政府流程再造：理論與現實的解讀

摘要：以業務流程再造為理論支撐的政府流程再造改革模式，對傳統公共行政的承接、挑戰、沖擊和反叛，并以顧客至上、成本意識和創新精神所獲得的認可與青睞，足以顯示出其不可遏制的強勁動力和發展趨勢。這種云蒸霞蔚的行政改革主題、未來政府所顯露的理論路向以及日益突出的顯赫地位和主題意義，值得人們深入研究。

關鍵詞：流程；業務流程再造；政府流程再造

一、 政府流程再造的理論檢視

政府流程再造，是指在借鑒和發展現代企業業務流程再造理念和方法的基礎上，以服務為中心，以公眾的需求為導向，對政府部門原有組織機構、業務流程進行重組，謀求組織績效的顯著提高，使公共產品或服務更能取得社會公眾的認可和滿意。其基本思想有：反思傳統行政組織業務流程的弊端，運用網絡信息技術，擯棄以任務分工與計劃控制為中心的工作流程設計觀念，打破政府部門內部傳統的職責分工與層級界限，實現由計劃性、串聯性、部門分散性、文件式工作方式向動態化、并聯化、部門集成化、電子化工作方式的轉變，建立以問題診斷為前提，以解決問題為宗旨的服務流程模式。

隨著社會主義市場經濟體制的建立與完善，我國實施了由傳統政府管理體制向現代政府管理體制的艱難跨越，如何建立科學有效的公共行政管理機制和管理方法一直是困擾我國經濟社會發展的突出問題。特別是我國政府各個部門之間缺乏及時信息交流和溝通的流程管理模式正日益顯露出種種弊端：諸如分工過細，導致管理存在層次重疊、冗員多、成本高、浪費大、對外界反應遲緩；只注重局部環節，缺乏整體協調，導致了本位主義和相互推諉現象；組織內部信息縱向橫向溝通不夠，導致資源閑置和重復勞動等。傳統的組織結構形式和業務流程使政府部門之間溝通不暢、缺乏協調已經成為不爭的事實。因此，只有實現政府流程的有效再造，才能促使我國政府以前瞻的企業經營精神，轉變政府職能，整合業務流程。值得慶幸的是，近年來我國地方政府在探索服務型政府建設的進程中也開始嘗試政府流程再造，并取得了初步的成績。如溫州市以行政管理流程再造為重點，在全國率先開展了一場關于黨政機關效能的“革新洗面工程”——“效能革命”，把ISO9000質量認證體系作為政府管理流程再造的載體，用長效機制推進效能建設。

二、 我國政府流程再造的困境透析

毋庸置疑，政府流程再造在某種程度上確實可以改變過去以任務分工和計劃控制為核心的流程設計理念，實現流程的跨部門化和集約化管理，為民眾提供便捷和實惠的服務。然而，如果聚焦于現實操作中政府流程再造的運行過程，我們發現，政府流程再造工程在我國目前尚屬于起步階段，無論是理論鋪墊還是框架設計，都還有很多亟待解決的問題。

1． 改革意識淡漠，流程認知滯后。很多人不能理解“流程”的真正涵義，缺乏對政府流程再造的明確愿景，仍習慣于采用原有的辦公方式來進行日常事務的處理。同時，流程再造強調以顧客為導向，視公眾的合理期望和需求為公共行政的基本出發點，并以公眾滿意度作為調整和改善工作的標尺。但是，在當前的改革過程中，政府公務人員普遍缺乏現代理性精神，法治觀念淡薄，顧客導向的服務意識還沒有真正確立，難以取代傳統封建社會的“主仆觀念”。唯此，在改革的設計和實施階段，政府公務人員往往不積極參與或袖手旁觀，使再造中的問題得不到及時解決。

2． 政府系統復雜，流程梳理混亂。（1）職能層面：流程再造要求明確政府部門的職責，明確各自的權力界限，然而政府管理卻存在越位、錯位、缺位的“三位現象”。（2）結構層面：政府的“金字塔—鴿籠式”科層制組織結構仍沒有得到變革。縱向來看，主要包括即中央、省（市、區）、（地級）市（自治州、盟）、縣（市、旗）、鄉（鎮）五層模式。橫向來看，機構設置仍然偏多，分設過細，力量分散，造成組織重疊，職能交叉，容易出現責任不清楚，互相推諉扯皮的現象。面對著這種部門眾多，層級復雜的政府系統，如果不能很好地理順部門內部和部門之間的職責分工，政府系統的流程再造就無從談起。

3． 技術支持不足，流程操作乏力。由于業務的模塊化，組織和管理流程的虛擬化特質要求，缺乏信息技術則無法實現其流程化管理方式，因而“流程”只能停留在概念上的模糊想象，流程再造也就無法落到操作層面。目前中國的政務信息化卻不容樂觀，政府的信息及時處理能力比較薄弱，政府網絡技術利用率不高，網絡基礎設施不夠完備，政府網絡統一性差，網絡傳輸可靠性低，政務在線處理技術未廣泛運用，政府網站建設仍處于起步階段等。“根據埃森哲的研究報告，中國政府電子政務的總體成熟度為23%，尚處于正在建設平臺的階段，在24個研究對象中，落后于其他19個被調查者。”

三、 我國政府流程再造的發展策略

由于歷史的原因和體制的慣性，高度集中的計劃經濟體制和與之相適應的專制主義政治文化以及全能統制政府模式的影響至今猶存，我國目前實施政府流程再造從一開始勢必就存在著諸多困境。只有對這些問題發生的機理探尋充分的認知并采取對策，才能構建適合我國行政運行模式和行政發展模式的政府流程。

