咬蘋果的第四口

在現代西方社會，貧困和失業等不再被認為是個人能力低下的問題，政府有責任介入民眾生活，幫助生活貧困者，以保障公民在社會生活中的尊嚴。社會保障制度作為一張“安全網”，也就發揮著日益重要的作用。在現實生活中，社會保障金的發放，可謂量大面廣。盡管向每個社會保障金申請人發放與否，并不足以對社會政策整體產生直觀的立竿見影的影響，但對個人而言，可能直接影響到他能否享有最低限度的生存和最起碼的尊嚴。因此，就更有必要為社會保障決定設計出有效的復審程序，為人提供有效的救濟機制。

社會保障金體系及其裁決過程

目前美國最主要的社會保障金項目是老年人、幸存者、殘疾人與健康保險項目以及社會保障收入補助金項目。社會保障金的申請過程大致有這樣幾步：第一步，首先要向美國社會保障署的區域辦公室或分支辦公室提交申請文件，啟動初步申請；第二步，對初步申請決定不服的申請人可以申請行政機關官員“再考量”；第三步，當“再考量”申請被駁回后，申訴人接下去可以啟動由聯邦行政法官主持的重新聽證；第四步，當對行政法官決定不服時，向社會保障申訴委員會提起申訴；第五步，對申訴委員會決定不服的，可以在60日內向聯邦地方法院提起訴訟。作為行政決定的第四道環節，也就是被美國學者稱為“咬蘋果的第四口”的社會保障申訴委員會制度。

美國的社會保障申訴委員會制度

在1940年1月，當時的美國社會保障委員會內設立了一個由3人組成的申訴委員會，以對裁決者加以指揮和監督，并對其決定加以審查。之后所確立的傳統是，申訴委員會的權力直接源自部長的授權。申訴委員會對管轄范圍內的所有項目都有完全的獨立判斷權。申訴委員會的委員從1940年的3人增加到現在的20人。社會保障申訴委員會的委員在入選委員會之前，必須有7年法律執業經歷，并曾介入法院或政府管制機構對正式案件的準備、陳述或聽證，此前有社會保障領域實踐經驗的人將會得到優先考慮。申訴委員會委員享受著與行政法官相同的職薪待遇，但他們不受行政程序法的保護。申訴委員會有著一個有力的支持系統，即“申訴運營辦公室”，它分為5個案件處理部，下設32個分支機構，并有320名分析師，他們來履行初步審查功能并向申訴委員會委員提出建議。

在美國，并沒有明確的法律來規定社會保障申訴委員會的法律地位。更多時候是社會保障署以規章的形式來對申訴委員會的審查標準、審查程序及對申訴委員會決定的訴訟事項加以規定。此外社會保障署還頒布了許多“社會保障裁定”，出版了長達兩萬頁的項目操作手冊系統，這些作為解釋性規則，并非是對現有社會保障法律框架的改變，而只是對法律中所存缺漏的補充。

對社會保障案件的審查

在行政法官聽證后，申訴委員會將在“審查層次”上處理社會保障案件。這又可以分為兩種情況。一種是被行政法官所拒絕的申請人不服該決定，向申訴委員會提出“審查請求”；另一類則是并無申請人申訴，申訴委員會徑自開展“主動審查”。

主動審查在以下5種情況下，申訴委員會傾向于對社會保障案件依職權進行主動審查：第一，可以從行政法官的裁決中，隨機抽取10％至15％的樣本，進行主動審查；第二，“靶向”審查，即對某些特定法官的決定予以嚴格審查；第三，對新出任的行政法官大部分乃至全部決定加以審查；第四，因社會保障署下屬其他機構對行政法官決定的“異議”而審查；第五，因政府律師的“暗示”去審查。

在1976年之前，申訴委員會對行政法官的工作進行完全重新審查。目前，根據規章規定，申訴委員會可以以如下5個因素為由，來對案件加以審查：行政法官濫用裁量權；法律適用錯誤；缺少實質性證據；存在著相當的政策或程序問題，可能會影響到普遍的公共利益；又有新的和實質性的證據提交。其中最常援引的理由當屬“沒有實質性的證據以支持行政法官的決定”及“提出了新的和實質性的證據”。

