基于“制度荒”和“權益荒”的“民工荒”研究

摘 要：由戶籍制度和社會保障制度等多種制度上的欠缺形成的“制度荒”是導致“民工荒”的根本原因，而由農民工合法權益的現實缺失形成的“權益荒”則是出現“民工荒”的直接原因。要深化戶籍制度改革，促進城鄉融合；完善農民工社會保障體系，確保農民工權益；加強勞動執法監督力度，并彌補《勞動法》相關規定；擺正政府地位，實現政府的有效監管；設立社會中間層，緩和農民工與政府和市場之間的矛盾。

關鍵詞：民工荒；權益荒；制度荒；社會中間層

中圖分類號：F249.21

文獻標識碼：A

文章編號：1008-6439(2007)04-0001-04

Research into insufficient peasant-workers based on insufficient institutions and insufficient right protection

LI Chang-jian，XIN Chen

(School of Art and Law，Central China Agriculture University，Hubei Wuhan 430070，China)

Abstract：The insufficient institutions based on current census register system and social insurance system are the basic reason for insufficient peasant-workers，however，the insufficient right protection because of the short of legal right realization is the direct reason for the insufficient peasant-workers.China should deepen census register system reform，promote the integration of urban-rural residents，perfect the social security protection system of peasant-workers，protect the right of peasant-workers，enhance supervision on the implementation of labor law，perfect the related provisions of the labor law，rationalize the place of governments，realize effective management and supervision，set up middle stratum of the society，and moderate the contradiction between peasant-workers，governments and market.

Key words：insufficient peasant-workers; insufficient right protection; insufficient institutions; middle stratum of the society

近來在，我國東南沿海的民工荒開始向內地蔓延，以致源源不斷輸出農民工的中西部地區也開始出現招工難現象。民工荒問題已成為危及當代中國經濟發展的關鍵問題。本文對“民工荒”這一社會問題出現的原因及對策進行了探討，以期達到拋磚引玉的作用。

一、“民工荒”的成因探討

(一)制度荒——導致“民工荒”現象的根本原因

社會對進城民工的歧視和各種對農村勞動力的戶籍、人事、職業準入、社會保障等制度存在的缺陷成為我國農民工流動的障礙，這種制度規定上的不完善使得廣大進城民工付出了巨大的物質成本和精神成本。在現行的制度設計下，農民工流動的道路曲折坎坷。以下從戶籍制度和社會保障制度分析“民工荒”現象出現的原因：

第一，戶籍制度使城鄉二元結構凝固。戶籍管理制度是在20 世紀50 年代中后期為適應計劃經濟體制的要求而建立起來的。1954 年的憲法雖然規定公民有遷徙自由的權利，但是隨后為了滿足計劃經濟體制的需要，相繼發布了《城市戶口管理暫行條例》和《戶口登記條例》等關于戶籍制度的法規，遷徙自由權并未真正實行。戶籍制度在歷史上曾經發揮了重要而積極的作用，然而在目前由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型過程中，戶籍制度與時代發展的不協調和矛盾逐步顯現出來。首先，不同的戶口類別有著不同的福利標準。城市職工憑借城市戶籍可以享受到基本養老保險、基本醫療保險和失業保險等福利，而農民工則不能獲得。其次，農民工不但享受不到一些城市提供的公共產品，而且還得向城市管理部門支付名目繁多的費用。再次，城市為了保護本地市民優先就業，往往限制農民工就業的行業，使他們只能在一些臟、亂、差的行業中就業?？傊?，基于戶籍制度在福利的標準、公共產品的提供、費用的繳納、就業行業的限制等方面對城市居民和農民工的區別規定，導致了農民工生活以及就業成本增加，使得農民工的進城渠道與機會大為減少。這更加重了城市居民的優越感，排農、厭農情緒將更加泛濫，從而引發城鄉難以融合的社會問題。

