縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)有質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)。

憲法將監(jiān)督其它國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)授予代表機(jī)關(guān)，既是西方憲政國(guó)家議會(huì)的通常作法，也符合我國(guó)人大的憲法性質(zhì)。人民代表大會(huì)是民主制機(jī)構(gòu)，代表選民的意志。根據(jù)憲政的一般原理，代表機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)體現(xiàn)了民主政治的價(jià)值，即民選的代表機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的民意基礎(chǔ)和政治合法性。英國(guó)學(xué)者戴雪認(rèn)為：“大概言之，巴力門中之眾民院所有愿望，在長(zhǎng)久時(shí)期間，必不立異于英國(guó)民眾所有，至少總不反對(duì)選民所有。是何以故？則以能構(gòu)成眾民院的大多數(shù)者必能代表全國(guó)人民的大多數(shù)故。”［8］美國(guó)學(xué)者德沃金則強(qiáng)調(diào)：“在一個(gè)運(yùn)作良好的民主體制中，憲法中設(shè)立的民主條件足夠能滿足司法實(shí)踐的需要，因而當(dāng)允許中央和地方的立法者們擁有行使憲法所賦予的權(quán)力時(shí)就不存在某種不公正性。”［9］同時(shí)，民選代表對(duì)行政和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督是“政治性”的任務(wù)和“不偏不倚”態(tài)度的最好機(jī)制。漢密爾頓在論述參議院對(duì)彈劾案的審判權(quán)時(shí)，對(duì)國(guó)會(huì)作為民主機(jī)構(gòu)在監(jiān)督其它機(jī)關(guān)中的不可替代性作用作了一般性論述：政府官員的失職和犯罪是“對(duì)某種群眾委托的濫用或背離。”“關(guān)系所有從政人員政治聲譽(yù)和政治生命如此深遠(yuǎn)的群眾委托，其重要性和敏感性是不言自明的。”如果將彈劾案交給國(guó)會(huì)以外的機(jī)關(guān)去審理，“很難設(shè)想這些人會(huì)以不偏不倚的態(tài)度對(duì)待其行為需要受審查的人。”［10］我國(guó)人大對(duì)其它國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督雖然在具體的制度設(shè)計(jì)和程序上與西方憲法相比存在較大的區(qū)別，但人大作為民選機(jī)關(guān)監(jiān)督其它機(jī)關(guān)的原理具有一致性。事實(shí)上，憲法和議事規(guī)則規(guī)定人大代表可以對(duì)國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院各部門提出質(zhì)詢案，受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。可以依法對(duì)由全國(guó)人民代表產(chǎn)生的其它國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提出罷免案，罷免案可由主席團(tuán)提交各代表團(tuán)審議，或者組織特定問題的調(diào)查委員會(huì)。質(zhì)詢?cè)谀撤N程度上具有向行政部門調(diào)查相關(guān)情況的作用。可以設(shè)想，如果人大代表在提出罷免案后，如果人大不對(duì)罷免的事實(shí)予以澄清，很難說人大能夠客觀和公正地作出是否罷免的決定，所以，從憲法和法律對(duì)人大的監(jiān)督職能的設(shè)定來看，人大的調(diào)查權(quán)具有憲法依據(jù)。

（三）重大問題的決定權(quán)需要調(diào)查權(quán)輔助

代議機(jī)構(gòu)除立法與監(jiān)督權(quán)外，還有決定國(guó)家政治生活和經(jīng)濟(jì)生活中的重大問題。根據(jù)我國(guó)憲法和全國(guó)人民代表大會(huì)組織法的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)人大對(duì)重大問題的決定權(quán)包括：審議一府兩院工作報(bào)告并作出相應(yīng)的決定；決定一府兩院組成人員；決定行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職權(quán)；審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算并作出相應(yīng)的決定等等。全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)要對(duì)這些重大事項(xiàng)作出決定，必須了解相關(guān)的情況。因此，從憲法賦予人大的決定權(quán)來看，調(diào)查權(quán)也是必不可少的權(quán)力。

