西方財政分權(quán)理論及其現(xiàn)實(shí)選擇

摘要：本文在對西方財政分權(quán)理論進(jìn)行系統(tǒng)評價的基礎(chǔ)上，較為全面地分析了財政分權(quán)與財政集權(quán)各自的優(yōu)勢和缺陷。對于集權(quán)度較高的發(fā)展中國家來說，現(xiàn)實(shí)的選擇應(yīng)當(dāng)是適度分權(quán)，并為分權(quán)設(shè)置一個底線。

關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；財政集權(quán)；現(xiàn)實(shí)選擇

中圖分類號：Ｆ810文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）04－0046－03

一、西方財政分權(quán)理論

一是喬治·施蒂格勒—夏普的最優(yōu)分權(quán)論。為了回答地方政府分權(quán)的必要性問題，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治·施蒂格勒（Ｇｅｏｒｇｅ Ｓｔｉｇｌｅｒ）、夏普（Ｓｈａｒｐ）首先從公眾需要和更好發(fā)揮政府職能的角度進(jìn)行了論證。施蒂格勒在1957年發(fā)表的《地方政府功能的有理范圍》一文中，對于為什么需要地方政府這一基本問題作了公理性的解釋，提出了兩條基本原則：第一，與中央政府相比，地方政府更接近于自己的選民，地方政府比中央政府更加了解他所管轄的公民的效用與需求；第二，一國國內(nèi)不同的人們有權(quán)對不同種類和不同數(shù)量的公共服務(wù)進(jìn)行投票表決。換言之，不同地區(qū)的居民有權(quán)對自己需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的種類和數(shù)量進(jìn)行選擇。顯然，施蒂格勒的邏輯結(jié)論是，事關(guān)滿足居民公共需要的決策，應(yīng)當(dāng)在最低行政層次的政府部門進(jìn)行，有利于實(shí)現(xiàn)資源配置的有效性和分配的公平性。夏普認(rèn)為，資源配置的目的是獲得最大的效用，因此，消費(fèi)者的滿足程度應(yīng)當(dāng)是選擇資源配置取向的參照標(biāo)準(zhǔn)。就公共產(chǎn)品而言，消費(fèi)者的意愿一般具有明顯的地域性，而地方政府恰好能敏感地順應(yīng)其區(qū)域利益，取得資源培植的最好效果。因此，應(yīng)該明確劃分各級政府的職能，并依此確定財政分權(quán)原則。

二是特里西的偏好誤識分權(quán)論。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家特里西（Ｒｉｃａｒｄ Ｗ．Ｔｒｅｓｃｈ ）認(rèn)為，以往的分權(quán)理論都把中央政府設(shè)想為全知全能的政府，他們具有所有適當(dāng)?shù)恼吖ぞ撸瑢τ谌w公民消費(fèi)偏好的了解都是準(zhǔn)確無誤的，尤其是假定中央政府能夠掌握社會福利函數(shù)的偏好序列。因此，當(dāng)?shù)貐^(qū)之間出現(xiàn)利益矛盾時，由中央政府出面調(diào)停地區(qū)間的矛盾和沖突是合適的。如果是這樣，地方政府就沒有分權(quán)的必要了，他們只需按照中央政府的旨意行事，就能夠?qū)崿F(xiàn)公共產(chǎn)品的有效提供了。顯而易見，過去的分權(quán)理論由于將中央政府置于最優(yōu)環(huán)境下來進(jìn)行分析，而沒有考慮到中央政府也有可能錯誤地認(rèn)識社會偏好，從而錯誤地把自己的偏好強(qiáng)加到全體國民頭上的情況。

