存款保險的國際經驗與我國存款保險制度的設計

摘要：文章從存款保險制度的國際經驗談起，對我國存款保險制度進行了初步設計。

關鍵詞：存款保險；國際經驗；制度；設計

存款保險制度是指由經營存款業務的金融機構，向特定的保險機構繳納一定的保險費，當成員金融機構面臨危機或經營破產時，保險機構向其提供流動性資助或者代替破產金融機構在一定限度內對存款者給予償付的制度。建立存款保險制度的核心是為金融體系提供一張安全網，防止存款者因個別金融機構倒閉而對其它金融機構失去信心，由此導致擠兌，引發銀行恐慌和金融危機。

一、 存款保險制度的國際經驗

1．各國存款保險制度的主要特點。根據Demirguc—Kunt，Karacaovali and Laeven在2005年對全世界181個國家存款保險制度的一項調查，至2003年，全世界有88個國家建立了顯性的存款保險制度，比1999年增加了14個，顯性存款保險具有明顯上升的趨勢，另外有93個國家實施隱性存款保險①。在88個建立顯性存款保險的國家中，有像美國、日本、德國、英國、法國等發達國家，還有極度貧窮的非洲國家，如中非共和國、烏干達等。顯性存款保險的采納隨著一國收入水平的上升而上升，在低收入水平的國家中僅有16.39%采用顯性存款保險制度，在中低收入水平的國家中有58.82%采用顯性存款保險，在中上收入水平的國家中有60.71%采用顯性存款保險，在高收入水平的國家中有75%采用顯性存款保險。一般認為，顯性存款保險要優于隱性存款保險，這從發展趨勢上也可見一斑。下面從三個方面對各國的顯性存款保險進行介紹。

（1）參保方式。依據存款保險的參與方式，各國存款保險的方式基本上有兩種形式：第一種是強制保險，即依法規定金融機構必須向存款保險機構投保；第二種是自愿投保方式。據統計，至2003年共有74個國家實行強制保險方式，8個國家實行自愿保險方式。

（2）保險保護。各國的存款保險不僅在保險的范圍和數量方面不同，而且在確定哪一些金融機構的哪一種存款應該受到保護方面存在明顯差異。例如，大多數國家建立存款保險的目的是為了保護支付系統的安全，因此只保護商業銀行和提供支付交易服務的存款機構；此外，一些國家出于其他目的，還保護諸如儲蓄銀行之類的機構。表1給出了部分國家存款保護的情況。

①保險存款的種類。銀行有多種形式的負債，除了居民的本幣存款外還有外幣存款，銀行同業存款等等。通常，所有國家都對本幣存款保險，但是也有部分國家對其他存款保險。據統計，有61個國家對外幣存款保險，有14個國家對銀行同業存款進行保險。

②保險限額。絕大多數國家只對一定額度之下的存款進行保護，也有一些國家提供完全保護的存款保險，這通常是為應對銀行危機而產生的。例如：在2003年，有多米尼加共和國、印度尼西亞、馬來西亞、泰國、土耳其、土庫曼斯坦實行完全存款保險。同樣，其他一些國家如日本、墨西哥和厄瓜多爾也實行過完全存款保險。通常限額之內的存款會得到全部保護，但是，也有一小部分國家對保險限額之內的存款實行共同保險，即存款保險機構只賠償限額內的部分損失（50%~90%），儲戶需要承擔其余的損失。據統計，有21個國家實行共同保險，共同保險比率最低的為10%，如英國、比利時等，共同保險比率最高的為50%，僅有俄羅斯、波利維亞兩個國家。

保險限額較高的國家是墨西哥、挪威、意大利，在2003年分別是287.1萬美元、29.9萬美元和13萬美元。限額最低的國家是塞爾維亞黑山共和國，僅87美元。

③保險范圍。各國存款保險在保護范圍方面存在差異。在大多數國家，保險范圍是按每個存款人承保，這意味著每個存款人被保護的存款總額不能超過保險限額。然而，有些國家的保險范圍是按每個存款人每個賬戶承保，因此，對擁有多個賬戶的存款人來說，受保護的實際數量要高于前一種保險范圍。在2003年，全世界共有66個國家的保險范圍是按每個存款人承保，有18個國家的保險范圍是按每個存款賬戶承保。

④保護程度。各國存款保險的保護程度不同，從被保險的存款占比看，全世界平均在48%左右，保護程度最高的是實行完全存款保險的國家，最低的是坦桑尼亞，僅12%。

（3）保險基金。有些國家的存款保險設立永久性的保險基金，而有些國家則沒有。在設有保險基金的存款保險體系，會員機構需要定期向存款保險機構提供資金，當銀行倒閉時，這些資金將支付給存款人。少數國家（主要是高收入國家）沒有設立保險基金，而是在銀行倒閉發生后，會員機構才根據需要提供資金。在2003年，有69個國家設立了永久性的保險基金，只有14個國家（其中11個是歐洲國家）沒有設立保險基金。表2給出了部分國家存款保險基金的基本情況。