由民選的代表機(jī)構(gòu)來決定國(guó)家的重大問題是近代憲政體制區(qū)別于古代專制政治的標(biāo)志之一，近代憲政國(guó)家都將重大人事任免以及國(guó)家預(yù)算等納入議會(huì)的權(quán)力范圍。然而代表機(jī)關(guān)對(duì)重大問題的決定更加需要掌握所決定問題的必要的信息和材料。因此，西方國(guó)家的憲法和法律規(guī)定議會(huì)常設(shè)委員會(huì)有權(quán)對(duì)應(yīng)當(dāng)決定的重大問題進(jìn)行調(diào)查，此種調(diào)查主要是經(jīng)常性調(diào)查，即議會(huì)在作出重大決定前要求委員會(huì)掌握一些必要的信息。同時(shí)，議會(huì)的常設(shè)委員會(huì)還對(duì)自己權(quán)限范圍內(nèi)的問題要求政府部門接受詢問，或者對(duì)自己已經(jīng)作出的決定的執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查。議會(huì)對(duì)重大問題的決定權(quán)所進(jìn)行的調(diào)查有些具有監(jiān)督政府的性質(zhì)，但兩者并不完全等同。

我國(guó)憲法對(duì)人大的決定權(quán)作出了較為全面的規(guī)定，其決定權(quán)的范圍是極為廣泛的。因此，人大為履行這一職能有必要對(duì)由其決定的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查。圍繞決定重大問題而產(chǎn)生的調(diào)查與人大的一般調(diào)研工作有實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，調(diào)研一般圍繞立法、法律的實(shí)施以及選舉狀況等問題進(jìn)行，不涉及到監(jiān)督權(quán)和決定權(quán)，只是掌握某些情況和數(shù)據(jù)，供人大參考。而圍繞決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和立法權(quán)而產(chǎn)生的調(diào)查權(quán)具有準(zhǔn)司法的性質(zhì)，調(diào)查人員的調(diào)查行為對(duì)被調(diào)查人具有強(qiáng)制性，調(diào)查而獲得的信息、資料和證據(jù)可以成為代表機(jī)關(guān)行使罷免權(quán)的直接依據(jù)。

三、我國(guó)人大調(diào)查權(quán)難以啟動(dòng)的原因

從人大調(diào)查權(quán)的憲法依據(jù)來看，全國(guó)人大及其常委會(huì)的調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種至關(guān)重要的權(quán)力。但從我國(guó)人大的實(shí)踐來分析，此種調(diào)查權(quán)從來沒有行使過。近年來，地方人大根據(jù)《地方政府組織法》的規(guī)定作出了幾次組織特定問題調(diào)查委員會(huì)的嘗試，從而引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)中國(guó)人大調(diào)查權(quán)的關(guān)注。

我國(guó)地方人大組織調(diào)查委員會(huì)的實(shí)踐始于1997年湖北省荊州市人大常委會(huì)對(duì)雜交水稻種子經(jīng)營(yíng)情況的調(diào)查。通過調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查，該市人大常委會(huì)認(rèn)為地方政府及其部門在雜交水稻種子違法經(jīng)營(yíng)過程中存在制止不力、執(zhí)法不嚴(yán)的行政責(zé)任，因此責(zé)令相關(guān)部門分清責(zé)任后嚴(yán)肅查處。2000年4月，合肥市人大常委會(huì)決定對(duì)歷時(shí)三年零兩個(gè)月才作出終審判決的汪倫才案件進(jìn)行調(diào)查。由于此案可能涉及司法不公等問題，市人大常委會(huì)決定成立特定問題調(diào)查委員會(huì)。調(diào)查委員會(huì)于2000年8月向市人大常委會(huì)遞交調(diào)查報(bào)告，認(rèn)定個(gè)別司法人員不能公正司法使案件性質(zhì)不能得到正確的認(rèn)定，安徽省合肥市第十二屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議審議通過了《關(guān)于汪倫才案件調(diào)查報(bào)告的決議》，要求嚴(yán)肅查處汪倫才案件有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人。2003年3月，成都市錦江區(qū)人大常委會(huì)組織特定問題調(diào)查委員會(huì)，調(diào)查天華公司內(nèi)部糾紛問題。調(diào)查委員會(huì)報(bào)告表示區(qū)政府有關(guān)部門在指導(dǎo)和審批原化學(xué)試劑廠的改制過程中，是依照國(guó)家有關(guān)法律和政策執(zhí)行的，改制的程序是合法的，沒有發(fā)現(xiàn)政府工作人員有失職、瀆職行為。2003年8月，人大常委會(huì)召開會(huì)議，審議并通過了特定問題調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告。

