人大應當怎么授權？

根據第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議修改后的《中華人民共和國個人所得稅法》第十二條的規定，國務院決定自2007年8月15日起，將儲蓄存款利息所得個人所得稅的適用稅率由現行的20%調減為5%。從6月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議批準授權國務院可以對儲蓄存款利息所得停征或者減征個人所得稅算起，到7月20日媒體報道利息稅下調，前后不過二十天時間，應該說，效率是相當高的，既符合社會經濟發展的動態需要，又體現了民意要求，盡管沒有像人們所期待的那樣完全取消，但也應當承認，這是國家治理上的一次不小的進步，應該贊許一下。

記得6月末人大常委會剛剛通過授權決議時，有專家認為：利息稅的調整被國務院提請人大審議授權這樣一個程序本身，就值得贊賞，說明在利息稅的調整問題上，稅收民主的精神得到了應有的尊重和體現，并進而使利息稅調整成為稅收民主的一次示范。但我的評價卻沒有到這么高，這不僅有問題，而且問題不在于政府，而是在人大的那個“授權立法”的決議上：

“國務院關于提請審議全國人大常委會關于授權國務院可以對儲蓄存款利息所得停征或減征個人所得稅的決定草案的議案已提交常委會審議。根據這一決定草案，全國人大常委會將授權國務院根據國民經濟和社會發展的需要，可以對儲蓄存款利息所得停征或者減征個人所得稅。”

反復讀這個決議，“雞蛋里挑骨頭”，還真看出點兒問題來：第一，授權應該是具體的、細致的，稅收授權是一項一項具體進行的，必須經過認真負責的辯論、聽證，未經過這些必要程序的授權，等于權力的放棄。而這個決議，沒有涉及所授予權力的具體內容，如稅率調整幅度、行使方式、立法程序等等都沒有做出任何規定，給人一種“你看著辦”的感覺。第二，授權在權限上應當有個邊界，因為無界限的授權等于權力的轉讓，例如授權的時效性，何時執行，何時終止等等生效條件，都應該做明確的規定，而這個決議什么限制都沒有，給人以“隨便怎么都行”的感覺。第三，權力是可以授出的，當然也應該可以收回，這個決議沒有做這樣的規定，也沒有說明該稅的最終裁決權在誰手里。如果不能收回，或不得不授予，那就應該說，我們的法制建設還需要繼續完善。

當前各主要國家課稅權均導源于立法權，由代議機構行使。基于立法權保留的機理，現代國家在稅收的委任立法方面均是小心翼翼，一般情況下是不允許無限制的授權，只能局限于具體、個別的委任授權，并在法律上明確規定出來。例如德國《所得稅法》第五十一條明確規定，聯邦議會允許聯邦政府委任立法的事項，其內容之詳盡，條款之縝密，幾無行政機關自由裁量的空余。相比之下，我國人大的這個立法授權就顯得有點過“粗”了。然而，稅收立法事關每個公民的切身利益，全國人民大眼瞪小眼地看著，較真一下也是應該的吧？

所謂稅收立法授權，是指立法主體將自己享有的稅收立法權授予另外一個能夠承擔稅收立法責任的機關，該機關則根據授權要求從事稅收立法活動。在我國，全國人大及其常委會就是稅收立法的主體，按照法律規定將其稅收立法權授予國務院，就是最典型的稅收立法授權形式。他們之間，在法律上是一種從屬的關系，誰為主、誰為次一目了然，決不能顛倒。

稅收法定主義作為稅收法律的最高原則，要求稅權永遠歸于人民，由人民選出的代表按照立法程序制定一切稅收法律，或者說，所有的稅收要素都必須由人民代表大會（議會）進行法律規定。在憲政制度下，所有的稅收事項都因涉及人民利益或可能加重人民負擔而成為立法事項。從形式上說，稅收表現為人民將自身創造的財富和享有的財產權利的一部分無償地轉讓給國家和政府，實質上是人民因這一轉讓而獲得要求國家和政府提供公共產品和公共服務的權利，因此，憲政制度下的稅收以人民同意——人民的代議機構制定稅收法律為前提，是天經地義的事，具有百分之百的理由，反過來當然是不對的。

稅收立法機關必須依據憲法的授權制定相關的稅收法律、規定稅收事項，并依據憲法保留專屬自己的立法權力，任何其他主體（主要指政府）均不得與其分享立法權力，除非它愿意將一些具體和細微的問題授權給政府或其他機關立法，而這種授權也必須在憲法的框架之內進行，而且是具體化的。任何政府機關不得在行政法規中對稅收要素等做出規定，也就是說，除稅收立法機關正式立法外，一切政府文件、部委規章、法院判決、民間習俗都不算數。

憲政原理告訴我們，國家稅收直接關系到對納稅人的自由和財產權的限制或剝奪，與刑法中的罪刑法定相一致，凡涉及可能不利于國民或加重其負擔的法律規定，必須由人民選舉出來的立法機關制定，而不能由政府自己來決定。因為政府既是稅收利益的獲得者，又是向人民提供公共服務的執行者，如果僅依照其自立的行政法規來規范其征稅行為，可能會導致其征稅權力的不合理擴大和提供公共服務義務的不合理縮小，故必須以法律約束之，排除政府侵犯人民利益的任何可能性——哪怕僅僅是可能性。這是稅收立法機關之所以嚴格保留稅收要素立法權的最重要的理由。