特里西關(guān)于“偏好誤識”的分權(quán)理論，就中央政府對全民偏好認(rèn)識的準(zhǔn)確性提出了質(zhì)疑。他通過模型證明，如果一個社會能夠獲得完全的信息，并且經(jīng)濟(jì)活動也是完全確定的，那么，是由中央政府還是由地方政府來向公眾提供公共產(chǎn)品，都是無差異的。然而，現(xiàn)實(shí)中的社會經(jīng)濟(jì)活動并非完全具有確定性，而且往往存在信息失真和信息傳遞阻隔。在多級政府的情況下，地方政府顯然要比中央政府更具信息優(yōu)勢。一般說來，地方政府相當(dāng)了解本地區(qū)居民的需求偏好，它能以完全的確定性知道公眾個人偏好中的邊際消費(fèi)替代率，而中央政府對此則不甚了解，那么，中央政府在確定公眾個人偏好的邊際消費(fèi)替代率時，是帶有隨機(jī)性的，是存在“偏好誤識”的。因此，中央政府在提供公共產(chǎn)品的過程中，不是提供過多，就是數(shù)量不足。在這種情況下，回避風(fēng)險的社會就會偏向于讓地方政府來提供公共產(chǎn)品，由此也決定了地方自治和財政分權(quán)的必要性。

三是馬斯格雷夫的最佳配置職能分權(quán)論。美國著名財政學(xué)家馬斯格雷夫（Ｒｉｃｈａｒｄ Ａ． Ｍｕｓｇｒａｖｅ）在《財政理論與實(shí)踐》中從政府資源配置職能的空間維度，提出了“最佳配置職能”的財政分權(quán)理論。在他看來，一個國家的財政結(jié)構(gòu)安排雖然在很大程度上是由政治、歷史決定的，但這不是全部原因。為什么有些財政職能需要在較為集權(quán)的政府層級行使，而另一些職能則需要分權(quán)給較低層級的政府行使，其中肯定有經(jīng)濟(jì)上或合理配置資源上的原因。“最佳配制職能論”需要解決的問題是“公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供究竟應(yīng)當(dāng)建立在中央集權(quán)制基礎(chǔ)上還是建立在分權(quán)基礎(chǔ)上？如果是后者，那么在空間上應(yīng)建立什么樣的財政管理體制，才能有效地提供這些公共服務(wù)”①。

馬斯格雷夫的回答是后者。他認(rèn)為，要建立一個有效的多級財政體制，首先必須解決財政社區(qū)（ｆｉｓｃａｌ ｃｏｍｍｕｎｉｔｉｅｓ）最佳規(guī)模問題。最佳社區(qū)規(guī)模的設(shè)置必須綜合考慮以下兩個因素：一個是在既定公共服務(wù)水平下分擔(dān)成本遞減的有利條件；二是在既定服務(wù)水平下社區(qū)居民擁擠程度遞增的不利條件。馬斯格雷夫分析了既定服務(wù)水平下最佳社區(qū)規(guī)模的選擇，以及在既定社區(qū)規(guī)模下最佳服務(wù)水平的選擇等兩種情形。在此基礎(chǔ)上，他將最佳社區(qū)規(guī)模和最佳服務(wù)水平兩因素結(jié)合在一起，提出了財政社區(qū)的的最佳結(jié)構(gòu)模型。馬斯格雷夫的結(jié)論是，高效率的財政體制模式要求有多級財政單位，它們在規(guī)模和地區(qū)范圍上都有區(qū)別。其中，屬于全國性的公共產(chǎn)品，需要中央政府提供；而那些屬于區(qū)域性的公共產(chǎn)品，則應(yīng)當(dāng)由地方政府提供。

