遷徙自由：我國戶籍制度改革的價值取向

摘 要：我國戶籍制度經歷了一個由醞釀形成到嚴格控制再到一定程度放開的歷程，其基本特征是漸進有序地從隔離走向開放。從戶籍制度改革的價值取向看，人口流動和城市就業應逐步從區別待遇走向國民待遇、從戶籍限制走向遷徙自由，特別是低素質勞動力應當獲得同等的遷徙和就業權利。

關鍵詞：戶籍制度；政策演進；價值取向；遷徙自由

中圖分類號：C912

文獻標識碼：A

文章編號：1008-6439(2007)04-0009-04

China’s household registration system reform based on free immigration value orientation

XIE Rui-qin1，XIE Jun-ping2

(1.People’s Court of Dongguan Municipality，Guangdong Dongguan 523000，China;

2.South China Agricultural University，Guangdong Guangzhou 510642，China)

Abstracts：China’s household registration system undergoes a process from fermenting and forming the system，to strict control and to openness to some extent，and the basic characteristics of the household registration system are gradually open from isolation.Based on the value orientation of the household registration system，the policy for population flow and urban employment between rural and urban residents should be improved from differential treatment to fair national treatment，from household registration system to free immigration，and，especially，to fair immigration and employment for low quality peasants.

Key words：household registration system; policy evolution; value orientation; freedom of immigration

一、我國戶籍制度的政策演進

戶籍制度，是指與戶口或戶籍管理相關的一套政治經濟和法律制度，其中包括通過戶籍來證明個人身份、執行資源配置和財富分配。^[1]新中國成立以后，我國戶籍制度經歷了一個由醞釀形成到嚴格控制再到一定程度放開的歷程。具體地講，可分為三個歷史階段：

一是1949—1957年的醞釀和形成期。此時戶籍制度已漸漸趨向于以界定和區分家庭和個人身份、對人進行分類控制為目標；并且，隨著政府對糧食進行集中控制，糧食及日用品供應和分配與戶口開始聯系起來。

二是1958—1978年的嚴格控制期。此時戶籍制度基本遵循一種反城市化的邏輯，政府一味強調用行政命令來控制城市和城市化的發展。這實際上把矛盾積壓到農村，使整個社會系統的整合程度降低，社會發展不協調問題突出。

三是1978年后的半開放期。此時戶籍制度雖歷經調整，但總體上仍是一種身份制度。戶口遷移政策雖有松動，但從某種意義上講，只照顧了少數人才，而忽視了大多數公眾的需要，是以新的不公平替代了舊的不公平。大城市和中小城市人口之間，尤其是城鄉人口之間社會經濟地位的不平等依然存在，他們之間的藩籬也仍然存在，現有的戶籍制度改革遠未解決當前人口遷移中的深層次矛盾。

二、對我國戶籍制度改革進程的反思

從新中國戶籍制度變遷過程來看，漸進地、分層地改革雖減緩了巨大變革帶來的社會震蕩，積淀了人們的心理承受能力，但也使戶籍改革的力度受到影響，戶口遷移障礙沒有從根本上解決，并顯露出其局限性。

(一)沒有從實質上實現居民身份的真正平等

在戶籍制度改革的目標上，多數人認為就是要放寬對農村人口的遷徙限制，而較少強調實現社會身份的真正平等。現實情況是：大量農村流動人口并沒有被戶口管理真正鉗制住，他們中有近44%的人常年居住在城市，完全從事非種植勞動；說不是農民，其戶口身份卻實實在在是農民，城市也并不按常住人口對待他們，他們自己也不認為自己是城里人。^[2]這表明：戶籍制度改革的關鍵不是放寬遷移管制，實現流動農民身份的真正轉換，實現農民與城市居民的真正平等，才是戶籍制度改革的根本。^[3]但是回顧我國歷次戶籍制度改革，導致身份、權利、機會不平等的現象依然存在著。例如：戶口仍與勞動就業、社會福利等聯系在一起；面對城市就業的嚴峻形勢，一些省市采取措施限制甚至排斥農民工進城，形成了城鄉勞動力有別的就業體系。這些問題的存在，與我國戶籍制度改革的治標不治本的取向是分不開的。

