專家在立法聽證中的角色和作用

摘 要：立法聽證是一種提高立法公正，促進立法民主的制度；同時也是搜集信息、發現事實的制度設計。專家在立法聽證中應扮演重要角色，發揮重要作用：第一，作為利害關系人的委托代理人，他們是利害關系人和立法者之間的橋梁；第二，作為利害關系人的專家證人，他們可以使自然公正原則切實發揮作用；第三，作為專家陳述人，他們可以彌補立法者立法知識和信息的不足，促進立法科學，可以提高公眾對立法的認同，這有利于法律的實施。當然，專家參與立法聽證也有其消極作用，應有一定的限度。

關鍵詞：專家;立法聽證;角色; 作用

中圖分類號：DF01

文獻標識碼：A

無庸諱言，目前，立法聽證在我國已成了一個上至“王榭之家”、下至“尋常百姓”談論的時髦話題，但問題是耳熟未必能詳！現在立法聽證要么被看作是公眾直接參與立法的一種形式，是直接民主制的一種基本形式^[1]，要么被看作是聽取利害關系人意見的程序制度^[2]。但同時與之似乎相悖的是，專家——社會中的精英分子，又頻頻地被邀請或主動參加各種立法聽證會，而且在各地方人大制定的立法聽證規則中，專家也被明確規定為立法聽證會參加人的一種。這里人們不免產生這樣的疑問：專家在立法聽證中能有一席之地嗎？專家與立法聽證的性質相容嗎？專家在立法聽證中的角色和作用應是什么？本文試從立法聽證制度的性質入手，逐次討論上述問題。

在展開正文之前，有必要對本文所論及的“專家”和“立法聽證”予以界定。《新華詞典》對“專家”的解釋是：“對某一學問有專門研究或擅長某項技術的人”。在立法聽證領域，具有與立法相關的某種專門知識、特定經驗和專門技能的人，應當屬于專家范疇。專家可以以兩種不同的身份參加立法聽證：一種是立法者的身份（立法機關的組成人員、工作人員本身可能就是某方面的專家），一種是公眾的身份。前者屬于公權力運作的范疇，本文對此不做專門探討；后者屬于社會民主參與的范疇，本文只在后者的意義上使用“專家”這一概念。本文所說的“專家”是指立法者之外的，對某一學問有專門研究和擅長某一技術的人，例如法學家、律師、考古學家、建筑師、會計師和醫師等。他們是公眾中具有專門知識、經驗或者技能的特殊的一類人員。專家既不是一種身份，也不是一種職業，而是一定社會文化和體制對一個人所擁有知識的多少和是否專業化的評價。立法聽證在原義上指代議機關在立法過程中征求意見的一種程序，但在我國現行體系內已經形成了各級人大的立法聽證和行政機關的立法聽證兩種不同模式^[3]。由于行政機關的立法更多地具有專家立法的色彩，與人大的立法有著明顯的不同，而專家在兩種立法聽證中的作用也不同，為討論問題的方便，本文僅在原義上使用立法聽證。

一 、立法聽證制度的性質

（一）立法聽證是一種聽取抗辯意見以實現立法公正的制度

聽證制度的產生源于英國的自然公正原則，“最低限度地‘聽取對方意見’是自然公正的根本要求”^[2]（8）。隨著人們對政治活動公正性要求的不斷提高，聽證從司法領域被推廣應用于行政和立法方面，進而逐步形成了行政聽證和立法聽證。立法聽證與司法聽證、行政聽證就其本質而言是一致的，都是聽取利害關系人意見，以實現公正的一種制度設計。

當然，立法聽證制度的本質只是一種程序公正。它只要求立法者給利害關系人提供一個“各抒己見”以進行利益表達的機會和論壇，而并不要求立法者必須聽取他們的意見或滿足他們的利益請求。利害關系人的意見是否被聽取，是由立法者決定的。當然為了促使立法者聽取相關利害關系人的意見而使立法聽證不至于流于形式，通常會有相關的配套制度，如公開制度等，從一定的角度來講，意見是否被聽取部分取決于利害關系人的意見表達能力和說服力；但是，有這樣一個事實：作為普通公眾的利害關系人與日益專業化的立法者之間缺乏交流的平臺，單靠利害關系人或者是他們中能言善辯但不具備相關專業知識的優秀代表的不懈努力，通常是很難使意見具有說服力的。