地方人大組織特定問題調(diào)查委員會(huì)主要根據(jù)地方政府組織法的規(guī)定，呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特征：第一，特定問題調(diào)查委員會(huì)主要由人大常委會(huì)來組織，地方人民代表大會(huì)尚未產(chǎn)生組織特定問題調(diào)查委員會(huì)的先例；第二，地方人大常委會(huì)組織的調(diào)查委員會(huì)在人員的組成上比較復(fù)雜，邀請(qǐng)政府相關(guān)部門以及技術(shù)專家參與調(diào)查；第三，調(diào)查中雖然通過調(diào)查委員會(huì)調(diào)取證據(jù)和材料，但沒有通過聽證和辯論，也沒有采用質(zhì)詢、詢問等法定的調(diào)查方式；第四，組成調(diào)查委員會(huì)基本上是人大主任會(huì)議或者常委會(huì)提議，沒有人大代表提出動(dòng)議的情形。第五，調(diào)查委員會(huì)在查處司法不公事件時(shí)，實(shí)際上是實(shí)行“個(gè)案監(jiān)督”，沒有就司法中存在的普遍性問題提出解決的方案或者作出相應(yīng)的決議，也沒有及時(shí)啟動(dòng)罷免程序。從以上特征分析，地方人大組織特定問題調(diào)查委員會(huì)所調(diào)查的問題，不是國(guó)家政治生活中的重大問題，而是具有局部性的問題；由于組織調(diào)查委員會(huì)的均為市級(jí)或者縣區(qū)級(jí)人大，均沒有立法權(quán)，因此調(diào)查的內(nèi)容與立法權(quán)無關(guān)。然而，地方人大組織特定問題調(diào)查委員會(huì)的實(shí)踐具有非常積極的意義，尤其是在全國(guó)人大長(zhǎng)期沒有啟動(dòng)調(diào)查程序的情況下，公眾對(duì)組織特定問題調(diào)查委員會(huì)持樂觀態(tài)度，認(rèn)為地方人大的實(shí)踐能夠推動(dòng)我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程。

地方人大組織特定問題調(diào)查委員會(huì)的實(shí)踐說明，由權(quán)力機(jī)關(guān)調(diào)查某些重大事件具有可行性，而且也符合我國(guó)法治發(fā)展的進(jìn)程。由于全國(guó)人大及其常委會(huì)沒有運(yùn)用調(diào)查權(quán)的實(shí)踐，法律界人士多次呼吁全國(guó)人大對(duì)某些事件組成特定問題調(diào)查委員會(huì)，如“孫志剛案”和“佘祥林案件”發(fā)生后，引起人們普遍關(guān)注，一些人士主張由全國(guó)人大組織特定問題調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查，以弄清事實(shí)真相，向公眾作出說明并且依法作出相應(yīng)的決定，但全國(guó)人大沒有對(duì)此作出回應(yīng)。全國(guó)人大及其常委會(huì)之所以沒有組成特定問題的調(diào)查委員會(huì)調(diào)查這類事件，其原因主要有：