(二)沒有解決二元戶籍管理制度運行中的深層次矛盾

目前對農民全面開放的大都為小城鎮戶籍，并且多以有穩定職業或穩定生活來源和合法固定居所為前提。大多數大中城市的戶籍則設定了“高租金收入者”準入的入戶門檻，即對入戶者提出了“購房入戶”、“納稅入戶”、“投資入戶”、“高學歷入戶”等高租金收入準入條件。^[4]準入制度將“過去的身份門檻量化為金錢的標尺，以財富來衡量是否有進入城市的資格”。^[5]這些準入條件依然是農民難以逾越的障礙。

實際上，準入制度篩選掉了農民應普遍享有的自由遷徙的權利。更為嚴重的是，準入制度不可避免地會造成中部與西部、農村與城市、城市與小城鎮之間二元結構進一步擴大，拉大經濟發展中的貧富差距。因為高租金準入制度不僅使城鄉之間、小城鎮與城市之間的人口流動不對等，而且使同一城市出現主城區與非主城區、“富人區”與“窮人區”的差別。因此，會鼓勵農村或城鎮精英遷出農村或城鎮，并帶走資金，從而加速農村和小城鎮人才、資金的流失，導致原行政干預所產生的城鄉二元分離更趨嚴重。^[4]

(三)沒有統一的管理標準導致尋租活動與腐敗現象不斷升級

改革開放以來，在戶籍改革過程中，我國出現了農業戶口、非農業戶口、自理口糧戶口、當地有效城鎮戶口以及“藍印戶口”、“紅本戶口”、“綠本戶口”、“咖啡戶口”等不同性質和不同形式并存的混亂現象；出現了人戶分離、空掛戶口、雙重戶口和無戶口人員的現象。這種種現象的產生，與傳統戶籍制度的人口類型劃分有關，也與地方各行其是、缺乏全國性的政策有關。^[3]

戶籍天然不是商品，但是當我們在戶籍身上賦予了種種的福利和權利時，戶籍這東西就真實地產生了價格。^[6]在現實生活中，“農轉非”在許多地方變成了交易活動，有的地方是由政府公開標價，經由專門的領導小組、辦公室等采用《公告》的方式公之于眾，向那些要求進城的人征收城市建設費、增容費；更多的地方是實行暗箱操作，那些希望獲得城市戶籍的人，為了改變自己的、由戶籍制度所賦予的“命運”，開始了積極的尋租活動，拉關系、走后門、向官員行賄等。戶籍管制已經成為產生腐敗的原因之一。

(四)沒有合理的產業結構導致對城市化及三農問題的負面效應

無論是與世界其他國家相比，還是與我國的工業化進程相比，我國的產業結構都表現出了畸形發展的特點：第一二產業比例過重、第三產業嚴重滯后。戶籍管制不僅造成了城市化過程滯后，而且由于第三產業的發展依賴于城市化的進展，戶籍管制又成為我國第三產業發展不足的原因。

戶籍管制限制了農業人口流動，導致我國農業發展滯緩、農業產業競爭能力低下。主要表現在：(1)戶籍制度強制中斷農業勞動力轉移的流程，使農業成為無限勞動力就業的部門，農村隱蔽失業嚴重。(2)過多的農業剩余勞動力和過慢的剩余勞動力轉移是導致農副產品價格上漲的一個因素。(3)農業人口轉移受到制約，阻礙了農業土地的規模經營，而戶籍制度改革滯后又導致了農村工業布局分散、農業剩余勞動力仍滯留在農村、農業現代化受阻的“農村病”。^[7]