（二）立法聽證是一種公眾參與立法而非直接立法的一種制度

近代以來，立法民主主要通過間接民主(也即代議制民主)方式來實現，然而，在現代紛繁復雜、利益越來越多元化的社會，間接民主的民意代表性越來越受到質疑；而立法聽證，這樣一種由公眾直接向立法者表達心聲，直接參與立法的制度彌補了間接民主的缺陷，提高了間接民主的民意代表性。

但是，我們要認識到立法聽證并非是直接民主制的一種形式，它與嚴格意義上的民主也是有差別的。在立法領域中，直接民主制首先是指由人民直接享有立法權，直接決定法的制定。而立法聽證制度下，立法權仍是由代議機關享有，民眾享有的只是參與權、意見表達權。而且無論間接民主還是直接民主，均是建立在一人一票、機會均等、多數決定原則之上的決策程序，而立法聽證只是立法過程中的一種征求意見程序，立法聽證本身并不決策。正因為如此，聽證會的運作過程與民主的運作過程存在著很大的差別。比如，民主決策過程中，每人有同樣的投票權，而聽證會的參加人可以陳述其訴求和觀點，但不是投票權，不能做出決策；民主必須根據多數人的意見決策，而聽證會完全有可能采納少數派的意見。這樣，立法聽證的參加人員構成及其專業素質對于立法聽證的成功與否就具有決定性的作用。以“搖號”、“抓鬮”、“抽簽”或者選舉等“民主”方式選擇立法聽證的參加人，首先就是對聽證程序與民主程序的一種誤解和錯誤嫁接。由此可見，為了使立法充分反映民意，在立法聽證中具有專業知識的特殊的公眾——專家是應有一席之地的。

（三）立法聽證是一種搜集信息、發現事實的制度設計

從信息學和決策學的角度看，立法就是決策者在廣泛占有信息的基礎上進行決策的行為。信息是決策者進行決策的依據。信息的質和量影響或決定著立法決策的質和量。立法者為了提高立法的質量，就應該最大化地掌握各種信息和知識。立法聽證是立法機關在制定法律時經常運用的廣泛收集信息的手段。立法聽證在收集信息的重要方面就是收集專家、學者、技術人員對法案的意見。這是因為隨著科技的發展，在環保、城市管理、移民、交通安全、食品衛生、產品責任、建筑質量、知識產權、犯罪及其防范等領域，越來越顯現出高度的專業性和技術性，作為立法者的絕大多數人以及一般公眾，“只能說外行話”，很難對其中的問題提出有針對性的意見，因此，在立法之前請有關專家參加聽證，陳述他們對某項議案的觀點，為立法者提供有科學根據的咨詢意見，是立法聽證會的重要內容。

二、專家在立法聽證中的角色和積極作用

從立法聽證的性質來看，立法聽證不僅僅需要普通公眾的參與，而且，從某種意義上講，更需要具有專業知識和技能的特殊公眾——專家的參與。公眾所具有的知識是感性的，是通過歸納得到的經驗判斷，他們參與立法的目的多是為了維護自己的利益，或者表達某種價值取向。利益追求和價值取向問題沒有對錯之分，更多的是個體的偏好問題，它要求社會主體廣泛參與，展開協商和討論，以達成公共常識。因此，一般公眾廣泛參與立法聽證可以促進立法的民主性和正當性。專家所具有的知識是理性的，是經過系統的專業訓練獲得的理論推理，他們參與立法也會表達他們的利益需求和價值取向，但他們參與立法多是為了表達某種客觀的事實或者理性的標準或規律，他們參與立法聽證可以促進立法的科學性。同時，由于專家能以其專業知識彌補普通公眾在知識、能力等方面的不足，進而提高民意在立法中的表達程度，因而，專家參與立法聽證一定程度上也促進了立法的民主化。因此，專家在立法聽證中應扮演重要的角色，發揮重要的作用。