首先，憲法規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)有組織特定問題調(diào)查委員會(huì)的權(quán)力。《議事規(guī)則》對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)組成特定問題調(diào)查委員會(huì)的程序作出了明確的規(guī)定，但全國(guó)人大全體會(huì)議會(huì)期較短，在發(fā)生重大事件時(shí)又不可能緊急召集，所以全國(guó)人大的此種權(quán)力沒有行使的機(jī)會(huì)。全國(guó)人大常委會(huì)雖然是常設(shè)機(jī)構(gòu)，但《議事規(guī)則》沒有對(duì)常委會(huì)組成特定問題調(diào)查委員會(huì)作出程序方面的規(guī)定，《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》第21條規(guī)定：常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議。這一條是對(duì)《憲法》第71條的簡(jiǎn)單重復(fù)，雖然中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法第39條規(guī)定：各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)。這一規(guī)定仍然沒有明確組成調(diào)查委員會(huì)的必要條件，也沒有對(duì)程序問題作出更加詳細(xì)的規(guī)定，導(dǎo)致人大常委會(huì)難以啟動(dòng)調(diào)查工作。當(dāng)然，全國(guó)人大常委會(huì)可以借鑒地方人大常委會(huì)的作法，但在當(dāng)前的權(quán)力框架范圍內(nèi)啟動(dòng)調(diào)查權(quán)仍有困難。

其次，全國(guó)人大及其常委會(huì)缺乏行使調(diào)查權(quán)所必不可少的權(quán)力空間。雖然憲法賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)以崇高的憲法地位和廣泛的權(quán)力，但是廣泛的權(quán)力并不意味著具有行使權(quán)力的權(quán)威。在立法權(quán)和決定權(quán)方面，由于憲法和法律的規(guī)定比較明確，全國(guó)人大及其常委會(huì)的行使空間較大；在監(jiān)督權(quán)的行使上，由于憲法和法律的規(guī)定比較宏觀，程序也比較粗糙，加上在我國(guó)的政治體制中，監(jiān)督往往要經(jīng)過政治程序，全國(guó)人大及其常委會(huì)必須在啟動(dòng)法律程序之前進(jìn)行全面的協(xié)調(diào)，以取得監(jiān)督的管轄權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)的組成人員大多具有豐富的政治經(jīng)驗(yàn)，洞悉政治運(yùn)作機(jī)制，在權(quán)力空間較小的情況下不會(huì)為此啟動(dòng)特別監(jiān)督程序。至于調(diào)查權(quán)，雖然有憲法和法律的規(guī)定，屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)固有的權(quán)力，但是調(diào)查權(quán)屬于代表機(jī)關(guān)的“準(zhǔn)司法權(quán)”，權(quán)力的行使往往比較嚴(yán)肅，如聽證、質(zhì)詢、辯論和取證等都具有一定的強(qiáng)制性，容易沖擊現(xiàn)行行政管理體制，所以，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)此持慎重態(tài)度是可以理解的。

再次，憲法和法律對(duì)人大調(diào)查權(quán)的范圍不夠明晰。我國(guó)憲法和法律只規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)有組織特定問題調(diào)查委員會(huì)的權(quán)力，但沒有規(guī)定經(jīng)常性調(diào)查的權(quán)力，即全國(guó)人大及其常委會(huì)在監(jiān)督“一府兩院”過程中，需要行使罷免權(quán)時(shí)，憲法和法律沒有調(diào)查程序。《議事規(guī)則》明確全國(guó)人大各代表團(tuán)和代表在開會(huì)期間可以依法提出詢問和質(zhì)詢，卻沒有規(guī)定專門委員會(huì)的調(diào)查權(quán)，因此詢問和質(zhì)詢?nèi)狈?jīng)常性調(diào)查的特征，不容易取得必要的信息和資料，在某種程序上阻礙了人大調(diào)查權(quán)的行使。

四、建構(gòu)人大調(diào)查機(jī)制

人大調(diào)查權(quán)的完善應(yīng)以適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)和法治建設(shè)的進(jìn)程為基本目標(biāo)，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人民代表大會(huì)是人民行使權(quán)力的法定機(jī)構(gòu)，因此，改革必須有利于人大啟動(dòng)調(diào)查程序，以解決我國(guó)政治生活和社會(huì)生活中的重大問題，通過調(diào)查權(quán)的改革建構(gòu)人大的調(diào)查機(jī)制。

