農村合作社：理論、現狀與問題

摘要：成立農村合作社組織生產、擴大銷售是當前解決我國農民增收問題的一條有益思路，在理論上它涉及個體的農民如何實現集體合作。當前我國農村合作社發展剛剛起步，取得了一定的成就，但仍然存在許多問題，了解現狀、認識問題是開展下一步工作，推進合作社發展的基本條件。

關鍵詞：“三農”問題；合作社；公共服務

中圖分類號：Ｄ61文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）04－0016－04

一、合作社的概念與理論

對合作社，我們并不陌生，在社會主義國家對農業的社會主義改造過程中，合作社成為個體、私有農業向集體化、公有農業過渡的一種重要手段。列寧曾經專門寫作了《論合作社》一文，提出要高度重視合作社在農業社會主義改造中的作用，并闡述了合作社的所有制性質①。新中國在20世紀50年代對農業進行社會主義改造時，也是通過建立生產合作社、手工業合作社等來作為實現農業集體化的重要途徑的。但是，今天意義上的合作社不同于計劃經濟體制下的合作社，農民對合作社的權利和義務不同，合作社在農業發展過程中的作用和地位也有很大區別。

1． 合作社的概念

合作社是農村經濟合作組織中最主要和最普遍的一種，在我國，一般將農村經濟合作組織等同于農村合作社②。市場經濟條件下的農村合作社可分為兩類，一類是專業合作社，一類是綜合合作社。專業合作社以功能或銷售的商品為對象組建；綜合合作社則涉及生產、銷售、物資供應等，范圍更為廣泛。國內外對市場經濟條件下的合作社的概念和內涵的看法并不完全一致，但基本點相同，大多是把合作社看成是農民進行社會勞動的特定組織形式。1995年國際合作社聯盟第31次社員大會對合作社作出了一個權威的最新定義：合作社是人們為滿足自身共同的經濟、社會及文化方面的需要和愿望，而通過一個共同擁有、民主管理的企業，自愿聯合組成的自治社團。由此可見，合作社是由成員共同所有和民主控制的一種特殊的企業組織形式，具有純粹的“民辦”性質，承認其社員家庭仍然是一個獨立的經營主體，并承認社員的資產所有權及一定的參與分配的權利③。合作社有幾個共同特征：第一，合作社是社員入股、聯合所有、社員控制和社員受益的經濟組織；第二，合作社是經濟實體，有可供支配的財產；第三，合作社是合作社法人，有不同于公司制企業的內在規定性④。

2． 合作社理論：合作社何以需要及如何可能

我國農業目前基本還是以生產為導向的，這就與以銷售為導向、以訂單經濟為基本特點的現代市場經濟之間存在矛盾，其結果是大量農產品適銷不對路，附加值低。其中一個重要原因就是農業作為分散產業、農民作為技術弱勢群體所具有的天生弱點。一家一戶的分散經營加大了生產者相互合作的難度，而技術上的弱勢又使農民無法克服專業分工的缺陷。這就需要設立專業性的經濟機構，聘請專業人士，為分散的農戶提供降低交易成本、擴大產銷信息和功能的可能。這是農村合作社設立的必要性。在理論上，農村合作社的發展涉及到兩個基本問題，一是如何解決交易成本的問題，二是如何突破集體行動的困境，即合作社何以需要和何以可能這兩個基本議題。

合作社何以需要？西方傳統經濟學假設市場主體之間的交易費用或交易成本為零，認為影響經濟活動或交換行為的唯一決定性因素是商品的價格機制⑤，但新制度經濟學認為這一假設并不符合市場交換的現實，即交易費用已經成為影響市場交換活動的重要變量之一。正是在將交易費用引入經濟解釋的基礎上，新制度經濟學重新闡發了經濟學的企業理論。傳統經濟學理論僅僅將公司、企業看成是一個生產和交換的經濟機構，而新制度經濟學理論更新和擴大了對企業存在理由的解釋，在它看來，企業存在的目的之一是降低內部要素所有者與外在市場之間的交易成本⑥。個體戶與企業的區別在于，企業內部建立了一套相對正規和完善的組織機構或部門，如生產、銷售、倉儲、運輸、管理等部門，從而能夠做到專業性分工，以節約交易成本，擴大專業功能運作空間，而個體戶則生產、銷售、運輸等眉毛胡子一把抓，工作效率低、成本高。合作社就是這樣一種企業，它聘請經理團隊和專業人士，在作為生產者的農民和終端市場之間架起聯系的橋梁，通過專業化和有效的分工實現提供產銷信息、降低交易成本。為什么合作社又需要農民自己參與呢？因為農民以資產或勞動入股合作社，可以使合作社與農民的聯系更為密切，從而降低運作、管理和信息等方面的成本，還可以享受國家的優惠政策。