三、確立遷徙自由的戶籍制度改革價值取向

遷徙自由在現代社會中扮演著一個重要角色。就公民個人而言，遷徙自由是公民的一項基本權利，屬于公民人權的范疇，是公民追求幸福生活、實現人生價值的前置條件；就整個國家而言，遷徙自由直接反映了一國公民人權和基本權利的廣度和深度，體現了一國關于公民權利與政治權力的基本觀念，是否確認公民的遷徙自由是判斷國家是實行政府權力至上還是公民權利至上的重要標準。^[8]正是出于遷徙自由的重要性的考慮，世界上大多數國家已經接受并確認了這項權利，并多以憲法的形式進行確認(根據荷蘭學者馬爾賽對142部成文憲法的統計，有87部憲法規定了遷徙自由，占總數的57％；另有一些國家雖未以憲法形式明文規定，但在司法實踐中也將其作為公民的一項自然權利加以保護)。

(一)自由遷徙有利于保障農民的平等獲利機會，有利于促進農村社會的全面發展進步^[9]

當前，二元戶籍結構是造成城市和發達地區單極發展、農村和落后地區欠發展的重要原因之一。現行戶籍制度與公民就業、教育、住房、醫療、養老等福利直接掛鉤，從而造成城市對鄉村、發達地區對落后地區的制度性歧視，并強化了城市人與鄉村人的身份等級意識。改革開放以來，農民雖然獲得了職業流動自由，他們能夠進城務工經商，但卻不能取得合法的“市民”身份，更不能獲得同等發展機會、社會地位和公民權利。只有實行遷徙自由，才能保障農民擁有平等的就業和獲利機會，才能促進農村和落后地區的發展，實現城鄉共同增長和繁榮。

幾十年來，“縮小城鄉差距”一直是中國社會發展所追求的基本目標之一。在城鄉“二元”壁壘和遷徙限制的制度框架下，城鄉差距不是越縮越小而是越拉越大，這是有目共睹的事實。自由遷徙通過及時轉移農村剩余勞動力，有助于實現農業的產業化和規模化經營，化解長期困擾社會發展的“三農”問題，有利于促進農民增收和農業現代化；自由遷徙有利于擴大城鄉交流，提高農村人口素質，促進農村社會的全面進步。

(二)自由遷徙有利于促進人才資源的合理流動，有利于形成競爭性的地方政府治理機制

傳統戶籍制度限制了人力資源的合理流動和優化配置。在這種剛性的制度壁壘下，勞動者失去了選擇工作和就業環境的自由權利，甚至連躲避某些地方政府的惡治作風的權利也被剝奪了。在自由遷徙的制度框架下，勞動者獲得了自主選擇工作和居住地區的權利，C·M·蒂博特提出的“用腳投票”機制將會發揮作用。^[10]為了吸引更多的投資、技術和人才，各個地方政府不得不在公共產品的供給上展開競爭。由于地方政府具有改進治理能力的內在動機，逐漸地地方經濟競爭將從資源稟賦的比較優勢競爭轉向公共政策的治理績效競爭。在自由遷徙的制度框架下，地方政府再也不能無視社會公眾的合法權益和合理要求，它們必須竭盡所能地為社會公眾提供優質服務。

(三)自由遷徙有利于減少貧困地區的人口承載量，有利于減輕貧困地區的扶貧開發任務^[9]

我國貧困地區面臨的主要問題是自然環境惡劣，基本生活條件得不到保障。有的喀斯特山區和干旱地區連草和樹都長不出來，怎么能生產出足夠的糧食和經濟作物呢？很多偏遠地區，自然環境十分惡劣，“就地扶貧”的成本太高。孤零零的一個小村子，十幾戶人家，修一條路要幾十萬元，拉一條電纜要幾十萬元，“就地扶貧”得不償失。如果不允許人口自由遷徙，國家既使投入再多的扶貧開發資金，也只能是源源不斷的“輸血”工程，而不能從根本上培育貧困地區的“造血”功能。只有取消人口遷徙的制度障礙，賦予貧困地區勞動者平等的發展機遇，允許他們行使追求幸福的權利，逐漸地將貧瘠的土地上所超載的人口遷移出來，才能保障貧困地區走上可持續發展之路。