1． 流程鍛造：實施政府流程再造的重心舉措。政府在流程再造中一般遵循以下基本步驟：構思設想、項目啟動、分析診斷、流程設計、流程重建和監測評估。在目前情況下，我國政府的流程管理更多集中在流程樹立和描述上，而實際上，對政府業務進行現狀描述、要素分析、規范優化是重要環節。

第一步，構思設想：政府流程再造的實施首先要得到高層領導的支持和愿景，同時再造之前要選擇好對象，發掘那些可能獲得階段性收益或者是對實現組織戰略目標有重要影響的關鍵流程作為再造對象。

第二步，項目啟動：注重對流程再造團隊的構建。根據業務職能的不同，需要建立領導、工作、咨詢三支工作隊伍。并制定項目實施計劃和預算；通過設立標準、社會公眾的需求分析以及成本效益分析，來確立流程再造的目標結果。

第三步，分析診斷：對現有流程建立可視化業務模型，描述各個流程因涉及部門、崗位、職責、活動等要素所具有的屬性，并通過確定流程的需求和公共產品或服務的實現情況，分析流程的存在問題及其原因，找出進行改造的切入點。

第四步，流程設計：流程的重新設計包括對多種備選方案的選擇，要找出既能滿足戰略目標，又與人力資源、組織變革相結合的方案，并盡量將崗位和工作流、信息技術等方面配合起來，產生新流程的原型系統，最終完成新流程的設計。

第五步，流程重建：根據人力資源結構和所選擇的信息技術平臺，依靠組織結構及運行機制的轉變，來確保向新流程的平穩過渡。其間可作局部流程或某個低層級流程的試點，之后排定次序，在政府相應部門內分階段實施。

第六步，監測評估：關注公眾對實施新流程的反應和滿意程度，對其業績作出客觀評價，以確定它是否滿足預設的目標，不僅可以提供對重新設計的流程的審查，而且也為新流程的轉向連續的改善活動提供依據。

2． 配套支撐：實施政府流程再造的有效路徑。將流程再造融入到官僚制行政體制的健全與完善中去，已經不只是一種純粹的管理工具或者管理戰術，它是一種戰略管理，它是政府改革從理念、組織、制度、技術的全程體系。前文所提及的有關政府流程再造的實施步驟就恰好印證了這一點。這無疑是一個復雜浩大的系統工程，必須運用綜合集成的復雜理論與現實操作路徑相結合的方法。

（1）重塑行政價值理念，為流程再造提供健康的心智土壤。要求政府公務人員對以往的心中熟視無睹的流程模式和運行機制進行重新的思考，以全新的觀念重構傳統的政府文化。關鍵在于要堅持顧客導向的政府服務價值觀，要求政府工作人員從“官本位”的行政觀念轉變到“民本位”的服務宗旨上，樹立“公眾利益至上”、“用心服務”、“全員服務”和“服務就是生產力”的觀念；其次要樹立市場觀念，在政府機關引入競爭機制，節約行政成本，并實現公眾選擇自由，打破政府獨家提供公共產品與服務的壟斷地位；第三要積極倡導學習增進能力，加強政府公務人員專業化技能的培養，以及提供多元化自我學習和進修機會，建立起學習型的人力資源管理文化，創建學習型政府機關。

（2）持續政府機構改革，為流程再造提供合理的組織架構。總體來說要整合政府職能，改變過去政府管理中無所不包、無所不能的傳統習慣，調整歸并業務內容相近的機構、聯系緊密的機構或因分工過細導致職責交叉、關系不順的機構，促使政府公務人員跨越功能界限，將專業職能部門轉變為綜合職能組合，在彼此行為邊界上既職責分明又協同行動，實現無縫隙和協作一致的政府管理和公共服務體系；同時努力形成縱向貫通、橫向聯結、程序簡明、權責適當的行政關系，使傳統的垂直職能組織轉變為以流程為導向的水平組織模式，突破組織內的壁壘，擴大管理幅度，減少管理的層級，真正建立起一種能夠靈活回應顧客需求、具有動態適應性的“扁平化—適應型”政府組織結構。

（3）完善政務信息化建設，為流程再造提供優化的技術手段。政務信息化建設和政府的流程再造之間是一種相互促進的關系，其最本質的內涵是運用計算機網絡技術打破政府機關組織界限，使公眾從不同渠道獲得政府的信息及服務，使政府機關之間、政府與社會各界之間通過網絡進行溝通，同時向公眾提供各種不同的服務選擇。因此，必須通過政務信息化這個橋梁對政府流程進行持續的再造，諸如推進機關內部網上辦公和政府的廣域專網建設，規范和創新行政行為和程序；推進政府公眾信息網建設，統一數據標準，實行資源整合，促進信息共享，保證網絡和信息的安全，在互聯網上向公眾發布公共信息并提供在線服務；實行“窗口式”或“一站式”辦公，實施有效的管理和立法等等。

參考文獻：

1．姜曉萍．政府流程再造的基礎理論與現實意義．中國行政管理，2006，（5）：37-41.

2．以行政管理流程再造為重點 溫州確立“效能革命”四大目標．領導決策信息，2004，（23）：16.

3．袁昭宇，袁瑋．扁平化：徐匯再造政府流程．新民晚報，2004-11-08.

基金項目：2005年度吉林省科技發展計劃項目：區域創新體系管理制度及運行方式研究（20050602-1）。

作者簡介：葉勇，吉林大學行政學院2004級行政管理專業博士生。

收稿日期：2007-03-13。