基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地2005年度重大項目“農村基層組織、公共服務體系與政府興農政策的國際經驗研究”（項目批準號：05ＪＪＤＺＨ233）。

合作社的建立如何可能？合作社是一個組織，組織的設立有兩種途徑，一種是由有能力的個體或少數個體主導組建而成，一種是由多數的個體聯合組建而成。經濟學常識認為，個體都是自私并短視的，成立合作社不僅費時費力，每個參加者還要投入一定的股本，并且未來收益很難預期，作為“經濟人”的農民是否具有合作的意愿呢？按照合作理論，這種大規模集體性合作確實是很難進行的，因為每一個人都怕別人從中得到的好處超過自己，都不愿犧牲和奉獻，都愿意搭別人的便車，免費享受公共物品，這就是搭便車原理和“公用地悲劇”現象，它說明存在集體行動的困境⑦。但在市場經濟背景下，不聯合又難以產生規模效益。在這種情況下，就需要發揮政府和大的涉農公司兩類力量的作用來進行“第一次推動”，推動合作社的成立，再逐漸通過示范作用，引導農民參與到合作社中來。合作社尤其是合作社的初始性成立具有提供公共物品的性質，而能夠提供公共物品的單位，就必須具備兩個相關條件，一是與公共物品有超強的利益相關，二是本身具有超強的實力。政府顯然具有這個實力，同時要推進國計民生，有這個動力和意愿；大的涉農公司也需要團結中小農戶，也有這個實力，并且愿意承擔成本來獲得更長遠的利益，因為從聯合中獲得的收益顯然不會太少。因此，當前發展農村合作社應該通過法律法規，以這兩者為主要推動力量。

二、我國農村合作社的發展現狀

1． 我國農村合作社的發展歷史

合作社在我國的歷史并不短暫，新中國建立后，我國建立了四類合作社：農業生產合作社、農村手工業生產合作社、農村供銷合作社、農村信用合作社。就總體來看，我國解放后的合作社并不具有合作的性質，與國際上通行的自愿入股、民主管理的股份公司的性質根本不同。本質上，這些合作社都具有半官方的性質，或者是屬于大集體的經濟機構。這些服務于人民公社和統購統銷體制的半官方合作社可分為兩類，一類是區域性的，包括生產合作社和手工業合作社，它們生長于當地，服務于當地。改革開放后，隨著家庭聯產承包制的施行和人民公社體制的瓦解以及私人手工業的大規模興起，這兩類區域性的合作社已經消失。另一類是行業性或垂直性的，包括供銷合作社和信用合作社，目前仍然在從事經營活動。信用合作社的經營狀況相對要好一點，因為當前我國對于金融的控制仍是相當嚴密的。在農村地區，信用社作為直接服務于“三農”的金融單位仍然受到政策的保護，沒有多少競爭對手。而供銷合作社則在改革開放后不斷受到沖擊，其主業——農業生產資料的供應和農副產品的收購由于購銷渠道的多元化特別是私人參與進來以后，已經受到很大沖擊，歷史遺留的包袱重、人員多、經營體制僵化等弊端進一步顯現。目前縣以下的基層供銷合作社大多處于困境，不少地區對基層供銷合作社已經進行轉制、拍賣。

與此同時，不同于以往的官辦色彩的合作社形態，由廣大農民自己真正按照合股合作原則建立起來的合作社正在全國方興未艾地開展起來。據統計，目前全國已有1000多個縣（市）共建立了15萬個各種類型的合作社，成員2363萬戶，占全國農戶總數的9．8％。黑龍江、吉林、安徽、河南、廣西、寧夏等地已經成立了全省的農村合作社聯合會和協會。這些組織在宣傳貫徹黨和國家的農村經濟政策，指導成員組織開展生產經營，帶動農產品流通，引導區域內農民合作經濟組織進行聯合與合作，共同應對市場風險，提高競爭能力，以及維護各成員組織的合法權益等方面發揮了重要作用，農村合作社已逐漸成為推動農業產業化經營、實現農村經濟發展、帶領農民增收致富的重要力量。

2． 我國農村合作社的現有類型

從主要功能來看，我國現有的農村合作社可分為共同購買生產資料、共同銷售農產品、共同使用技術服務和進行農產品加工四大類，從組建方式來看，可分為下列五種類型⑧：

（1）農民自發型。即農業大戶或農村能人圍繞某一產業或產品，自發組建“合作社（協會）＋農戶＋基地”模式的合作社。其特點是利用各自的土地種植或養殖同一品種，采取以土地、勞力、資金入股，按股份多少分紅，實現決策民主化和利益、風險共享共擔的緊密合作組織。這種合作社完全體現“民建、民管、民受益”的辦社原則，是今后合作組織發展的主導方向。但是，目前這種合作社大多只是一種松散的、季節性的形式。