我國(guó)憲法和法律沒有明確地規(guī)定人大的調(diào)查權(quán)，在中國(guó)法理念下不利于人大行使這一權(quán)力。我國(guó)代議制度的歷史比較短暫，沒有代議制民主的歷史資源，因此，需要憲法有明確的規(guī)定，人大要在憲法和法律規(guī)定不明確的情況下行使權(quán)力存在較大的困難。西方國(guó)家議會(huì)的調(diào)查權(quán)可以從英國(guó)的先例中取得理論支持，而不需要通過憲法作出更加詳細(xì)的確認(rèn)，即使這樣，歐洲大陸部分國(guó)家的憲法還是對(duì)議會(huì)的調(diào)查權(quán)從范圍、原則到程序都作了規(guī)定，其目的在于使議會(huì)行使調(diào)查權(quán)具有合憲性。我國(guó)憲法只規(guī)定全國(guó)人大組織特定問題調(diào)查委員會(huì)，調(diào)查委員會(huì)是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，其調(diào)查的內(nèi)容往往是國(guó)內(nèi)發(fā)生重大影響的事件。所以特定問題的調(diào)查權(quán)并不是代表機(jī)關(guān)完整意義上的調(diào)查權(quán)，或者說僅僅是調(diào)查權(quán)的一部分。事實(shí)上，代表機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)較多地運(yùn)用在經(jīng)常性調(diào)查方面，即代表機(jī)關(guān)的常設(shè)或?qū)ｉT委員會(huì)針對(duì)特定行政部門或者發(fā)生與特定行政部門相關(guān)事件的調(diào)查，其主要作用在于經(jīng)常監(jiān)督行政和司法的活動(dòng)。然而，我國(guó)憲法規(guī)定了人大的質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)，但沒有規(guī)定人大圍繞質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)而行使調(diào)查權(quán)。實(shí)踐中，人大主要將其它部門已經(jīng)調(diào)查的事實(shí)和結(jié)論予以認(rèn)可，人大并沒有決定違法事實(shí)是否存在以及違法責(zé)任的分配等本應(yīng)當(dāng)屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。如果人大通過質(zhì)詢后不對(duì)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查就轉(zhuǎn)入罷免程序，從法律上來講是違背公正原則的。所以，通過憲法和法律進(jìn)一步明確規(guī)定人大調(diào)查權(quán)是極為必要的，從憲法和法律的規(guī)定來看，人大的調(diào)查權(quán)可以分為三種：一種是特定問題的調(diào)查；第二種是經(jīng)常性調(diào)查，即對(duì)行政和司法部門是否履行職責(zé)和違法的調(diào)查；第三種是一般調(diào)查，也就是調(diào)研，即人大與其職能相關(guān)的某些問題進(jìn)行的收集資料和數(shù)據(jù)的調(diào)查，這種調(diào)查不具有“司法性”和強(qiáng)制性，法律可以不作規(guī)定。在這三種調(diào)查中，前兩種是人大調(diào)查權(quán)的核心部分，由于特定問題調(diào)查和經(jīng)常性調(diào)查具有“準(zhǔn)司法”的性質(zhì)，調(diào)查將追究行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)及其官員的法律責(zé)任，因此憲法和法律必須對(duì)此作出詳細(xì)的規(guī)定，以保障全國(guó)人大及常委會(huì)有效地行使這一權(quán)力。