一般來說，申訴委員會只能根據前一環節中提交給行政法官的證據做出決定。但是在3種情況下應對新證據加以考量：第一，如果原本沒有請代理人的申請人在申訴委員會階段聘請了代理人，那么應對代理人提交的新證據予以考量；第二，如果在聽證和申訴委員會審查間隔期間，申請人接受過醫療檢查或治療，如果這有可能影響損害程度的評價結果的話，則要對其加以審視；第三，如果由于醫生或醫院的原因，使得在行政法官階段未能獲得所需醫療記錄副本時，申訴委員會應對這些醫療記錄副本加以考量。

為行政法官所全部或部分拒絕的申請人，可以向申訴委員會提出審查請求。當申請提交超過時限，或者后來申請人自行撤回申請時，申訴委員會則對該案件不予受理；如果申訴委員會確認行政法官的決定和裁定是正確的，則做出駁回請求的決定；如果申訴委員會認為行政法官的工作有缺失，則做出準許請求的決定。

如果申訴委員會準許了申請人的請求，那么它可以有推翻、發還、修正或者確認4種選擇。其一，當行政法官已就事實認定做了充分工作，但理解和適用法律有錯誤，而申訴委員會無須進一步的事實認定就可以做出正確的法律決定時，則以推翻的形式來改變行政法官的決定；其二，申訴委員會作出發還決定，將案件發還給行政法官，責令其進行全新的聽證，或重新收集附加證據，或重新給出裁決意見；其三，毋須發還，申訴委員會可以通過部分改變行政法官決定或意見，來修正行政法官的裁決；其四，確認決定則是維持行政法官裁定原樣不變，因為促使申訴委員會做出準許決定的問題已經解決，就已再無糾正的必要。

申訴委員會的制度功能

美國的社會保障申訴委員會主要有以下5項功能：其一，政策發展功能。申訴委員會可以較為清楚地了解社會保障署政策和制度實踐中常遇到的問題，并有可能通過個案裁決、接受咨詢以及參與決策等途徑影響社會保障政策的形成。其二，有助于提高案件處理中事實認定的準確度。申訴委員會以其經驗和學識，以及對拒絕社會保障給付案件的關注，而提高了事實認定的準確度。其三，政策整合機能。申訴委員會可以經常性的接觸到形形色色的案件，也對所要適用的社會保障法律法規和政策熟稔于胸，委員會通過個案裁決促進了政策整合。其四，一貫性。這又包括“垂直一貫性”與“水平一貫性”。前者是指不同審查階段的審查者在審查社會保障案件時，應適用同樣的程序與法律標準：水平一貫性是指不同地域間的案件裁決處理，應得到同樣的對待。其五，合理配置資源的功能。申訴委員會類似于“濾網”，減少了案件向法院的流量，減輕了有限司法資源所要承擔的沉重負荷。

可見，在美國的社會保障行政決定的糾紛解決過程中，相當程度上倚重于來自行政系統內部的自我監督和救濟。而申訴委員會，作為其中的最后一道關口，成為了針對行政法官決定不服的糾紛解決裝置，以其專業化的經驗和學識，相對獨立和超脫的地位，來對社會保障案件加以審查。

在我國，為社會保障金案件設計出一套較為完備的救濟機制，也成為當下迫切的課題。但是這并非意味著，非要將所有圍繞社會保障金所展開的爭議，都納入訴訟的范圍。應該看到社會保障申訴委員會，并非是通向行政訴訟之路的“驛站”甚或“障礙”；相反它對行政決定的審查范圍和強度可以更高，可以給公民帶來更為及時有效的法律保護，并節省相當有限的司法資源。或許，在我國社會保障行政體系的變革與創新的過程中，將社會保障申訴委員會制度納入觀察的視野，將是不無裨益的。

編輯：陳暢鳴