立法聽證的參加人包括聽證人和聽證陳述人兩類主體。聽證人是指出席立法聽證會聽取民意的人，通常是立法機關或其工作機構的成員。聽證陳述人是指出席立法聽證會提供信息和發表意見的人，通常是與立法者相對的公眾中的成員，通常包括與該法案有利害關系的人員和有關專家，筆者分別將其稱為利害關系人和專家陳述人。在立法聽證中，作為公眾中特殊一員的專家應依據其專業知識與技能的不同在立法聽證中扮演三種不同的角色。利害關系人的委托代理人——由相關的法律專家（包括法學家和律師）擔任、利害關系人的專家證人——由法律專家之外的相關的其他專家（包括經濟專家、社會學專家、各種技術專家等）擔任、專家陳述人——相關的各類專家擔任。角色不同，作用也有不同，下文分述。

（一）作為利害關系人的委托代理人

立法聽證是一種聽取利害關系人意見，充分反映民意的一種制度，但同時也是一項專業性極強的活動。立法聽證中的草案或法案是由大量的內容特定的法律概念和法律術語構成的，而聽證中作為利害關系人的公眾大多是以其樸素的情感、直觀的利益要求以及在日常生活中獲知的感性知識參與立法聽證的。公眾通常難以理解法案中的某些內容或概念，同時聽證人有時也難以準確了解民意，致使立法聽證難以發揮其搜集民意的功能。此外，利害關系人在意愿表達的條件、手段上有區別，表達能力也不盡相同。如此一來，必然導致陳述和表達處于明顯“劣勢”的群體在立法聽證中也就處于“弱勢”地位，他們的意見難以在立法中得以體現，立法聽證所搜集的民意也就難免不全面。

在司法聽證中，當事人為了充分表達自己的意見，幾乎都要委托律師等專業人士作為自己的代理人來進行意見表達。在立法聽證中道理亦然。而且，立法是一種創制規則的國家活動，與適用法律的司法活動相比，更具復雜性和理論性，利害關系人更需要委托法律專家（包括法學家和律師）作為自己的代理人，一方面清楚地表明自己的利益要求，另一方面為自己的利益訴求尋求法學理論支撐。從某種程度上講，立法聽證聽取的是代表利害關系人的法律專家的意見。

(二)作為利害關系人的專家證人

1. 維護利害關系人要求聽取意見的權利，使自然公正原則切實發揮作用。

立法聽證中的意見能否被聽取，關鍵之一是利害關系人的表達能力和論證能力。在我國的立法聽證實踐中，利害關系人對自己意志與意思的有效表達存在障礙，同時也欠缺對自己意志與意思的論證能力^[1]。現代立法越來越專業化，越來越復雜，在立法聽證中，一項意見或利益請求要得到聽取或滿足通常要有多方面的知識與理論的支持，例如，在一個限制養犬的聽證會上，支持養犬的利害關系人除了要清楚表達自己要自由養犬的意愿和利益訴求外，還要有法學、動物、環境、衛生等方面的理論與知識的支撐。而這些專業知識是利害關系人所不具備的，而且利害關系人多半力量弱小，沒有能力做調查研究，他們的意見往往因證據不足、論證無力不能引起聽證人關注，利害關系人要求立法者聽取其意見的權利實質上無法實現，自然公正原則也就流于形式。

由專家作為利害關系人的證人，為其提供智慧和知識的幫助，就可以“壯大”利害關系人的力量，使得利害關系人的意見具有說服力，從而使立法者改變其初衷，進而采納利害關系人的意見。利害關系人可以聘請專家對聽證中的專門性問題進行說明來論證利害關系人意見的合理性和正當性，同時也幫助聽證人對這些問題做出適當理解，澄清不當的認識。專家為利害關系人作證的方式既可以是口頭的也可以是書面的。

2.專家之間相互質證、制約，使立法聽證中獲得的專業知識更加客觀、公正。

在立法聽證中，盡管我們要求專家陳述人保持中立的立場，以提供客觀、公正的專業知識，但理想與現實之間總有差距，在專家陳述有失公正和客觀性的情況下，利害關系人該如何得到有效救濟？利害關系人本人缺乏專業知識，無法提出質證；而代理人也是僅懂法律但不懂技術性專業知識。利害關系人聘請專家證人為其服務，能使其在專業性問題上的質證得以充分有效行使。作為利害關系人的證人，與其有利害關系無妨，恰恰可完全站在聘用者的立場，為其合法權利而闡述意見；正可以從專業的角度對專家陳述人的陳述和結論“品頭論足”。