第二，社會保障制度的不健全制約農民工的合理流動。長期以來，許多地方政府和企業都具有過度強調經濟增長的嗜好。社會保障制度的實施將導致企業成本的提高和利潤的減少，這使得一些政府和企業往往以忽視甚至犧牲社會保障制度的落實與監督來獲得較高的收益。從我國目前的現實狀況來看，用工單位，尤其是私營企業一般很少主動為農民工辦理社會保險。勞資關系的惡化，使得社會保障缺位的企業難以吸引新的農民工；一些企業在用工選擇上一般只招收年輕的農民工，特別是招收未婚未育的女工，避免社會保障缺位所造成的安全隱患和糾紛就是其中的一個重要原因。同時，在醫療、生育、養老和子女上學等問題上，社會保障的欠缺不僅加大了農民工的生活開支和就業風險，同時還為城市的健康發展埋下相當大的隱患。目前我國農村社會養老保險體系還很落后，傳統的“養兒防老”的家庭養老模式仍占主導地位。為了贍養和照顧老人，許多農民工不得不放棄外出打工的機會，只能選擇本地或鄰近的地區。特別是隨著獨生子女的日益普遍，“后顧之憂”將進一步牽制農民工的流動與就業?？傊?，農民工的流動與就業已經越來越理性化，社會保障的完善與否已成為農民工擇業考慮的重要因素之一。

(二)權益荒——導致“民工荒”現象的直接原因

人作為生產力中最活躍的因素，具有雙重屬性，即自然屬性和社會屬性。如果城市政府和企業只看到農民工的自然屬性，把其簡單地當作資源來利用，而沒有看到農民工的社會屬性，任意侵害農民工合法權益，那么“權益荒”則必然導致“民工荒”的出現。

第一，勞動報酬較低，拖欠工資情況嚴重。農村剩余勞動力的轉移是為了獲取較高的收入，當他們遷移的成本接近甚至大于預期收入時，“民工潮”自然會退卻。目前來說，我國農民工工資水平偏低，相對于公務員、事業單位工資以及沿海發達地區的城鎮最低生活保障標準的增長速度，其增長十分緩慢，十多年的變化微乎其微。與此同時，城市物價水平不斷高漲，尤其是城市的房價不斷飆升，農民工工資水平與城市消費水平之間存在嚴重的不匹配。有時，農民辛苦勞作賺的錢還不夠負擔自身的生活費用，更別說寄回家鄉去贍養父母、撫養子女。同時，在當前中央農村政策改革與落實的情況下，糧食價格得到提高，農業稅收已經被取消，農民的收入確實有了一定的提高。因此，進城打工的收入相對來說并不高，可能還趕不上在農村種地，所以許多青壯年農民又選擇了務農種糧或就近就業，這也是“民工荒”出現的原因之一。此外，在城市的非正規部門中，拖欠農民工工資的現象時有發生，在許多地區還相當嚴重。由于上述種種原因，相當多的農民工只好選擇離城回鄉。

第二，務工環境惡劣，勞動條件沒有得到根本改善。務工環境包括農民工的工作環境、居住環境、衛生環境等。農民工在其工作的城市里被邊緣化，受歧視，不能融入城市主流，他們大都就業于城市的非正規部門，這些部門的勞動環境和勞動條件大多比較差。例如，用工單位經常延長農民工的勞動時間，卻不發放加班費；農民工的勞動強度大，勞動設施簡陋，缺乏必要的勞動保護和職業病、工傷保險等基本保障。目前，我國每天生產事故導致的死亡人數平均高達300多人，一年要死掉十幾萬人，傷殘幾百萬人。進城打工的農民工平均死亡率大約為1.5%，傷殘率大約為5%。各種針對農民工的歧視性特別規定使得廣大民工日益感受到歧視和排斥。隨著以人為本的理念的深入，農民工的權利意識也在不斷增強，打工生活的壓力、人格尊嚴得不到最起碼的尊重、業余生活的單調和貧乏、合法權益屢屢被侵犯等也讓許多農民工對城市生活的向往逐漸冷卻。

第三，維護農民工權益的專門機構、相關團體的缺失。在我國，農民權益之所以得不到有效的保護，其中主要的原因之一就是農民利益代表主體缺失。對于處于“弱勢群體”地位的農民工我們不禁要問：誰來代表農民工？誰來維護農民工的合法權益？在我國，代表工人、婦女、青年等不同群體的法定組織分別有工會、婦聯和青聯，有各種各樣的社團和協會，私營企業也有自己的協會，并且做得很成功；而為數眾多的農民卻沒有代表自己利益的組織，更不用說農民工了。例如，由于城市職業中介機構的市場秩序非常混亂，進城的民工往往花費了大量的金錢、時間卻是竹籃打水一場空，然而卻沒有一個相關機構和團體來為農民工提供相應信息以解決這個問題。因此，應迅速建立專門機構和相關團體來維護農民工的各項合法權益。

