民初《大總統選舉法》立法之爭

摘要：民初《大總統選舉法》在立法過程中，圍繞著總統資格問題、選舉機關及當選票數問題、總統任期及連任問題、副總統設置及代理問題、附則等問題，發生了激烈的爭論。這些爭論是在借鑒西方國家憲法的基礎上發生的，其實質是民初政體之爭即總統制與內閣制之爭的一部分。

關鍵詞：大總統；選舉法；立法

中圖分類號：Ｋ262文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）04－0084－05

民國第一屆國會于1913年4月8日正式成立后，圍繞著《大總統選舉法》的立法問題，曾發生過激烈的爭論：一是先定憲法還是先舉總統問題，即要不要把作為憲法一部分的大總統選舉法先行制定問題；二是對于大總統選舉法的具體內容如何確定的問題。第一個問題的爭論從1913年5月2日袁世凱咨文國會參眾兩院，要求迅速選舉正式大總統，在國會中挑起先舉總統后定憲法之爭開始，到9月8日參議院同意先舉總統后定憲法結束。第二個問題的爭論從1913年6月底憲法起草委員會成立開始，到10月4日憲法會議公布《大總統選舉法》結束。對于第一個問題，已有學者進行過探討。本文擬對《大總統選舉法》制定過程中，圍繞著大總統選舉法的具體內容如何確定問題所發生的爭論作一敘述，以管窺民初國會的立法活動。

一、關于總統資格問題的爭論

中華民國作為新生的共和國，由一個君主專制國家一躍而為民主共和國家，國家元首的產生不可能象君主立憲制國家那樣采用世襲的方法，只能通過選舉產生。民國成立之后，雖然產生過兩任臨時大總統副總統，但當時的憲法性文件，如《中華民國臨時政府組織大綱》及《臨時約法》，對民國總統應具有哪些資格并沒有作出規定。

民初國會召開前后，社會各界在討論憲法內容時，對總統資格問題提出了許多看法。共和黨主張的大總統候選資格為：完全享有公權、在國內居住10年以上、年在35歲以上①。統一黨主張，中華民國國籍之男子，年滿40歲以上，具有公民資格，得被選為中華民國大總統②。1913年5月29日，共和、統一、民主三黨合并成進步黨后，在梁啟超所擬的《進步黨擬中華民國憲法草案》中明確提出：中華人民具有下列條件的，即完全享有公權，年齡滿35歲以上，住居國內10年以上，得被選為大總統副總統③。

在團體方面，勢力最大的是研究憲法委員會（又稱憲法研究會）。該會提出，總統候選資格為40歲以上，在本國居住14年以上，有中華民國國籍④。由汪榮寶、方樞、劉崇佑、章士釗等組成的法學會，提出總統候選資格為中華民國男子，年在35歲以上，居住國內10年以上，完全享有公權，能知國語⑤。而由李慶芳、張鶴第、藍公武等發起的兩院議員同志會，進一步提出選舉總統須有政治上經驗及成績⑥。此外，在許多個人擬的憲法草案中，也涉及到總統資格問題。

從以上關于總統資格問題的主張看，爭論的焦點主要集中在年齡和住居兩個方面。從年齡來看，有35歲和40歲兩種意見。主張35歲者認為，參議院議員的被選資格為30歲，總統的年齡限制不妨仿照美國、巴西，定為35歲⑦。還有的認為，“采法蘭西制以40歲為限，則失之太晚。采智利、墨西哥制又未免稍早。故以美制35 歲為最適中焉。”⑧主張40歲者認為，“年齡高則經驗富，經驗富則輿論必孚”⑨。從住居來看，有14年和10年兩種意見。主張住居14年者認為，憲法中規定此項的原因，“非徒懼其無愛國心，抑以其暗于國情，不足與謀國事也。”⑩中國地廣人多，情況復雜，要了解國情，沒有十幾年時間是不行的。故主張采取美國住居14年的制度。主張住居10年者認為，美國住居年限未免太長，不如仿照秘魯制度。