（2）市場、基地領辦型（專業市場或生產—銷售基地＋農戶）。即以在歷史上形成的專業性市場或生產基地為產品集散地，以其為核心開展某種或某幾種農產品的生產與銷售，從而迅速形成區域主導產業，形成專業化、社會化的生產體系。這種形式有利于農戶直接根據市場需求組織生產，減少中間環節，體現農戶自主決策經營的權利。但是，農戶在參與過程中處于被動接受狀態，企業與農戶不能形成關系緊密的利益共同體，農戶不能參與產業化的全過程，得不到產業化的平均利潤。此外，市場基礎建設滯后，管理規范化程度低；市場接納的是千家萬戶，難以實施各種有效的服務；信息覆蓋面小，傳遞速度慢，較難發揮正常的調節作用；農戶仍然要承受自然和經濟雙重風險的壓力。

（3）“龍頭”企業領辦型（公司＋農戶）。即龍頭企業（公司）牽頭發起，創建“企業（公司）＋合作社（協會）＋農戶＋基地”模式的合作社。其特點是：充分利用龍頭企業（公司）的優勢，發揮合作社的橋梁與紐帶作用，承擔起連接基地、農戶與市場的多種服務功能，結成緊密的產加銷一條龍、農工貿一體化的生產經營體系，合作社掛靠龍頭企業（公司）。這種形式減少了農戶經營的市場風險，利用合同契約規定了公司與農戶之間的經濟利益關系，農戶可以享受到農產品生產的后續利潤，利用公司的市場經驗和信息渠道獲取市場供求信息，及時調整生產經營結構，指導生產經營過程。不足之處在于一旦市場出現波動或遇到自然災害，市場風險會再度轉到農戶身上。

（4）政府部門領辦型。即由政府有關部門發起創建“部門＋合作社（協會）＋農戶＋基地”模式的專業合作社。其特點是：政府或部門領導兼任理事長，有關部門參加，利用部門技術、人才、場地、設備優勢和管理經驗，充分利用專業大戶的銷售網點優勢，合作社掛靠行政部門。例如目前許多省市的農村供銷社領辦的合作社就屬于這種形式，大多數合作社理事長由鄉鎮供銷社領導或鄉鎮領導擔任，個別的合作社理事長由農民能人擔任。

（5）復合型合作社（農業專業協會、合作社＋農戶）。將農民自愿組建的農業專業協會和各類生產合作社組合起來，形成范圍更廣的綜合性農村合作社，為農業一體化經營提供各類服務。這類復合型合作社可以負責把農產品加工、儲藏、銷售、運輸組織起來，承擔起生產技術指導和信息服務的功能，并進行產銷活動，為農民提供各種服務。合作社在運作過程中既可以向產前的生產資料購銷等部門延伸，又可以向農產品銷售、加工等產后部門延伸，還可以向產中環節提供全方位的服務，是連接“龍頭”企業和農戶的重要層次，是協調“龍頭”企業與農戶利益關系的理想中介。這種合作社采取的是自愿互利的創辦原則，與農戶在根本利益上是一致的，與其他形式相比更易組成利益共同體。它在不改變農戶原有經營規模的同時擴大了整體規模，從而提高了農民的市場主體地位⑨。

三、我國農村合作社發展中的問題

當前我國農村合作社雖然數量很大，但畢竟剛剛起步，尚處于量的擴張階段，無論是合作社自身的內部管理、參與主體、運行規范程度，還是國家的政策、法律法規和社會環境等方面都存在許多問題。

1． 當前農村合作社自身存在的問題

（1）合作社內部管理不太規范。如大部分合作社沒有登記注冊、沒有章程或有章程但不規范；制度、組織機構不健全，決策不民主，合作意識不強等。

（2）社員的綜合素質較低，人才缺乏。特別缺乏懂技術會管理、市場開拓能力強的復合型人才，制約了農民專業合作社的創新和發展。

（3）組織化程度低，帶動力不強，服務功能弱。許多合作社只有單一的生產合作作用，難以實現產供銷一體化的目的，無法按照國家產品質量標準組織生產和參與市場競爭。

（4）資金運作困難，優惠政策難以到位，貸款額度極其有限。

（5）信息服務手段落后，信息來源和傳遞絕大多數依靠當地政府、農業部門和供銷合作社，缺乏先進的傳遞手段，信息反饋遲，影響產品及時交易。

（6）行政色彩較濃。許多農村合作社依靠政府職能部門興辦，這在組織發展初期可能是對的，值得提倡和加以肯定。但是怎樣把農民引導組織起來，參與進去，辦成真正的“民辦、民管、民受益”的合作組織，各地的辦法不多，有些地方還是領導說了算，社員跟著干。