二、解決“民工荒”問題的制度建構

“民工荒”現象是一個相當復雜的社會問題，受經濟、政治、文化、道德等多種因素的影響，同時隨著環境的演變又被賦予新的內容，“民工荒”問題處于不斷變化發展之中。

(一)深化戶籍制度改革，促進城鄉融合

戶籍制度阻礙農村剩余勞動力的轉移和城鄉人口的流動，是形成城鄉二元結構的制度根源，這已嚴重不適應市場經濟的發展，也是農民工遭受差別待遇和歧視性待遇的重要原因?，F代市場經濟和法治社會需要建立的是與之相適應的和諧的公民社會，而不是各階層和各地區等級森嚴、相互對立的不和諧社會。因此，要實現城鄉統籌發展、改變農民工的生存狀況，就必須深化戶籍制度改革，逐步取消城鄉的分離，真正實現城鄉協調發展。其中，最重要的是取消農業戶口和非農業戶口的規定，將以身份和出生地作為劃分人口類型標準的傳統戶籍制度改變成以職業和居住地作為劃分人口類型標準的新型戶籍制度；加速證件化管理，用居民身份證取代戶口簿管理；允許公民自由地選擇生活方式、生活地點以及工作的職業，承認已具有固定職業和穩定收入的農民工的身份和社會地位，逐漸淡化和消除城市戶口背后所附著的利益，使農民與城市居民享有同等的國民待遇；從而消除農民工身份上的局限和歧視，實現農村勞動力在全國范圍內的自由流動，最終達到勞動力資源的優化配置。促進城鄉間居民的良性、協調互動與融合，有利于農民福利的長遠增進、和諧社會體系的形成和社會的長治久安，從而促進我國和諧社會的早日實現。

(二)完善農民工社會保障體系，確保農民工權益

第一，必須正確樹立“以人為本”的觀念。“以人為本”是和諧社會宗旨和要求的體現，要求社會各界消除對農民工的歧視、尊重其社會地位、保障其合法權益、承擔應有的責任和義務，使農民工可以享受社會經濟發展的各項成果、獲得相應的補償以及承擔應有的成本和代價。第二，積極培養和提高農民工的社會保障意識和能力。長期以來，農民工由于自身物質生活的過度貧困，往往只注重追求物質利益，忽視其他權益的保護，習慣了企業對農民工社會保障權益的蔑視。因此，農民工必須加強其社會保障意識，承擔自我保障的責任。第三，要分步驟、分階段地建立與完善農民工社會保障體系。在我國，各地經濟發展水平不均衡，社會保障體系中各部分的內容和要求也各不相同，因此，在全國范圍內統一建立農民工社會保障體系不現實。要從各地的實際情況出發，逐步建立保障農民工權益的最低生活保障制度、工傷保障制度、社會救濟制度和養老保險制度。第四，要充分發揮社會各界的監督作用。為了保證農民工社會保障制度的有效實施，在政府干預力度逐漸減弱的情況下，民間團體和社會力量應承擔起維護社會公正并進行監督的責任和義務。如新聞媒體一旦發現侵害農民工社會保障權益的行為，要及時予以曝光，從而引起全社會的廣泛關注，確保每一個公民都能享受到基本的福利待遇。

(三)加強勞動執法監督力度，彌補《勞動法》相關規定

首先，政府要加強勞動執法監督力度。政府要將勞動關系納入法制化軌道，進一步加強勞動監察力量，加大執法力度，嚴肅查處那些違反《勞動法》關于勞動合同、務工環境、工資、勞動時間等相關規定而侵害勞動者權益的違法違規行為。如：克扣、拖欠工資情節嚴重的企業，將不能辦理工商執照年審；建筑施工企業拖欠工資導致勞資糾紛，不能參加新的建設項目投資，并取消或降低資質等級。對個別惡性違法違規案件，還要在新聞媒體上予以曝光。對于侵害民工權益的行為，還要對其予以經濟上的制裁與輿論上的壓力。