湖南省教育廳“民國北京政府時期選舉制度研究”（項目批準號：05Ｃ385）。

總統選舉方法案通過后，憲法起草委員會就總統資格問題達成了一致意見。《大總統選舉法草案》第1條明確規定總統選舉資格由國籍、公權、年齡、住居四個要件構成。即中華民國人民，完全享有公權，年滿40歲，并住居國內滿10年者，得被選舉為大總統。對年齡規定為40歲，憲法起草委員長湯漪在解釋起草理由時作了說明：“中國普通之一般心理，皆欲求年高有德之人代表國家，故起草會定為40歲。其中實無其他甚充分之理由也。”{11}

大總統選舉法二讀會后，由憲法起草委員會修改文字，在40歲及滿10年后分別加上“以上”兩字。這樣，《大總統選舉法》第一條的內容正式確立。它明確規定，中華民國人民完全享有公權，年滿40歲以上，并住居國內滿10年以上者得被選舉為大總統。其中，年齡仿法國制度，住居則仿秘魯的規定。

二、關于選舉機關及當選票數的爭論

從當時世界各國來看，選舉總統的機關主要有三種：由人民直接選舉；由人民選出一定數量的選舉人組成選舉會，由他們代表人民進行選舉；由國會兩院議員組織選舉團選舉。

《臨時約法》雖然在第4章第29條中規定：臨時大總統、副總統由參議院選舉，以總員四分之三以上出席，得票滿投票總數三分之二以上為當選。但臨時約法對于正式總統由何種機關選舉，得票數是多少，沒有明確的規定。

對于總統由何種機關選舉產生，從憲法起草委員會討論的情況看，曾出現三種不同的意見{12}：

一是由兩院議員組織總統選舉會選舉。議員朱兆莘的發言具有代表性。他提出了三點理由：第一，中國教育未普及，人民知識幼稚，不能行使直接選舉制度。第二，由國會選舉大總統系法國制度。臨時約法規定臨時大總統由參議院選舉，昔日參議院即今日的國會。法國由上下兩議院組織特別機關選舉大總統。其分子為國會議員，而別名為國民會議。可仿法國制度，由國會組織特別機關，名為選舉大總統會，以行使選舉大總統的權力。第三，憲法大綱已議決采內閣制，總統為名義元首，權力甚少，以后爭政權者的目的必在總理而不在總統。因此，選舉總統無須用繁重的手續，以至騷動全國。

二是初選機關為地方最高議會，覆選機關為國會。議員黃云鵬認為，這種辦法“既無美國繁重騷擾之弊，復無法國國會牽制之嫌，民意可征求而不失之輕率，黨爭可減殺而不陷于偏私，鄭重公平，無逾于此。”

三是采用近于直接選舉主義，新組選舉機關選舉。議員蔣曾燠提出這個主張。他認為，立法機關由立法分子組成，以之代表國民、執行立法手續及表示立法之意思。選舉大總統是國民應有的權利，本非立法機關所應有。且憲法是按照人民的合成意力而定。現在兩院的立法分子既有制定憲法之權，又有選舉大總統之權，國民權利全入國會掌握，尤屬不可。他還認為，國會所在地與中央接近，而對地方種種諸多隔膜，已不足以完全代表民意。而參議院議員任期6年，假如4年選舉大總統，一人有兩次選舉大總統的權利，尤不合國民心理。因此，他建議在兩院之外，別組一機關選舉總統。

在以上三種意見的討論中，第二種及第三種意見與第一種意見處于對立的狀態。由于社會各界，如共和黨、統一黨、民主黨及憲法研究委員會，大多贊成由國會選舉大總統；憲法起草委員會中，主張第二種意見及第三種意見者，考慮到當時的具體情況，變通自己的主張，大多贊成在第一次選舉正式大總統時，由國會選舉正式大總統。因此，憲法起草委員會在討論大綱時，第一種意見獲得多數通過。

選舉機關確定后，需進一步規定選舉總統的出席人數及當選票額。

憲法起草委員會在《大總統選舉法草案》中規定：以選舉人總數四分之三以上之出席，用無記名投票行之。得票滿投票人總數三分二者為當選。但兩次投票無人當選時，就得票較多者二名決選之，以得票較多者為當選。