由于我國沒有在憲法中明確規定人民代表大會稅收立法的專有權，導致稅收立法存在“越權”的現象。我國憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，人民代表大會及其常務委員會代表著全國人民當家理財，問題在于，代表著全國人民的人大卻沒有稅收立法的專有權，也就是說，除了人大，別人也可以立法或以條例之類的形式變相立法。如此一來，上面那句“一切權力”的話就成為虛置的了。

由于憲法的不作為，征稅權就會全部由政府“越俎代庖”。目前我國稅收法律有80%以上是由國務院根據人大授權以條例、暫行規定等行政法規的形式頒布的，經全國人大立法的只有《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》、《中華人民共和國個人所得稅法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》三部，甚至將一些實施細則之類的制定權下放給財政部、國家稅務總局等更低層次的政府部門，事關絕大多數納稅主體權利義務的稅收規范并非由代表全體納稅人的人民代表大會制定，行政機關成了規定稅收要素的主體，這種狀況無疑是與稅收的憲政原則相悖的。推而論之，如果需要，政府想征多少稅都可以做到，中間沒有任何制約和監控的政治環節，就會演變成這樣一個結果：政府每年的預算都需要拿到全國人大去審核批準，而政府決定新征稅種或提高稅率卻不需要全國人大來批準，人大成了只管出、不管進的準權力機關。由于我國稅收不是基于博弈而產生的，人民代表大會也不是納稅人討價還價的場所，因而稅收的憲政精神與原則在公法上就完全被忽略了。

2000年7月1日起正式實施的《中華人民共和國立法法》，是規定立法制度的憲法性法律，一切立法活動都必須以《立法法》為依據，稅收立法自然也不能例外。以《立法法》為依據，可以看出，稅收法律一直沒有占據稅法體系中的主導地位，而是一大批行政法規占了這個位置，國家行政機關不僅剝奪了地方的幾乎所有的稅收立法權力，實際上也侵蝕了國家立法機關的立法權力，這樣，我國稅法體系呈現異常也就不足為怪了。

現行稅法體系存在的問題很大程度上是由于立法制度不健全造成的。《立法法》頒布施行后，應當重新規制內部各構成單位的權限與職責，構建我國新的稅法體系。《立法法》規定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權，這就表明，稅收立法權是我國國家立法機關的專屬權力，所以，應進一步強化稅收立法機關的立法責任，遵循“負責任和謹慎授權”原則，制止行政機關替代立法機關并使之成為稅收立法結構之重心所在的傾向。應抓緊制定有關稅收問題的基本法律，并及時把實踐中已經成熟的國務院制定的行政法規上升為法律。立法過程中應做到使立法過程直面社會，保障公眾能夠親自參與稅收立法草案的討論，還可吸納西方的聽證程序，以增強立法的科學性。稅收立法授權必須從抽象授權轉化為具體授權，授權內容必須明確，語言不得含糊，一攬子的、原則性的、虛幻的、空白的委任不被允許，在語義的理解上不得有擴張行政立法權的趨向。要禁止稅收立法權的再轉讓，維護稅收立法權的嚴肅性和權威性。也就是說，國務院在取得全國人大的立法授權后，也應當堅持授權立法不可轉讓的原則，不得將自己來自于全國人大的立法權再轉授給其他機構，包括自己的下屬機構——財政部和國家稅務總局。

目前，世界大多數國家的稅收授權多采用單事授權或者一事一授權的制度，嚴格控制多事一授權或概括式授權，而我國的稅收立法授權，卻多采用這一類的授權方式，授權范圍大而不當。1984年工商稅制改革時，國務院曾向全國人大提出請求授權發布試行有關稅收條例（草案）的議案，得到第六屆全國人大常委會第十次會議的授權。盡管這次授權立法尚不能符合嚴格意義上的稅收憲政原則，但畢竟是一個歷史性的進步。但遺憾的是，從那以后，授權立法的進程竟然停止了，征稅幾乎成為政府的一種不受制約的權力。十年后的1994稅制重大改革，在國務院制定的一系列稅收暫行規定中，未見有立法依據的規定。如果嚴格依照稅收憲政原則分析，則可以認為此次稅制改革過程中制定的各類稅收暫行條例都是無法律依據的，即使有人大及其常委會默許授權，這種授權也只是一種空白授權，是不應產生法律效力的，依據此類授權所制定的行政性法規自然亦無效。本次利息稅的授權雖然稱得上是一事一授權，但還是犯了老毛病，過于籠統、虛幻，談不上規制性、準確性和具體化，這是今后構建稅收法制體系應當注意改進的。

或許，利息稅這個“非獨立稅種”并不需要搞得這么復雜，如果是這樣，考慮到我國還有幾十個稅種需要進入法治系統，任重道遠，那就算是為今后人大在稅收授權上的一點建議和參考吧。