其次，我國應早日與國際接軌，制定地方性法規。我國許多規定都是抽象、原則性的，在具體操作上具有很大自由裁量余地，這將不利于有效保護農民工合法權益，使《勞動法》處于“虛置”的地位。我們認為，對于此問題可以借鑒國際上逐漸流行的SA8000(Social Accountability 8000)，即“社會責任標準”。SA8000是世界上第一個社會道德責任標準，也是全球第一個可用于第三方認證的社會責任標準。它規定了企業必須承擔的對社會和利益相關者的責任，對工作環境、員工健康與安全、薪酬、工會權利等具體問題規定了最低要求。以此為鑒，在對《勞動法》完善過程中應制定便于操作的硬性和最低標準，以便對企業進行有效評估。同時，為了適應勞動關系的巨大變化，各級地方政府應該與時俱進，制定具有地方特色的法規，從而營造一個良好的用工環境和市場信用機制。

(四)擺正政府地位，實現政府的有效領導

首先，應明確政府在企業與農民工之間的地位。政府作為企業與農民工之間的橋梁，處于居中協調地位。政府的主要職能就是制定解決二者之間矛盾、沖突的最低標準和底線，促使其通過協商、談判等和諧手段來解決二者之間的不和諧。當然，農民工相對于企業來說是弱勢群體，當他們之間還沒有達到絕對的平等時，政府應采取向弱者傾斜的政策，協調好二者之間的關系。

其次，政府應實現發展模式的轉換，走可持續發展道路。目前我國大多數企業走的仍是勞動密集型經濟發展道路，“民工荒”問題的出現使我們不能再將廉價剩余勞動力作為吸引外資和本地企業發展的優勢。政府應以“農民荒”問題的出現為契機，逐步強調并確立全面、協調、可持續發展觀在我國經濟發展進程中的主導地位，推動我國產業結構由勞動、資本密集型向技術密集型轉換，增強企業的競爭力，促進經濟的可持續發展。

最后，政府應采取各種措施提升農民工的自身素質。就目前而言，“民工荒”問題只是相對而言的，實質是農民工中技術工人的缺乏。因此，政府應充分發揮其領導和組織職能，加強對農民的素質文化教育。政府必須加大對農村基礎教育的投入，為農民工提供必要的培訓，提高農村勞動者的整體素質；同時還有必要加強對農民工的法制教育，以增強其自我保護意識，減少和避免其合法權益受到侵害。

(五)設立社會中間層，緩和農民工與政府和市場之間的矛盾

在現代經濟法的視野里，傳統的“政治國家——市民社會”的二元框架已逐漸不能滿足社會化大生產的需要，由此產生了作為國家與市場中介的社會中間層，使國家——市場的二元框架被國家——社會中間層——市場的三元框架所取。社會中間層既能承擔部分國家職能，又承擔部分市場職能；既能在一定程度上限制國家利益，又能在一定程度上限制市場主體的利益，起到既彌補“市場失靈”，又彌補“政府失靈”的作用，使國家、市場主體在社會中間層的協調下良性互動，從而實現經濟法所追求的社會整體利益優化的目標。所以，培育和發展保護農民工的社會中間層主體，是時代發展的需要。

我們認為，作為農民工利益代言人的社會中間層可以稱為“農民工協會”。在農民工協會中，首先應明確其設立的目的是為了實現和維護以農民工整體利益優化為核心的農民工集體利益。其次，農民工協會在其組織形式、人員配置、經費籌集等方面都應獨立于政府和市場，以真正實現對農民工利益的保護。同時在農民工協會中還應積極吸納社會志愿者及相關專業人員，從而可以向農民工提供有效的指導和幫助。最后，農民工協會還應積極利用自己的獨立地位，加強對政府和市場的監督。當發現政府和市場有不利于農民工合法權益的舉措時，農民工協會應及時與有關機構和部門協商和溝通，防患于未然，把勞動糾紛與沖突消滅在萌芽狀態，防止其演化為惡性事件。

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(責任編校：夏冬)