四是蒂布特的“用腳投票”理論。在美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂布特（Ｃｈａｒｌｅｓ Ｍｉｌｌｓ Ｔｉｅｂｏｕｔ）之前，政府分權(quán)或財政分權(quán)理論面臨以下兩個方面的難題。第一個難題：馬斯格雷夫（1939）和薩繆爾遜（1954）一致認(rèn)為，在公共產(chǎn)品的提供問題上不存在“市場解”，與私人部門相比，公共部門中有相當(dāng)比例的國民收入沒有實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。之所以如此，是因為長期以來，人們認(rèn)為在公共產(chǎn)品的供應(yīng)上存在著三個不好解決的基本問題：一是與購買私人產(chǎn)品不同，居民在選擇公共產(chǎn)品的過程中，往往存在謊報偏好的動機(jī)，因此必須采取某種其他方式來顯示公眾對公共品的需求偏好；二是社會選擇機(jī)制也存在缺陷，阿羅就曾證明，一般不存在可以同時滿足諸如非專制性、可傳遞性、不相關(guān)選擇的獨(dú)立性，以及帕累托最優(yōu)等方面迫切需要的社會選擇機(jī)制。三是在公共產(chǎn)品的選擇和提供方面，居民不像普通消費(fèi)者那樣迫切地顯示自己的偏好，政府也不像廠商那樣有強(qiáng)烈的動機(jī)來提供消費(fèi)者愿意購買的私人產(chǎn)品，并能有效率的將這些產(chǎn)品生產(chǎn)出來。相反，居民為選擇合適的公共管理者而獲取信息的積極性，以及公共管理者提供公共產(chǎn)品的積極性，要么較低，要么全無。第二個難題：前面介紹的是施蒂格勒、特里西、馬斯格雷夫的財政分權(quán)理論，只是從不同角度、不同方面分析、論證了地方政府在提供某些公共產(chǎn)品方面比中央政府更為有效。但是，他們的理論都沒有能夠回答這樣一個關(guān)鍵問題，即人們是否會自愿聚集在一個地方政府的周圍，要求這個政府為居民提供最大福利。如果財政分權(quán)理論不能解決這個問題，地方分權(quán)就失去了基本的依據(jù)。蒂布特在1965年發(fā)表的《地方支出的純粹理論》，實(shí)際上已經(jīng)提出了解決上述難題的理論框架。他在7個假設(shè)條件下構(gòu)建了一個地方政府模型，提出了一個有著重大理論意義的假設(shè)：“如同私人領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)的一般均衡解一樣，如果偏好和資源稟賦既定，（地方政府提供公共產(chǎn)品的一般均衡解）就是最優(yōu)的，并且可解。”② 蒂布特認(rèn)為，馬斯格雷夫和薩繆爾遜的分析對聯(lián)邦支出是適用的，但不適合于由地方政府提供的公共產(chǎn)品。也就是說，如果居民能夠在社區(qū)之間自由移動，“用腳投票”，他們提出的三個問題就可以迎刃而解。在蒂布特看來，人們之所以愿意集聚在某一個地方政府周圍，是因為他們想在全國尋找地方政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)與政府所征稅收（公共產(chǎn)品的價格）之間的一種精巧的組合，以便使自己的效用最大化。當(dāng)他們在某地發(fā)現(xiàn)這種組合符合自己的效用最大化目標(biāo)時，就會在這一區(qū)域居住下來，從事工作，維護(hù)當(dāng)?shù)卣墓茌牶徒邮墚?dāng)?shù)氐姆?wù)。這個過程，就是所謂的“用腳投票”。

蒂布特通過引入“用腳投票”的市場機(jī)制，從三個方面論證了地方政府提供公共產(chǎn)品的均衡模型，不僅有解，而且有最優(yōu)解。他指出，如果全體居民都能夠自由移動，進(jìn)行自由的搜尋，那么結(jié)果是：（1）地方之間在公共服務(wù)及其與稅收的組合上，就會“相互學(xué)習(xí)、相互模仿”，這樣下去，整個社會就會達(dá)到福利最大化；（2）偏好相同的人會組合在一起，地方政府提供公共服務(wù)的成本也會最小化；（3）由于人們會自然地從公共服務(wù)成本較高的地區(qū)流向成本較低的地區(qū)，地區(qū)之間的競爭將逐步消除地區(qū)之間提供公共服務(wù)的成本差異。