(四)自由遷徙有利于建構獨立人格理念，有利于提高民族整體素質

遷徙自由有助于塑造具有獨立價值和自治理念的“自由公民”形象，進而有利于提高一個民族的整體素質和建構人格獨立的現代社會。當今世界上一些強大的民族，之所以有較高的整體素質，其中一個重要的原因就在于他們具有不斷遷徙、開拓、進取的歷史。美利堅民族的西部拓荒史充分揭示了這一真諦。眾所周知，美國是個典型的“移民社會”，自由的遷徙生活在潛移默化之中培養了移民強烈的個人意識及進取精神，為美國社會的發展注入了生生不息的活力。可以說，美國人標榜的“美國精神”在相當程度上是由一代代西部移民熔鑄而成的。^[11]賦予公民遷徙自由，讓部分農民走向城市，讓人才和勞動力資源流動起來，將會形成巨大的市場需求和強大的經濟增長動力，將有利于教育的發展和現代化知識的普及，促進國民整體素質的提高。

(五)自由遷徙有利于實現人口產業結構轉移，有利于社會可持續發展

人口城市化是農業社會向工業社會過渡的必經之路，沒有人口產業結構的轉移，就沒有生產的工業化、商品化、社會化、現代化。國際經驗表明，當城市化水平達到70%時，城鄉差別才能消除，^[12]而我國僅為30.4%。從發達國家經濟現代化的歷史看，大都經歷了一個“由農業人口占多數的手工業勞動力為基礎的農業國，變為非農業人口占多數的現代化工業國”的過程?！稗r民苦、農村窮、農業真危險”的“三農”問題成為當今中國社會經濟發展過程中最為嚴重的問題，不打破城鄉分割，實行經濟一體化政策，“三農”問題就無法解決，中國就不可能真正現代化，這與世界經濟一體化的趨勢大相徑庭。應確認遷徙自由，取消市民特權，允許農民進城擇業，按照競爭中適者生存、優勝劣汰的自然規律，通過自然淘汰使部分農民定居下來，成為市民。這是實現人口產業結構轉移的最佳途徑，能逐步改變農業人口與非農業人口之間的比例。^[13]

(六)自由遷徙有利于資源有效配置，有利于市場經濟發展

市場經濟是高度發達的商品經濟，其形成和發展的基本要求是：商品及其生產要素能在全社會范圍內自由流動，并且通過價格信號的引導，使各種資源獲得最佳配置。而遷徙自由是市場經濟中人力資源合理配置所必需的制度安排。遷徙自由通過人力資源的流動和合理配置，可以為實現人盡其才、人盡其力和安居樂業的終極價值創造有利條件，市場經濟的發展必然要求遷徙自由。

在我國，農業戶口把農民束縛在農村的土地上，為了發揮自己的特長，追求更豐厚一些的待遇，遷到異地都是不易之事。可以這樣說，我國改革開放以來，工業化、城市化的發展和成就，從某種意義上來說是以犧牲廣大農民的利益為代價換來的。這樣不僅會影響我國的工農聯盟，而且嚴重阻礙了人力資源的自由流動及合理配置，無法為市場經濟的發展提供有序流動的勞動力和人才。^[13]尤其是加入WTO后我國經濟與國際接軌的大趨勢必然要求以遷徙自由為動力促進市場經濟積極、健康、有序地發展。因此，確認和保護遷徙自由，是勞動力資源得以合理配置的前提條件，我國憲法應適應市場經濟的這一內在要求，重新確立遷徙自由權。

無論是從制度的效率，還是從公平的角度來看，具有傳統色彩的戶籍制度與現代的社會發展需要已顯得不相稱。因此，致力于戶籍制度創新，確立遷徙自由權利，降低公民的生活成本，關心和體現弱勢群體的需要，已勢在必行。

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(責任編校：夏 冬)