由表1可見，對于大總統選舉需選舉人總數四分之三以上出席的規定，大多數政黨認為規定過高。其中，公民黨、進步黨反對最力。他們認為，根據國會組織法，參議院議員由274人、眾議院議員由596人構成，議員總數為870人。如果按出席人數四分之三的規定，需要654人出席，才能召開總統選舉會；按三分之二當選，需要436人一致投票才能被選舉為大總統。從國會的具體情況看，國會常因不足法定人數而難以開會。南下者、被捕者、請假者、原有缺額未選者、選出后未報到者、辭職者等，達百余人，“則四分三之法定人數終不能滿，而總統將永無選出之日。”{13} 況且，根據國會組織法的規定，兩院合議憲法時，兩院各有總議員三分之二出席，才能開議；出席議員四分之三以上同意，才能議決。既然制定憲法與選舉總統同樣重要，為什么選舉總統的出席人數要高于制定憲法的出席人數？因而，主張將當選票額及出席人數調整為三分之二出席，四分之三投票。這樣，出席人數下降到580人，開會相對容易。

至于當選票數，大多主張以過四分之三為當選。雖然規定較高，但有救濟方法，即一次不足額時舉行二次投票，二次投票不足時，取票額較高者二人決選。但決選票數如何確定？出現了過半數和比較多數兩種意見。表決時，以過半數者占多數。

根據各黨協商的結果，在審議《大總統選舉法草案》時，將總統選舉會的選舉人數，改為選舉人總數的三分之二，當選票數改為投票人數四分之三，決選改為以得票過半數為當選。到大總統選舉法三讀時，黃懋鑫提議在第二項就得票較多者的“就”字下加“第二次”三字。至此，大總統選舉法第二條內容確定下來：大總統由國會議員組織總統選舉會選舉之。前項選舉，以選舉人總數三分之二以上之列席，用無記名投票行之。得票滿投票人數四分之三者為當選。但兩次投票，無人當選時，就第二次得票較多者二名決選之。以得票過投票人數之半者為當選。對于此條的內容，民國時期著名的憲法學家王世杰等認為：此項規定與法制極相類似，所不同者，即中國對于出席人數及得票數的規定較法國為高而已{14}。

三、關于總統任期及可否連任問題的爭論

在憲法起草委員會內部，對于總統任期問題，有4年、5年、6年、7年、10年幾種主張。其中，以主張5年或6年者居多。其理由為：第一，任期長短以選舉手續難易而異。美國選舉總統手續較為繁難，任期為4年，每遇選舉，自夏徂冬，舉國騷然。本案既采法制，任期自不必過長，亦不宜過短，因為選舉手續無論如何簡便，必不免引起黨爭問題。第二，任期長短以兩院議員之任期而定。長不宜高于參議院6年的任期，短不宜低于眾議院3年的任期。第三，總統選舉會雖別為一機關，而組成分子為國會議員。假如總統任期短于眾議員，則選舉會中的激進分子尚未變更，理論上無重選的必要，事實上不堪其紛擾。假如長于參議員，則制度的精神過于保守，故以介于參議員眾議員之間最適宜。第四，責任內閣制度上的總統，雖然不在政治中心，但作為行政首長與國家元首，任期長短對國內外有重大影響{15}。

由于總統任期長短與是否可以連任關系密切，在確定總統任期時，必須考慮總統是否可以連任的問題。從憲法起草委員會討論的情況看，大多主張不得連任，得再任。其所持的理由主要為兩個方面：首先，世界各國的立法先例大多主張限制連任。從世界上大部分共和國來看，在憲法中都有限制連任的規定。從美國、法國這兩個典型的共和國來看，雖對總統連任無明文限制，但實際上連任的情況并不多見。華盛頓確立了總統連任不超過兩次的憲法慣例。華盛頓認為：民主國中“茍有恒久在位的總統，政局必流于專制。”{16}于是，在擔任兩屆總統后，他堅決拒絕擔任第三任總統。法國的總統事實上也無連任至三任的。“據近來統計，四十年中，法蘭西總統共易十人，惟近今最后二人得終七年之任。其余八人，非為奸小所殺，即因政治問題辭職，每人平均不過四年。終其任者且稀，更無所謂連任矣。”{17} 其次，從各國選舉的具體情況分析，當選舉時，無論是選舉總統或選舉議員，大多系政府黨占優勢，反對黨失敗。這種情況不僅見于政治文明程度低的國家，也見于最文明的國家。如果我國憲法規定總統可以連任，將來必有憑藉政府的聲威勢力，而取得新總統位置者。而總統在位時間長，容易導致政治上的種種弊病。“遠取華盛頓之宣言，近鑒墨西哥之現象，考近世之立法先例及統治統計”{18}，憲法起草委員會主張對總統連任加以限制。

