西方政府績效評價(jià)研究初探

摘要：公共行政績效問題的研究在西方已持續(xù)了一百多年，文章從政府績效內(nèi)涵入手，闡述了政府績效管理的發(fā)展過程及相關(guān)法律文件的產(chǎn)生，隨后從評價(jià)活動發(fā)展過程、評價(jià)內(nèi)容、評價(jià)成果方面深入分析了績效的管理，并將英國、美國、澳大利亞、歐盟四個(gè)國家及組織的績效管理對比并進(jìn)行了評價(jià)。

關(guān)鍵詞：公共管理；政府績效；績效評價(jià)

以西方公共行政學(xué)奠基人W·威爾遜（Woodrow Wilson）1887年在其名作《行政（學(xué)）之研究》中提出行政學(xué)研究的目的在于了解：“政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌睘闃?biāo)志，公共行政績效問題的研究在西方已持續(xù)了一百多年，尤其是在20世紀(jì)40年代以后，績效評價(jià)無論是在理論，還是實(shí)踐都取得了豐碩的成果。

一、 政府績效內(nèi)涵的發(fā)展

績效是一個(gè)多義的概念，最早用于人力資源、投資項(xiàng)目等私人組織管理，后被運(yùn)用到公共管理當(dāng)中。在西方行政學(xué)經(jīng)歷的三種研究范式中，績效的內(nèi)涵是不同的。傳統(tǒng)行政學(xué)時(shí)期，在行政與政治二分、科層制理論及科學(xué)管理學(xué)說的基礎(chǔ)上，政府績效的內(nèi)涵多從政府生產(chǎn)角度（以經(jīng)濟(jì)和效率為主）反映。威爾遜認(rèn)為“行政研究首先要發(fā)現(xiàn)政府能恰當(dāng)而成功地做什么事，以及如何以最高的效率和最低的成本來做好這些事情。”倫納德·D·懷特認(rèn)為“公共行政目的，就是在官員和雇員的處置下，對各種資源加以最有效的利用。消除浪費(fèi)、保護(hù)材料和能源，迅速而圓滿地完成公眾目標(biāo)，既要節(jié)約又要保證工人們的福利。”等等。以新公共行政學(xué)和政策科學(xué)為基礎(chǔ)的新公共行政學(xué)時(shí)期，績效的內(nèi)涵除了公共行政學(xué)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)和效率外，還加入了公平方面的內(nèi)容。新公共行政學(xué)派代表人物弗里德里克森指出“傳統(tǒng)的公共行政學(xué)試圖回答如下兩個(gè)問題之一：（1）我們?nèi)绾卧诳晒├觅Y源條件下提供更多更好的服務(wù)；（2）我們?nèi)绾紊倩ㄥX而保持特定的服務(wù)水平，新公共行政學(xué)增加了這樣一個(gè)問題，即這種服務(wù)是否增進(jìn)了社會公平。”德懷特·沃爾多在《什么是公共行政學(xué)》中寫道：“確切地說，可以考慮這樣的概括，即公共行政以對待遇平等、行為的合法認(rèn)可和對行為負(fù)責(zé)任、公共辯解護(hù)或決策適當(dāng)、財(cái)政誠實(shí)和細(xì)致等等的特殊關(guān)心而被區(qū)別開來。”新公共管理時(shí)期，績效內(nèi)涵在進(jìn)一步加注社會效益的內(nèi)容。羅薩多等人認(rèn)為：“顧客取向和質(zhì)量優(yōu)位意味著與傳統(tǒng)決裂，意味著新的游戲規(guī)則，是一場管理上的革命。質(zhì)量不再是需要兼顧的因素，而是管理者的核心工作。”

二、 政府績效法律制度日臻完善

在西方國家實(shí)施政府績效管理過程中，頒布了大量的相關(guān)法律或文件，這些法律或文件為政府部門開展績效評價(jià)提供了法律上的支持和保障。最為著名的當(dāng)屬1993年美國第103屆國會頒布的《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA）。林鴻潮對其進(jìn)行了述評“GPRA的頒布標(biāo)志著美國政府的績效改革步入了成熟階段，同時(shí)代表了美國政府進(jìn)一步推動績效改革，全面實(shí)施績效管理的決心和努力。”同時(shí)，他還將這部法律的內(nèi)容總體歸納為5個(gè)方面，即政府績效管理的目的、政府績效管理的內(nèi)容、有關(guān)管理的責(zé)任與彈性、政府績效管理實(shí)施的進(jìn)程以及GPRA自身實(shí)施的若干問題。在績效評價(jià)方面，該法明確要求實(shí)施年度績效報(bào)告。該報(bào)告須包括：（1）對年度績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)加以評論；（2）將業(yè)已取得的績效與計(jì)劃中的績效目標(biāo)相比較；（3）解釋并描述一項(xiàng)績效目標(biāo)在何處尚未實(shí)現(xiàn)；（4）對有關(guān)放權(quán)的績效目標(biāo)的使用加以描述并評價(jià)其效果；（5）描述該年度完成的項(xiàng)目評估中的簡要發(fā)現(xiàn)。GPRA在美國全面實(shí)施以來，使得美國的政府績效改革得以迅速推進(jìn)，并為其他國家政府績效管理的立法提供了典范。但該法在實(shí)施中也使得績效與法治兩種不同目標(biāo)的沖突日顯突出，因而也受到了尖銳的批評。