利害關系人聘請專家作為證人，在專業知識的認定和采納上與專家陳述人進行論辯和質證，會產生某種權力制約作用。尋求實現利害關系人利益的專家證人將會在專家陳述人的陳述和結論不利于其當事人時，以“專家”姿態對該陳述和結論進行反駁。而當專家陳述人的認識出現偏差，或者因為其他原因濫用權利時，來自同行的“專業性的”監督將構成一種控制；當然，制約是相互的，而且，“理越辯越明”，經過專家間的抗辯、質證，從而使是非在辯論中顯現，正確的結論在對抗中落定。沒有抗辯的結論，只是一個單邊的意見，就可能是一個不科學的意見。

（三）作為專家陳述人

當專家以專家陳述人這種獨立的主體身份參與立法聽證時，他們可以發揮以下作用。

1. 作為立法者的“外腦”，彌補立法者知識、信息之不足，促進立法科學。

19世紀末20世紀初以來，立法者經常在信息與知識的邊界上碰壁；因此，為了保證立法的質量，提高立法的科學性，立法者必須借用各種專家（包括法律專家）的“大腦”，在專家的幫助下對有關立法難題做出抉擇。

借用專家“外腦”的方式很多，專家作為利害關系人的證人，在彌補了利害關系人專業知識缺乏的同時，也間接的為立法者提供了專業知識；但是，專家證人的中立性無法保證，專業知識的客觀性、公正性也存有疑問，因此，在借用專家“外腦”時，單靠利害關系人的專家證人是不夠的。而由獨立的專家陳述人作為立法者的“外腦”是相對客觀公正的。其客觀公正性取決于專家陳述人立場的中立性，專家陳述人不是受利害關系人聘請、委托或者指定的，而是由聽證人邀請或自愿報名參加的，他們與利害關系人無任何利害關系。

專家座談會、專家論證會、征求專家意見等也是為立法者提供專業知識的途徑，但專家陳述人參與立法聽證是其中的一種更為有效的方式。首先，專家陳述人的意見更真實、更準確。在立法聽證中，支持法案的和反對法案的都可以報名參加，意見表達比較自由、真實，而且經過正反雙方專家的辯論，意見會更準確；專家座談會、論證會等是由立法者按照自己的意見邀請專家參加的，可能往往邀請支持法案的專家，因此容易對法案報以恭維之詞，難以真實地批評。此外，在立法聽證中，專家的參與實效性較強。立法聽證的舉行是公開的，媒體可以公開報道，從而可以有效地對聽證過程進行監督，以使聽證會上合理的意見得到采納。

2.作為立法聽證公開、公正的見證人，提高公眾對法律的認同，有利于法律的實施。

在現代民主社會中，封閉型的、“暗箱操作”的立法，幾乎無處藏身。如此一來，立法者就應該打開門窗，向社會公開立法過程。立法聽證即是立法向公眾公開的一種方式。

不過，公開立法談何容易。無論立法的門窗開得再大，都不可能容納所有公眾；而且，公開立法過程，也并非意味著要將立法機關改造成一個讓所有公眾去討價還價的“農貿市場”^[4]。事實上，面對不一而足，甚至截然相反的利益需求，立法機關必須進行整合；但是，立法機關究竟整合哪些立法需求，以何種標準進行整合、整合的過程又是什么？立法是否公開、公正？這種問題如果由立法者自己來回答，恐怕難以令人信服；由公眾回答，又往往是因為“懷揣”著各自不同的利益而有不同的回答。而由專家參與立法聽證，扮演一個見證人的角色，給社會一個“說法”是再合適不過了。首先以專家陳述人身份參與立法聽證的專家既不是立法者，又不是利害關系人，他們可以成功地避免“任何人不能成為自己案件的法官”的詰問；另外，專家學者，尤其是法律專家與學者較普通公眾而言，具有法律方面的專業知識，他們具有的智慧和知識使他們比較容易識別立法是否公正、公平。而且，專家學者一般與利益集團之間無甚糾葛，他們作為一個職業團體，具有秉持科學的職業道德，通常不會為私利蒙蔽。這樣，由專家作為立法公開公正的見證人，會更加增強公眾對法律的認同感，使公眾更加自覺遵守法律。