既然總統不得連任，憲法起草委員會認為總統的任期可以稍長。由于中國國民程度“尚在幼稚時代，一般普通之國民略無政治上之感覺”{19}，確定總統任期時，不能與美國相同，規定太短。因此，在《大總統選舉法草案》中，規定總統任期為6年，不得連任。

在大總統選舉法草案公布后，各黨對于總統任期的看法雖很不一致，但大多主張總統可連任一次。

由于大多數黨派主張總統連任，在大總統選舉法審議會上，即將《大總統選舉法》第3條修改為大總統任期5年。如再被選，得連任一次。這樣，在總統任期上，仿智利制度，在總統連任問題上，仿法美制度。

四、關于副總統設置及代理問題的爭論

憲法起草委員會對于副總統設置問題，存在兩種不同意見。一種意見認為，不應設置副總統。其理由為三點：第一，本草案采責任內閣制，一國政權集中于內閣，總統高拱無為。如果總統出缺，可一面以國務院代理，一面召集選舉新總統。第二，選舉總統機關，既然由參眾兩院議員組織選舉會，手續甚為簡單，與他國采直接選舉不同，更沒有預儲副總統的必要。第三，如果設副總統，“恐總統與副總統之間各有攀龍附鳳之人，不得志于總統者，欲得志于副總統，從而挑撥是非，釀成奪權之禍變。”{20}

另一種意見認為，應設副總統。其理由為四點：第一，中國由數千年的君主專制國一躍而為民主共和國，國民對于國家元首的觀念很不明了。很多人認為，民主國的元首不過是皇帝易名而已。假如設副總統，則一般人民會知道，君主與民主的不同，不在名稱而在制度。因為從古到今，無所謂皇帝副皇帝。第二，國民的觀念既然如此，且國家不可一日無元首的學說，數千年來更深入人心。假若一旦總統缺位，突然由國務院代理，“社會之觀聽易熒，難得十分之信任，將發非常之禍變。若預儲副總統以維系之，其收效于無形者甚大。”{21}第三，中國人才缺乏，總統又是掌握著國家最高行政權的機關，國人對總統的要求很高，認為有總統資格的無幾人。假如設副總統，積其資格，養元首之威望，收天下之信仰，一旦執政，就能履行好職責。第四，自民國成立以來，副總統鞏固中央，顧全大局，成效明顯。從國情上政治上著眼，副總統有設置的必要。

各黨派在開會協商時，皆主張設立副總統。社會各界也傾向設立副總統。《國報》認為“副總統一職應宜存留”{22}，《大共和日報》提出：“無事，則副總統為名譽職；有事，則副總統代行政事，有百利而無一害。”《上海時報》提出“副總統宜兼效法美仍使存留”{23}。

從當時民國的具體情況來看，已經存在副總統這一職務。武昌起義后，宋教仁在修正臨時政府組織大綱時，加設了臨時副總統一職。《臨時約法》也明確規定設立臨時大總統副總統。因此，實有設置副總統的必要。故《大總統選舉法草案》第5條規定：大總統缺位或精神喪失不能執行職務，副總統代理之。

但代理制和繼任制是兩個不同的概念。代理制適用于總統暫時不能執行職務的情況下，而繼任制適用于總統缺位的條件下。一個國家在設置副總統后，必然要明確規定何時采用代理制，何時采用繼任制。在大總統選舉法審議會上，經表決，對此作出了明確規定：大總統缺位時，由副總統繼任，至本大總統任滿之日止。大總統因故不能執行職務時，以副總統代理之。副總統同時缺位時，由國務院攝行其職務。同時，國會議員于三個月內，自行集會，組織總統選舉會，行次任大總統之選舉。可見，在行政元首出缺時，大總統選舉法采取了副總統代理制及國務員全體代理制，兼采美制和法制。

五、關于附則問題的爭論

由于大總統選舉法是憲法的一部分，在憲法未制定前，大總統的職權如何規定就成了一個問題。在憲法起草委員會討論的過程中，出現了主張規定和主張不規定兩種截然不同的意見。

主張不規定者認為，約法已經規定，中華民國憲法由國會制定，在憲法未制定前，臨時約法的效力與憲法相等。現在，憲法未制定，約法仍當然有效。

而主張規定者則認為，約法上所規定的是關于臨時總統的職權，選舉法上所規定的總統與約法上的總統性質不同。現在憲法尚未制定，總統豈可即無職權？假若不規定，總統將無所適從。