二、財政分權(quán)的好處

在過去20年中，一些發(fā)展中國家紛紛打起改革、分權(quán)的旗幟，以圖盡快擺脫經(jīng)濟(jì)困境；前蘇東社會主義國家脫離計劃經(jīng)濟(jì)體制后，經(jīng)濟(jì)決策權(quán)隨私有化和市場化轉(zhuǎn)到了企業(yè)經(jīng)理和地方政府手中；素有集權(quán)傳統(tǒng)的法國近些年來一直在嘗試地方分權(quán)改革；即使是那些地方權(quán)力原本就比較大的德國、加拿大等發(fā)達(dá)國家，也在強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步下放權(quán)力。在一個存在多級政府結(jié)構(gòu)的國家里，高層級政府向低層級政府分權(quán)有什么好處？歸納上述分權(quán)理論，以及公共選擇理論等西方文獻(xiàn)觀點(diǎn)，分權(quán)的優(yōu)點(diǎn)可以概括為以下六個方面：（1）地方政府更接近選民，最了解公眾的需求偏好，因此，實(shí)行分權(quán)，盡可能多地由地方政府提供公共產(chǎn)品，有利于提高資源的配置效率。（2）地方官員享有信息優(yōu)勢，能夠較好地解決中央政府因“天高皇帝遠(yuǎn)”而導(dǎo)致的“偏好誤識”問題。通過分權(quán)可以發(fā)揮他們的信息優(yōu)勢，為滿足本地居民的偏好服務(wù)。（3）實(shí)行分權(quán)有利于調(diào)動居民關(guān)心、參與當(dāng)?shù)厥聞?wù)的積極性，充分顯示自己的偏好，解決“搭便車”問題；另一方面，還可以促使地方政府尊重居民要求，增強(qiáng)責(zé)任感，從而密切政府和人民的關(guān)系。（4）分權(quán)有利于破除集權(quán)體制下形成的死氣沉沉的“大一統(tǒng)”局面，鼓勵地方進(jìn)行改革試驗和地區(qū)間競爭，促進(jìn)制度創(chuàng)新，加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（5）在實(shí)行分權(quán)的情況下，全國各地區(qū)的情況千差萬別，這無疑給人們帶來了更多的選擇機(jī)會，即使人們不能真正享有用手投票的權(quán)利，但至少可以擁有“用腳投票”，自由“退出”的權(quán)利。（6）在分權(quán)型財政體制下，地方政府的收入主要依靠那些非流動性稅基，以及地方性的零星、分散、難管的稅源。因此，財政分權(quán)有利于調(diào)動地方加強(qiáng)稅收征管的積極性，擴(kuò)大稅收網(wǎng)絡(luò)。

關(guān)于財政分權(quán)的利弊之爭，圍繞著政府間的稅收競爭、分權(quán)與政府腐敗的關(guān)系等問題，近年來的理論研究又有了新的發(fā)展③。（1）關(guān)于政府間稅收競爭問題，公共選擇學(xué)派將政府視為一個自私集團(tuán)和追求收入最大化者，認(rèn)為稅收競爭有利于增進(jìn)福利，限制政府預(yù)算，競爭過程的真正收益是組織的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，更地成本的產(chǎn)品，以及新觀念；認(rèn)為“用腳投票”促使地方政府比中央政府更好地服務(wù)于居民，在分權(quán)系統(tǒng)的政府競爭將成為一種訓(xùn)練政府的機(jī)制；另一方面，與之持不同觀點(diǎn)的傳統(tǒng)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)則假定，政府是慈善的，政府追求社會福利最大化。因此，他們認(rèn)為，跨地域的要素和居民流動使地方政府更容易受到?jīng)_擊，稅收和居民的轉(zhuǎn)移限制了政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)上的能力；認(rèn)為地方權(quán)限內(nèi)的資本稅競爭是不經(jīng)濟(jì)的，容易導(dǎo)致資源錯誤配置和經(jīng)濟(jì)活動扭曲。所以，這一學(xué)派的一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家呼吁稅收協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)中央干預(yù)，擁護(hù)重建中央集權(quán)體制。（2）關(guān)于財政分權(quán)與政府腐敗的關(guān)系問題，爭論的焦點(diǎn)是財政分權(quán)究竟是增加了政府腐敗，還是減少了政府腐敗？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，財政分權(quán)導(dǎo)致了地方政府腐敗行為的普遍增加。由于財政分權(quán)，地方政府官員手中不僅握有較大的資源分配權(quán)，而且擁有更多的與居民直接接觸的機(jī)會，加之他們升遷的機(jī)會少，收入相對較低，因而使地方政府更容易受到尋租行為的沖擊，更容易發(fā)生腐敗行為。反對的觀點(diǎn)則認(rèn)為，分權(quán)有利于減少地方政府的腐敗行為。