三、專家在立法聽證中的局限性及其克服

我們在強調專家在立法聽證中的積極作用的同時，也不能忽略專家參與立法聽證可能具有的局限性。概括而言，專家參與立法聽證可能存在以下幾個方面的局限性：

1.專家立法與民眾（民主）立法存在一定的沖突。專家是知識精英，其代表了特定階層的意愿或利益，而立法要求反映社會各界廣大民眾的意愿和利益，要求體現廣泛民主。專家意見有時具有自己所代表階層的局限性，而且專家所具有的天然傾向是容易把各種利益和價值問題化解為技術問題來處理，因此，專家會偏離和漠視民眾的利益請求，與民主立法存有一定的沖突。

2.專家所具有的知識專業性有余，而廣泛性不足，對于民眾的疾苦，社會深層次的或者特殊性的某些問題，專家并不一定詳細地了解。

3.專家理性有余，感性不足。專家的特點和長處是擅長理性思維和抽象思維，但其弱點和短處是對社會實際情況缺乏身臨其境的了解，尤其是對一些特定的問題缺乏實際的感受、觀察和發現，因此專家的意見雖然具有普遍性、一般性，但有時卻會與社會實際情況發生一定的偏差。

4.專家也會產生失誤，也會腐敗。專家通常被認為是中立的，是發現和代表客觀真實的。但是，一方面，專家提供的只是專家意見，從哲學上講，這種意見有些是介于無知與真理之間的模糊地帶，未必一定客觀真實，有時也會有判斷失誤。另一方面，專家既是理性人也是凡人，在面對選擇時，他們有時也會為自己某種利益、偏好、需求等去權衡利弊，特殊情況下難免會在壓力或金錢面前妥協，放棄自己的原則、立場。

為了克服或減小這些局限性，我們應注意以下幾個方面：

1.重視公眾在立法聽證中的作用，將專家參與限制在一定的范圍之內。專家只能以其專業知識來解決普通公眾和立法者所難以理解和解決的專業性和技術性問題。在利益表達和反映社會現實方面，專家不可越俎代庖，只能作為民眾的代理人；因為立法實質上是對各種利益的分配、界定和協調，是對社會現實關系的調整。公眾是最清楚自己利益的人，也是最深切感受到社會現實的人，公眾應是進行利益表達和反映社會現實的主體。否則將導致專家專制，立法聽證的民主原則將成泡影。

2.應盡可能地使與法案相關的各方面的專家參與立法聽證，實現專家的多元化。

3.健全專家的產生程序，建立專家之間的制約機制，以防止專家的失誤或腐敗。在程序上，應建立專家資格認定標準與篩選機制，保證參與立法聽證的專家的職業道德和業務能力；同時應保證不同利害關系人所聘請的專家平等地參加立法聽證，以形成制約，促進專家意見的真實、準確。

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參考文獻：

［1]孔繁斌，魏姝.中國立法聽證會效能研究——以程序設計與敘事模式為論域［J].南京社會科學，2004(1)：24.

［2] 汪全勝.立法聽證研究［M].北京:北京大學出版社，2003：3.

［3] 胡錦光，劉飛宇.行政處罰聽證程序研究［M].北京:法律出版社，2004：5.

［4] 宋功德.為專家參與立法“正名”［N].法制日報，2001-09-23.

Experts’ Role and Function in Legislative HearingsWANG Hui-ling

(Graduate School， Chinese Academy of Social Science， Beijing 100102， China)

Abstract:

Legislative hearings are devised not only to secure legislative justice and democracy， but also to collect information and find facts. In the hearings， an expert plays an important role and performs indispensable functions. Firstly， being an authorized agent of an interested party， the expert can bridge the gap between legislators and the party. Secondly， as a witness of the interested party， the expert can fully apply the natural justice principle. Lastly， as a narrator， the expert can make good the shortage of knowledge and information of lawmakers， advance legislative science， help the public understand legislation and enhance the smooth implementation of the law. However， the participation of experts， if excessive， will inevitably have some adverse effects on the hearings， thus it should be reasonably controlled.

Key Words: experts; legislation hearing; role; function

本文責任編輯：汪太賢