①保險費用。各國在存款保險費的確定上也不同。首先，保費的估值基數不同，通常是以存款和被保存款為基數，然而，一些國家以銀行的國內債務或全部債務作為估值基數，也有國家以風險資產為估值基數。在2003年，有36個國家以被保存款為保費的估值基數，有25個國家以存款為保費的估值基數。其次，保費的風險相關度不同。最初，各國在確定保費率時都沒有考慮銀行的風險，實行固定費率，但固定費率忽略了銀行之間風險的差異，對于風險低的銀行不公平，而且容易產生道德風險。1995年，美國最早開始實行風險調整的費率，即根據銀行風險的大小確定保費率的高低，風險越大的銀行需要負擔越高的保費率，以此來懲罰那些從事高風險投資的銀行。此后，實行風險調整費率的國家越來越多，在2003年已有20個國家實行風險調整費率。

②基金來源。保險基金的來源有三種模式：（A）完全來自私人部門，主要是銀行繳納的保費，如德國、法國、英國、巴西等28個國家。（B）完全靠政府出資，僅有智利。（C）由私人部門和政府共同提供資金，也就是說，除了保費外，還采用由政府提供初始資金或出資償付事后損失的形式，甚至是中央銀行借款，如美國、日本、意大利、加拿大等49個國家。

③基金管理。49個國家的存款保險機構由政府來管理；10個國家由私人來管理；22個國家由政府和私人聯合管理。

2． 有效存款保險體系的特征。從國際存款保險制度發展的趨勢看，近十來年存在以下幾個特點：顯性存款保險制度正在取代隱性存款保險制度；采取風險調整保費制度的國家不斷增加；從自愿存款保險制度改為強制性存款保險制度；累積基金制的存款保險制度成為發展的主流；盡管大多數存款保險制度主要是由它們的成員機構繳納基金融資，但越來越多的存款保險制度已經得到政府的資金支持；越來越多的國家實行按每個存款人承保而不是按每個存款賬戶承保。

一個有效的存款保險制度必須在維護銀行體系穩定和承擔道德風險之間找到一個合理的平衡點，可以說，任何國家的存款保險制度的建立和改革都是朝這個方向努力。有效的存款保險制度應該具有以下特點：一是強制所有存款機構加入保險體系。如果讓銀行自愿選擇是否加入存款保險體系，會出現“逆向選擇”問題，也就是風險越高的銀行越有積極性去參加保險，這樣自愿的存款保險體系比強制性的更有可能崩潰。二是實行部分存款保險，既可增加保險承諾的可信度，又可增強市場紀律。三是銀行出資籌集保險基金，有利于降低道德風險。四是征收風險調整的保險費，使銀行為自己不當的行為付出成本。五是私人參與管理保險公司，激勵存款保險機構去搜集信息，甄別銀行風險，監督銀行經營。

二、 我國存款保險制度的設計

目前，我國雖然沒有明確的法律規定要保護存款人的利益，但是存款人并不會因為某家銀行破產而遭受損失。事實上，政府提供了一種接近全額的隱性存款保護。這種隱性存款保險制度甚至還覆蓋到證券、信托等各個非銀行金融領域。無論是剝離四大行的不良資產，還是向它們注資，或是向被關閉金融機構提供再貸款（償還私人債務），都可看作是政府為國民提供了一種變相的“存款保險服務”。與國外普遍采用的顯性存款保險制度不同的是，這種存款保險制度幾乎覆蓋了所有數額的銀行存款賬戶，而且“保費”是以稅收或鑄幣稅（通貨膨脹稅）的形式從納稅人那里籌集來的。

隱性存款保險制度的最大缺陷是，它強化了金融機構的“道德風險”動機——無論是小額存款人還是大額存款人，在選擇開戶銀行時都不會關注它們的風險狀況，從而導致存款人“用腳投票”的機制失靈；并且單一的“零費率制”也使得銀行不用為它們的過度冒險行為而支付額外成本。概括來講，就是隱性的存款保險制度隔斷了銀行資金運用收益和資金籌集成本之間的制衡關系。所以，我國金融機構普遍存在這樣一種激勵——盡量去爭取那些能帶來高回報的高風險貸款業務。如果把一些銀行不健全的內部治理機制也考慮進去，那么這種激勵可能會扭曲為盡量去爭取那些能使個人獲得高回報的貸款。在一定程度上，隱性存款保險制度是造成我國銀行業（尤其是四大商業銀行）不良貸款增量居高不下的重要原因之一。更為嚴重的是，因“道德風險”問題而形成的不良貸款存量又必須依靠“隱性存款保險制度”本身（即不斷向銀行注資）來解決，從而使政府實施這種制度的成本越來越高。顯性存款保險則可以在一定程度上克服隱性存款保險的缺陷，增強市場紀律，減少金融機構的冒險動機。因此，取消隱性保險，盡快建立顯性存款保險制度是維護我國金融體系安全和穩定的迫切要求。那么，我國金融體系應該建立怎樣的存款保險制度？本文將從以下七個方面來進行討論。