在明確規(guī)定人大及其常委會(huì)調(diào)查權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對(duì)特定問題調(diào)查程序進(jìn)一步具體化，必要的時(shí)候可以修改兩個(gè)《議事規(guī)則》或者制定《人民代表大會(huì)調(diào)查法》。如上文所述，《議事規(guī)則》規(guī)定主席團(tuán)、3個(gè)以上的代表團(tuán)以及1/10以上的代表聯(lián)名才能提出調(diào)查委員會(huì)的動(dòng)議，提出動(dòng)議后由大會(huì)主席團(tuán)提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議決定。這一規(guī)定重視了主席團(tuán)和代表團(tuán)的作用，但對(duì)1/10以上的代表提出動(dòng)議則比較苛刻，不利于發(fā)揮代表的監(jiān)督作用。全國(guó)人大現(xiàn)有代表2000多人，要由200多名代表提出動(dòng)議是比較困難的，地方人大組織特定問題調(diào)查委員會(huì)的實(shí)踐也證明，人大常委會(huì)提出調(diào)查動(dòng)議的可能性和可操作性較強(qiáng)，由人大代表提出調(diào)查委員會(huì)的動(dòng)議幾乎不可能。這說明法律對(duì)組織調(diào)查委員會(huì)的規(guī)定不夠全面和科學(xué)，應(yīng)當(dāng)從發(fā)揮代表作用的角度進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷摹！度珖?guó)人民代表大會(huì)組織法》規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以組織對(duì)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)。調(diào)查委員會(huì)的組織和工作，由全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。”這一規(guī)定實(shí)際上將組織調(diào)查委員會(huì)的程序由人大及其常委會(huì)自行決定，但是調(diào)查委員會(huì)的組成及其運(yùn)行涉及到許多重要的政治問題，需要由法律來作出規(guī)定以便于實(shí)施。從實(shí)踐的角度來看，以下幾個(gè)問題必須由立法來明確：第一，關(guān)于特定問題的范圍，即哪些問題的發(fā)生需要組織特定問題調(diào)查委員會(huì)。法律可對(duì)特定問題以概括式和列舉式相結(jié)合的方式作出規(guī)定，為全國(guó)人大及其常委會(huì)組織調(diào)查委員會(huì)提供法律依據(jù)。第二，調(diào)查委員會(huì)的工作程序。調(diào)查委員會(huì)調(diào)查的問題都是特定問題，這些問題或者是具有全局性的問題，或者是具有重大影響的問題，因此調(diào)查委員會(huì)必須有相關(guān)的權(quán)力來獲取證據(jù)和信息，所以調(diào)查程序應(yīng)當(dāng)包括辯論、聽證、傳喚證人、搜集證據(jù)等具有司法屬性的權(quán)力。調(diào)查委員會(huì)的組成人員主要應(yīng)當(dāng)由代表組成，必要的時(shí)候可以由司法機(jī)關(guān)協(xié)助。第三，調(diào)查委員會(huì)報(bào)告的效力。調(diào)查委員會(huì)的性質(zhì)是臨時(shí)性委員會(huì)，特定問題調(diào)查完成后即可解散，但調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告在分析資料和證據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任必須作出說明，以便于人大根據(jù)調(diào)查報(bào)告作出相應(yīng)的決定，所以調(diào)查報(bào)告必須向公眾公開，這是人大民選代表機(jī)關(guān)的性質(zhì)所決定的，也是人民代表向人民負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。同時(shí)，調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告對(duì)我國(guó)立法以及公共管理中存在的問題可以提出建議，全國(guó)人大可以對(duì)這些建議進(jìn)行表決并決定是否采納。第四，調(diào)查委員會(huì)的法律保障和行使權(quán)力的限制。調(diào)查委員會(huì)對(duì)特定問題的調(diào)查涉及到立法、執(zhí)法和司法方面的問題，調(diào)查的結(jié)果可能會(huì)對(duì)其它國(guó)家機(jī)關(guān)及其主要官員造成不利影響，因此，有必要對(duì)調(diào)查委員會(huì)及其組成人員提供法律上的保障，包括通過法律規(guī)定非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)決定不能解散調(diào)查委員會(huì)，調(diào)查委員會(huì)行使調(diào)查權(quán)時(shí)可以采用必要的司法措施，對(duì)抵制調(diào)查或者拒不提供證據(jù)的公民和法人經(jīng)過人大常委會(huì)批準(zhǔn)施加制裁等。當(dāng)然，調(diào)查委員會(huì)行使權(quán)力時(shí)必須遵守憲法和訴訟法等法律，并具有保守秘密和保障人權(quán)的義務(wù)。