2． 外部環境和國家宏觀政策問題

黨中央、國務院非常重視農村合作經濟組織，提出要以合作社帶動農戶開展規模化經營，解決農戶分散經營的風險，但在現實生活中，農村合作社的發展遇到了許多迫切需要解決的問題，有些屬于觀念問題，有些屬于體制問題，還有些屬于未來發展中可能遇到的問題。

（1）法律問題。法律是當前制約合作社發展的最大問題。當前，很多國家都有專門的合作社法律或相關法律，對合作社進行了仔細的規定。而在我國，除少數省份制定了關于合作社的法規外，全國統一的合作社法或農村經濟合作社法尚未最終出臺，因而導致現實生活中的各類合作社法律地位不明確。專業合作社的成立、登記注冊、解散以及組織的性質、宗旨等無法無規可依，造成法人主體不明確。在合作社的發展進程中，也有許多實際問題迫切需要法律加以明確的規定，例如合作社如何進行登記，到哪一個部門登記，平時由誰監管；出現糾紛的適用法律是什么；合作社的成員到底由哪些人構成，是自然人還是法人，還是二者兼而有之；私人投資的比例，企業法人資本的比例；國家的財政補貼與出資的關系；如何解決與政府的關系，如何保障自身權益，如何享受國家的優惠政策，如何避免政府過度干涉，如何提高合作社的效益；公共積累能否分割，如何分割；等等。這些問題都需要研究并形成一致的意見，并盡快反映到即將制定的法律條文中，以為合作社的規范發展提供法律保障。

法律問題的實質是人們對于合作社的認識定位問題。目前對合作社的定位存在爭議。例如合作社是不是法人，是哪一種法人，這個問題目前在立法界爭議最多。我國現行法律所規定的四種法人都沒有涵蓋農村合作社，無論是社團法人還是企業法人。但可以肯定的是，合作社具有很大的特殊性，它是一種經濟組織，但又是一種特定的經濟組織，并不完全等同于企業法人，也不完全等同于社團、財團法人，而是具有公司和自治、中介組織的某些特性，與它們又不完全等同。合作社仿效公司章程設立，從國外實踐來看，大部分也是按照現代企業模式運作，但在兩個問題上存在差別：第一，公司毫無疑問是以利潤最大化即賺錢為目標，但合作社卻主要是為了服務于會員（社員）的，傳統合作社不以贏利為目標，雖然現代合作社的一個發展趨勢是贏利，但在贏利與服務社員之間搞好平衡仍是必要的。第二，公司的運行管理完全基于股份制的原則，誰出的股份多，誰享有的決策權利和分紅權利就大，而合作社傳統的原則是一人一票原則和自治原則。與村委會、居委會等自治組織以及社團、基金會等非營利性的社會中介組織相比，合作社又具有濃厚的經濟色彩，它可以進行經營活動，獲得盈利并可以進行盈余分配。因此，如何在法律上加以明確的規定，給合作社一個明確的身份定位，對于其發展至關重要。

（2）合作社的類別問題。從國外的情況來看⑩，盡管各國的合作社既有專業的也有綜合的，種類形態各異，但總體上都是民辦性質的。而我國的國情不同。為解決歷史遺留問題，全國供銷合作社系統已經將其基層社改造為3萬個農村專業合作社，顯然，從性質來看，盡管其功能上是農民專業合作經濟組織，是為農民服務的，但性質上仍然是官辦的。這些官辦的合作社是否符合合作社自治的原則，是否僅僅是打著合作社旗幟的一種中介公司？如何規范農民自發成立的合作社與官辦合作社之間的關系？官方的合作社是否能夠享受優惠政策？此外，對于已經官辦且發展境況并不太壞的農村信用合作社系統如何納入合作社系列？等等。這些問題都需要明確。從我國現實情況來看，可能要對兩類不同的合作社進行區分，并出臺具體的規定。合作社的發展應該不設前提、不設框框，愿意自行發展的可以，條件成熟的由政府或大企業帶頭發動也可以，不作強行一律的要求。關鍵在于發起后要確實保障社員的自治管理權利以及退社自由權利，要尊重合作社的自主經營權，不能讓合作社變成國家控股的國有企業，不能再走原先的老路，那樣反而會激化矛盾。