1． 盡快出臺《存款保險條例》。以法律或法規的形式明確規定存款保險機構的設立和職責、保險參與方式、保險范圍、保險限額、保險基金的來源和管理、賠償方式、銀行倒閉的處理等內容，做到有法可依。

2． 政府與銀行共同出資設立存款保險機構。存款保險機構完全由政府出資設立，其優點是便于政府領導，有很大的權威性，缺點是會進一步加重國家財政壓力，也不利于減少銀行的道德風險。完全由銀行出資設立，其優缺點則與完全由政府出資設立正反。因此，我國的存款保險機構應該由中央財政和銀行共同出資設立，具體可考慮中央財政出資50%，全國性的商業銀行共同出資50%，經營管理相對獨立，并直接受國務院的領導。

3．實行強制式的存款保險。我國金融體系結構復雜，不同金融機構之間管理水平差距很大，所面臨的金融風險、損失也不同。這樣，如果實行自愿式的存款保險，那些風險較小或者享受特殊保護政策的銀行就沒有參加存款保險的激勵，導致風險高的銀行才有動力去參加存款保險，出現逆向選擇問題。因此，我國應該建立統一的存款保險體系，即強制所有的存款機構加入存款保險體系，其優點在于：一是防止出現逆向選擇的問題；二是所有的銀行都出保費，經營好的銀行就有激勵去監督經營不好的銀行；三是保險基金規模相對較大，救助能力更強。

4． 保險存款的種類具有適度的廣泛性。上文已經提到，所有實行存款保險的國家都對本幣存款進行保險，絕大多數國家也對外幣存款進行保險，因此，按照這一原則，我國保險的存款種類應該既包括本幣存款，也包括外幣存款。

此外，對于自然人和機構的存款也應該平等對待。目前，金融機構破產后，自然人和機構的債權受到的保護程度是不相同的。《金融機構撤銷條例》規定優先支付個人儲蓄存款，被撤銷的金融機構的清算財產支付個人儲蓄存款的本金和合法利息后的剩余財產，才“應當清償法人和其它組織的債務”。事實上，有些法人存款的數額相對很小，卻得不到賠償，而有些個人存款額很高，卻得到全額賠償，具有不公平性。新的存款保險辦法應該取消這樣的歧視政策，對有限限額之下的自然人存款和機構存款提供相同的保護。

5． 確定科學合理的保險限額。保險限額的確定不能太低，也不能太高。限額太低起不到金融安全網的作用，限額太高則容易產生道德風險。國際上保險限額平均是人均GDP的3倍，但發展中國家的比例一般高于這個標準。按照人均GDP的3倍的標準，我國保險限額不到5萬元。考慮到我國屬于發展中國家，居民投資渠道又比較單一，金融資產主要是以存款的形式持有，為了保護大多數人的切身利益，可以適當的提高限額，建議對我國存款保險的限額確定在10萬元~20萬元之間。同時，保險范圍應該按每個存款人承保而不按每個存款賬戶承保。

6． 實行風險調整的保費率。1995年美國最早實行風險調整的保費率以來，現在已越來越多的國家開始采用這種費率標準。因為固定的存款保險費率雖然簡便易行，但容易增強投保機構的冒險動機，不利于風險控制，而風險調整的費率制度則能在一定程度上減少投保機構的這種道德風險。在具體操作上，可考慮將保費率的確定與各家銀行的資本充足率水平和CAMEL評級掛鉤。對資本充足率較高、CAMEL評級較高的銀行適用較低的存款保險費率；反之，則適用較高的存款保險費率。

7． 改進金融監管。存款保險是有成本的，容易產生道德風險。因此，進一步改進金融監管，提高監管質量是建立存款保險的必然要求。對于我國來說，在建立存款保險之前，當務之急是要營造良好的監管環境，改革銀行的管理機制。

注釋：

①顯性存款保險與隱性存款保險的差別在于顯性存款保險的實施依賴于中央銀行法、銀行法、或其他相關法律，這些相關法律明確了存款保險制度的主要內容，通常包括：實施日期、保險范圍、保險限額、保險基金的來源和管理、銀行倒閉的處理等。隱性存款保險則沒有明確的法律框架。

參考文獻：

1．Demirguc—Kunt，Karacaovali and Laeven．Deposit Insurance around the World：A Comprehensive Database．World Bank Policy Research Working Paper，2005：3628．

作者簡介：周文，中山大學管理學院博士生，就職于中國銀行業監督管理委員會廣東監管局。

收稿日期：2007-04-09。