賦予專門委員會(huì)以調(diào)查權(quán)。我國(guó)有學(xué)者提出，在完善全國(guó)人民代表大會(huì)監(jiān)督權(quán)和調(diào)查權(quán)的過程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各專門委員會(huì)的職能作用。全國(guó)人民代表大會(huì)組織法規(guī)定：對(duì)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議。因此，從法律規(guī)定我國(guó)人大的職權(quán)來看，專門委員會(huì)行使調(diào)查權(quán)是有法律依據(jù)的，而且專門委員會(huì)還有調(diào)查的實(shí)踐，如教科文衛(wèi)委員會(huì)和內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)曾經(jīng)組織過調(diào)查小組對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查并提出過調(diào)查報(bào)告［2］658。目前，人大各專門委員會(huì)的調(diào)查主要以調(diào)查研究、立法調(diào)查和個(gè)案監(jiān)督為主，前兩者實(shí)際上是一種一般性調(diào)查，沒有監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)。作為民選代表機(jī)關(guān)常設(shè)性委員會(huì)的調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)圍繞對(duì)一府兩院相關(guān)部門的經(jīng)常性調(diào)查為主。之所以應(yīng)當(dāng)以經(jīng)常性調(diào)查為主，是因?yàn)椋旱谝唬舜髮ｉT委員會(huì)是人民代表大會(huì)的常設(shè)性委員會(huì)，對(duì)政府相關(guān)職能部門的情況比較了解，在人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，便于開展經(jīng)常性監(jiān)督活動(dòng)。第二，人大專門委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)有利于行使聽證、詢問等具體的調(diào)查活動(dòng)，容易獲得相關(guān)的材料。第三，人大專門委員會(huì)的調(diào)查可以在程序上與人大的質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)相銜接，與全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)結(jié)合，有利于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)經(jīng)常性地開展監(jiān)督活動(dòng)和決定國(guó)家重大問題。

圍繞人大調(diào)查機(jī)制的完善而形成的立法措施最終需要從觀念上認(rèn)識(shí)人民代表大會(huì)調(diào)查權(quán)的重要作用才能真正產(chǎn)生實(shí)效。長(zhǎng)期以來，人大需要有崇高的憲法地位，有憲法賦予的廣泛職權(quán)，但是人大權(quán)力的行使受到諸多客觀因素的制約，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)、憲法解釋權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)等基本權(quán)力的實(shí)際行使與人大的憲法地位不相稱，所以，從觀念上轉(zhuǎn)變對(duì)人大的認(rèn)識(shí)具有重大的意義。除了觀念上的問題之外，還須充分考慮我國(guó)人大體制上的特色，我國(guó)的人大不同于西方國(guó)家的議會(huì)，人大全體會(huì)議時(shí)間短，且實(shí)行兼職代表制，因代表人數(shù)眾多導(dǎo)致召集成本高，這些特征決定了全國(guó)人大行使監(jiān)督權(quán)和調(diào)查權(quán)比較困難。由于人大代表產(chǎn)生機(jī)制的問題，許多代表缺乏監(jiān)督的理念和實(shí)際鍛煉，不容易啟動(dòng)法律程序。同時(shí)，我國(guó)的政治監(jiān)督機(jī)制相對(duì)發(fā)達(dá)，政治機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的調(diào)查更具權(quán)威，從而牽制了人大調(diào)查權(quán)的行使。況且人大調(diào)查權(quán)的行使具有監(jiān)督和對(duì)抗的性質(zhì)，與我國(guó)現(xiàn)行的政治協(xié)調(diào)機(jī)制不完全兼容，導(dǎo)致調(diào)查權(quán)的獨(dú)立行使極為困難，這些都是加強(qiáng)和完善人民代表大會(huì)制度迫切需要進(jìn)一步進(jìn)行理論論證的問題。

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本文責(zé)任編輯：汪太賢