因主張規定者的意見占多數，故在大總統選舉法草案中，明確規定：大總統之職權在憲法未制定以前，暫依臨時約法關于臨時大總統之規定。

六、幾點結論

民初圍繞著《大總統選舉法》內容而發生的爭論，有如下幾個特點：

首先，它是在借鑒西方國家憲法的基礎上發生的。中華民國成立后，將西方國家的三權分立制度搬到中國，其藍本主要為美國制度和法國制度。大總統選舉法作為憲法的一個組成部分，深深地打上了西方憲法的烙印。無論是憲法起草委員會成員，還是社會名流學者，在發表關于大總統選舉法內容的看法時，幾乎都是以西方憲法為參照標準。值得指出的是，大總統選舉法雖然借鑒了西方國家的憲法，但它并沒有照搬某一個國家的憲法，而是將幾個國家的憲法條款，根據需要，組合成民國的選舉條款。正如伍朝樞所說：“現在憲法之起草，其中本系采仿各國制度，并非專采一國之制度。”{24}

其次，它實質上是民初政體之爭即總統制與內閣制之爭的一部分。就元首與國務院的關系而言，學理上通常區分各國制度為兩類，即總統制、責任內閣制（簡稱內閣制）。在總統制下國家，政府由總統組織并向總統負責，而不向議會負責。在內閣制國家，政府由議會多數黨產生，并向議會負責，元首不負責任。由于《大總統選舉法》是在《臨時約法》框架內構建的，即主要采取內閣制的基本原則，因而總的立法精神，趨向于控制大總統的權力。如大總統再次當選只能連任1次。又如，為防止滿任大總統有機會暫留原任，《大總統選舉法》第6條規定：對現任大總統應于任滿之日解職。如屆期次任大總統尚未選出，或選出后尚未就職，次任副總統亦不能代理時，由國務院攝行其職務。再如，規定正式大總統的職權在憲法未制定前暫依臨時約法的規定。正因為《大總統選舉法》遵循了《臨時約法》的基本精神，袁世凱對附則的規定極不滿意。據吳宗慈記載：袁世凱對于憲法起草委員會議事情況，非常注意，每日會議結果由汪榮寶、王庚、王印川等人匯報。至議選舉法一案，尤為注意。在委員會將選舉法議定后，汪榮寶即將情況報告給袁世凱。袁聽說有這項規定，十分生氣。說：我受臨時約法拘束之痛苦已不少了，爾何以尚如此主張，非立即取消不可。汪榮寶沒有申辯，只唯唯遵命而退。第二天，他運動伍朝樞、何雯在委員會中共同聲明，請取消該項附則。各委員以此附則的增入原系汪榮寶的主張，況此項乃當然規定，已經表決，礙難取消，而加以拒絕。汪無言以對{25}。

注釋：

①⑦ 《憲法新聞》第8期憲史，第8－9、14頁。

② 《憲法新聞》第7期憲史，第1－8頁。

③ 《飲冰室合集》，中華書局1989年版，第69－70頁。

④⑨ 《憲法新聞》第5期憲史，第26－28、24頁。

⑤ 《憲法新聞》第3期憲史，第7－17頁。

⑥ 《憲法新聞》第1期憲史，第39－41頁。

⑧ 《憲法新聞》第11期憲史，第11頁。

⑩ 吳貫因：《憲法問題之商榷》，《庸言》第1卷第18期。

{11}{12}{15}{19}{24}{25} 吳宗慈：《中華民國憲法史前編》，上海東方印刷局1924年版，第228、247－254、83－84、231、226、221－222頁。

{13} 《憲法新聞》第18期憲論，第2－3頁。

{14} 王世杰、錢端生：《比較憲法》，商務印書館出版1999年版，第280頁。

{16}{17}{18}{20}{21} 《兩院會合會、憲法會議、總統選舉會匯編》，中華民國二年眾議院藏版，第19、19、19、21、21頁。

{22} 《憲法新聞》第16期憲史，第17頁。

{23} 《憲法新聞》第17期憲史，第2－4頁。

（責任編輯張衛東）