三、 政府績效評價(jià)活動的發(fā)展

績效評價(jià)是績效管理的核心，是一門實(shí)踐性較強(qiáng)的學(xué)科。績效評價(jià)主要從評價(jià)活動發(fā)展過程、評價(jià)內(nèi)容、評價(jià)成果方面著手研究。

1． 從績效評價(jià)活動的發(fā)展過程看，尼古拉斯·享利在研究美國公共方案評估、生產(chǎn)率和腐敗控制的發(fā)展過程時(shí)，從動因、主要的政府層面、運(yùn)動的倡導(dǎo)者、評價(jià)技術(shù)的倡導(dǎo)者、政治環(huán)境、腐敗的文化判斷及腐敗控制的方法將政府績效的評價(jià)劃分為以“好政府”為目標(biāo)的效率階段、以控制開支為目標(biāo)的預(yù)算階段、以效率和效力的目標(biāo)的管理階段、以精減政府為目標(biāo)的私有化階段以及重塑政府等5個(gè)階段，無論是起因還是評價(jià)內(nèi)容，初始時(shí)較為簡單，隨著社會的發(fā)展和公共行政理論的研究的不斷深入，目前績效活動的內(nèi)容已比較豐富，隨著時(shí)代的發(fā)展，績效評價(jià)活動將有更進(jìn)一步的發(fā)展。

2． 從績效評價(jià)的內(nèi)容看，美國佐治亞州立大學(xué)公共管理專業(yè)教授西奧多·H·波伊斯特通過邏輯圖的方式給績效評價(jià)的內(nèi)容進(jìn)行了一般性的歸納。他認(rèn)為績效評價(jià)理論上應(yīng)包括產(chǎn)出、效率、生產(chǎn)力、服務(wù)質(zhì)量、效果以及客戶滿意度等內(nèi)容。從各國的具體實(shí)踐看，政府績效評價(jià)的內(nèi)容總體是圍繞上述幾個(gè)方面進(jìn)行，但也存在一定的差異，西方各主要國家績效評價(jià)的內(nèi)容如下：

英國：英國審計(jì)委員會將“3E”（經(jīng)濟(jì)、效率、效益）標(biāo)準(zhǔn)納入績效評價(jià)的框架中，并應(yīng)用于政府管理實(shí)踐。此后，“3E”成為公共部門績效評估的主要內(nèi)容。其中經(jīng)濟(jì)指輸入成本的降低程度，管理實(shí)踐中主要包括成本與投入的比率、行政開支與業(yè)務(wù)開支的比率、人均開支、經(jīng)濟(jì)改進(jìn)的余地以及資源浪費(fèi)等等；效率指一種活動或一個(gè)組織的產(chǎn)出與投入之間的關(guān)系，具體除包括單位成本、平均個(gè)案處理時(shí)間、反應(yīng)速度等，還包括轉(zhuǎn)化效率、分配效率、調(diào)整效率以及質(zhì)量、社會效果及顧客滿意度等。

美國：美國政府的績效評價(jià)在內(nèi)容上與英國大體一致，但在評價(jià)方式有所區(qū)別。美國強(qiáng)調(diào)對政府的項(xiàng)目進(jìn)行逐個(gè)管理，其政府績效評價(jià)也多以具體項(xiàng)目的公共方案對象，強(qiáng)調(diào)根據(jù)具體方案的個(gè)性特征確定評價(jià)內(nèi)容。如佐治亞州行政服務(wù)部電信局的評價(jià)內(nèi)容包括“服務(wù)電話線”、“問題票”、“問題票解決的時(shí)間”、“服務(wù)定單的數(shù)量”、“常規(guī)定單的完數(shù)量”以及“當(dāng)月完成的工作量（分時(shí)限）”等等。

澳大利亞：澳大利亞政府績效評價(jià)的內(nèi)容主要可歸為投入、產(chǎn)出（數(shù)量）、質(zhì)量及結(jié)果（實(shí)際效果）三大類，衡量的維度主要有四種，即一致性、效率、效果及成本—收益。其中，一致性指“規(guī)劃目標(biāo)或預(yù)期成果”符合政府政策優(yōu)先性和公眾需要的程序；效率指投入和產(chǎn)出的比較；效果或質(zhì)量指取得的成果對目標(biāo)政策的實(shí)現(xiàn)程度；成本—收益指實(shí)際成果所花費(fèi)的成本及是否用較少的投入生產(chǎn)成果。