在現實生活中，我國目前的農民合作經濟組織模式多樣，類型不同，運行方式、制度規定等也有很大區別。有的叫專業合作社，有的叫專業協會，有的叫產銷協會，有的叫合作協會或合作社公司。既然是要在一個法律里面規定這一類組織，那么這一類組織必須有本質上的共同特點，而不能出現更多的差異。這就要強調社員或者成員的共同利益。從現實來看，有一些是體現著所有成員的一種共同追求和目標的，還有一些可能更多地體現了一種契約性關系或者合同性關系，比如公司與農戶之間結合，有很多合作社本來是一個公司，現在聽說合作社國家有扶持，就把連帶的農戶結合在一起，換個名稱搖身一變為合作社，然后爭取國家的扶持，其實公司和農戶間還是一種契約關系，而不是合作關系，合作和合同是兩個不同的概念，應該加以區分{11}。

（3）合作社與政府的關系。根據國外的經驗，不管政府在合作社的成立或發展中起到多大的作用，合作社基本上是民辦的，非官方的，政府支持但不干預其具體運行。但中國的實際情況是，行政力量具有干預民間組織的傳統和慣性。當前的問題是如何保證民間合作社的發展既受到政府的支持，又避免受長官意志的瞎指揮與干預。當前，一些地方政府部門對農村合作社的服務和支持多停留在口頭上，除供銷合作社和農業等部門對自身領辦的專業合作社提供了較多的場地、技術和農資供應服務外，穩定和有效的扶持較少，一些合作社基本處于自生自滅的狀態。

還有，地方政府會不會將推進合作社看成是自身政績的一個表現，而采取行政命令，不顧實際情況和農民自身意愿盲目發展？例如由基層政府出面組織一個區域性的專業或綜合合作社，強迫農民入股，從而損害農民的權益。這些問題都需要注意和防止。這就涉及到政府如何規范自己的行為，如何看待合作社的定位，合作社究竟算私有還是算公有財產。實際上，真正按照合作社原則建立的合作社是股份制的，盡管可能也有政府出資，但在本質上是股份化的，也應該是私有的，與城市的國有企業、集體企業，農村的社隊企業、鄉鎮企業的公有財產性質不同，公權力不應無限干涉。

（4）如何看待合作社的實際效益。盡管市場經濟條件下的合作社在國外發展已經有一百多年的歷史，但客觀地說，合作社的效益相對于現代公司來說是低的，合作社只是為了解決分散的農業主體面對大市場的問題，并不能期待合作社一下就能解決所有的市場和銷售問題，因此在現實發展中，不能對其實際效益期望過高。正因如此，應有耐心對待合作社，其效用是緩慢而長期的；正因如此，政府只能示范和引導農民自行建立合作社，而不宜通過行政命令強行推廣，因為它是不可能在短期內出成效的，縱然通過行政命令也是枉然。特別是在中國，最好是將合作社看成是帶有福利和中介性質的提供公共產品的服務性、非贏利組織，政府給予支持但不要期待過快的回報，農民可自愿加入或退出。

注釋：

① 《列寧選集》第4卷，人民出版社1995年版，第767－774頁。

② 關于海外農村合作組織的相關情況，可參見張青《農村公共產品供給的國際經驗借鑒——以韓國新村運動為例》、靳利華《論臺灣農村組織的運行及其對大陸的借鑒意義》、程又中《我國農村公共服務組織體系及其建設的國際參照和本土機遇》，《社會主義研究》2005年第5期。

③⑨ 秦朝鈞、王軍：《國外農村合作社的發展與我國當前農村合作社建設》，《現代農業科技》2005年第1期。

④ 鄭有貴：《農村合作經濟組織研究》，《古今農業》2003年第1期。

⑤⑥ ［美］埃里克·弗魯博頓、［德］魯道夫·芮切特：《新制度經濟學：一個交易費用分析范式》，姜建強、羅長遠譯，上海三聯書店、上海人民出版社2006年版，第10－14、412－421頁。

⑦ ［美］曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社1995年版，第64－74頁。

⑧ 劉振偉：《關于農民合作經濟組織的法人地位》，《農村工作通訊》2005年第5期。

⑩ 樂波：《法國農業合作組織及其對中國的啟示》，《社會主義研究》2005年第5期。

{11} 關于農業合作社立法的相關問題，可參見任大鵬等《農民專業合作社的基本法理與核心制度》，《教學與研究》2007年第1期；任大鵬等《有關農民合作經濟組織立法的幾個問題》，《中國農村經濟》2004年第7期。

（責任編輯劉龍伏）