歐盟：荷蘭在2004年下半年出任歐盟輪值主席國，荷蘭社會文化規(guī)劃署根據(jù)荷蘭內(nèi)政和王國關(guān)系部要求，對歐盟成員國及四個(gè)主要非歐盟國家的公共部門績效調(diào)查。相關(guān)調(diào)查報(bào)告認(rèn)為，“因其產(chǎn)品的特點(diǎn)（在廣泛的領(lǐng)域制定政策、制定法律、維護(hù)公共秩序以及管理政府機(jī)器等），很難找到自然的績效指標(biāo)評估公共行政。因此，有人認(rèn)為公共行政的運(yùn)行最好用主觀指標(biāo)來衡量。這些指標(biāo)主要反映公從對公共服務(wù)的信心。因此，他們選定了衡量政府質(zhì)量的4個(gè)指標(biāo)：（1）政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模；（2）透明度；（3）政府干預(yù)的效度；（4）腐敗。

3． 從績效評價(jià)的實(shí)踐成果看，西方各國通過績效評價(jià)等活動都不同程度促進(jìn)了政府績效的提高。如尼古拉斯·享利借用有關(guān)報(bào)告資料認(rèn)為“從聯(lián)邦一級看，到1996年為止，全國績效審查委員會提出的創(chuàng)造性建議近1/3已成為法律，為聯(lián)邦政府節(jié)省了580億美元，減少了16萬多個(gè)聯(lián)邦職位，撤銷了二千多個(gè)外地辦事處：機(jī)構(gòu)的組織文化正變得更加注重實(shí)效，更強(qiáng)調(diào)顧客優(yōu)先。幾十個(gè)機(jī)構(gòu)首次開始對績效進(jìn)行考核，二百多個(gè)機(jī)構(gòu)制定并公布了二千多項(xiàng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在全國績效審查委員會首份報(bào)告發(fā)表后3年時(shí)間里，98%的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開始與他們的顧客對話，所有機(jī)構(gòu)都已根據(jù)顧客的意見制定了各種標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)審查了多達(dá)8.6萬頁的各種規(guī)章制度，刪去16萬頁，使公眾的管制和行政負(fù)擔(dān)減輕了近280億美元。”

四、 簡要評述

從以上文獻(xiàn)資料的研究來看，西方國家政府績效評價(jià)在以下方面有明顯的特點(diǎn)或成效：

1． 績效評價(jià)理論研究善于利用、借鑒或綜合其它相關(guān)學(xué)科的研究成果，目前績效評價(jià)理論基礎(chǔ)涵蓋了政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等許多學(xué)科，政府績效評價(jià)的理論已較為系統(tǒng)完善，理論成果對指導(dǎo)實(shí)踐的導(dǎo)發(fā)揮了重要的作用。

2． 績效評估活動實(shí)現(xiàn)了法制化。20世紀(jì)40年代以來，特別是20世紀(jì)70年代~80年代以后，西方各國頒布或提出了大量關(guān)于政府績效評價(jià)的法律或相關(guān)實(shí)施文件。如美國、荷蘭以法律的形式要求政府部門進(jìn)行績效評估。英國和澳大利亞則以管理規(guī)范的形式，使組織績效評估成為重大改革方案的組成部分。這些法律或文件成為政府業(yè)績評估得以長期開展的有力后盾。

3． 績效評估的內(nèi)容趨于一致。西方各國政府績效主要圍繞經(jīng)濟(jì)，效率，效益展開。同時(shí)輔之以公正指標(biāo)，這些輔助指標(biāo)側(cè)重政府部門的工作過程而非結(jié)果，評價(jià)的是工作程序的合法性和公正性。雖然政府部門的職責(zé)和工作性質(zhì)有很大的差異，但其經(jīng)濟(jì)，效率，效益和公正性都具體化為系統(tǒng)的適合部門工作特點(diǎn)的績效指標(biāo)，為績效評估提供科學(xué)，規(guī)范的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)體系，使之具備可操縱性。

4． 政府績效評價(jià)中都強(qiáng)調(diào)公民導(dǎo)向。政府績效評價(jià)以公民為中心，以公民滿意為政府績效的終極標(biāo)準(zhǔn)，評估過程有公民廣泛參與，因此政府績效評價(jià)實(shí)際已成為一種推動政府及政府各部門強(qiáng)化任的有效機(jī)制。

當(dāng)然，西方各國在政府績效評價(jià)方面也存在一定的不足和有待進(jìn)一步發(fā)展的方面，如提升績效路徑與法制精神存在矛盾沖突問題尚沒有很好地得到解決，部分重要的評估內(nèi)容尚無有效或科學(xué)的計(jì)量方法等。

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作者簡介：余文學(xué)，河海大學(xué)公共管理學(xué)院教授；彭光煜，河海大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生。

收稿日期：2007-05-21。