三、財政集權(quán)的優(yōu)勢

第一，財政分權(quán)較之于財政集權(quán)雖然能夠更有效率地提供地方公共產(chǎn)品，但是，它暗含的假設(shè)前提是當(dāng)?shù)鼐用裨讵?dú)享地方公共產(chǎn)品帶來的好處的同時，也獨(dú)立負(fù)擔(dān)了全部成本。但實(shí)際情況并非往往如此。一些地方公共產(chǎn)品或多或少具有跨地區(qū)的外部效應(yīng)，對于正的外部效應(yīng)，當(dāng)?shù)鼐用裨诔袚?dān)全部成本的同時，卻未能享受到地方公共產(chǎn)品帶來的全部利益；對于負(fù)的外部效應(yīng)，當(dāng)?shù)鼐用裨讵?dú)享好處的同時，其外溢成本卻沒有內(nèi)在化，受益與成本不成比例。在這種情況下，分權(quán)即使是在提供地方公共產(chǎn)品方面也是低效率的。因此，需要一定程度的財政集權(quán)來解決跨地區(qū)公共產(chǎn)品的提供問題。

第二，對于某些地方公共服務(wù)項目來說，其使用規(guī)模與人均成本是成反比的。如果由幾個地區(qū)協(xié)調(diào)起來提供這類公共服務(wù)，使更多的居民從中受益，攤到每個人頭上的成本就會降低。然而，每個地區(qū)都想“搭便車”，采取掩飾自己對這類公共服務(wù)偏好的“機(jī)會主義”戰(zhàn)略，而希望其他地區(qū)盡可能多的承擔(dān)公共服務(wù)的成本。在存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)的情況下，分權(quán)有時也是低效率的，它使人們無法得到提供共享服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。相反，適當(dāng)?shù)呢斦瘷?quán)則可以有效解決這類問題。

第三，過度的財政分權(quán)不利于解決全國性公共產(chǎn)品的提供，尤其是不利于集中資金加快全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的基礎(chǔ)設(shè)施（如國家電網(wǎng)、全國主干公路、鐵路、大型港口）的建設(shè)，而這些大型基礎(chǔ)設(shè)施對于發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)“起飛”和可持續(xù)發(fā)展，又是極端重要的。所以，在許多發(fā)展中國家，中央政府往往采取“集中財力辦大事”的集權(quán)戰(zhàn)略。

第四，分權(quán)難以解決宏觀穩(wěn)定和收入再分配問題。美國著名財政學(xué)家哈維·Ｓ·羅森就認(rèn)為：“旨在影響就業(yè)水平和通貨膨脹率的收支政策，應(yīng)當(dāng)由聯(lián)邦政府進(jìn)行。沒有一個州或地方政府大到可以影響整個經(jīng)濟(jì)活動的程度。例如，讓每個地方政府各自發(fā)行貨幣和執(zhí)行獨(dú)立的貨幣政策，是沒有道理的。”④英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂芬·貝利（Ｓｔｅｐｈｅｎ Ｊ． Ｂａｉｌｅｙ）則從國際收支政策、貨幣政策，以及財政政策等三個方面，深入分析了地方政府在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不可為和不能為。他的結(jié)論是：“地方經(jīng)濟(jì)最好是由地方政府通過與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的供給政策加以促進(jìn)”，而不應(yīng)該求助于需求政策。

一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家還認(rèn)為，地方政府也不應(yīng)承擔(dān)收入再分配職能，否則就會降低效率。因為一個地方政府要在轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的收入再分配目標(biāo)，支付對低收入群體的財政補(bǔ)貼，必然導(dǎo)致對高收入群體的多征稅。其結(jié)果是，它不僅會鼓勵低收入群體向本行政轄區(qū)內(nèi)流動，同時還將引起高收入群體向該行政區(qū)域外遷移。因此，針對高收入群體的稅率將進(jìn)一步上升，以彌補(bǔ)稅基的損失，這又將反過來加劇高收入群體向外流動。相反，如果地方政府認(rèn)為在超過一定稅率限度后它將無法繼續(xù)向高收入群體征稅，那么，隨著低收入群體向該行政區(qū)域繼續(xù)流動，地方政府可用于對低收入群體進(jìn)行再分配的人均資金數(shù)量將隨之減少，地方政府期望實(shí)施的再分配政策遲早要?dú)w于失敗。這種情況在英格蘭的扶貧歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過。所以，奧茨（Ｏａｔｅｓｓ 1972 ）及其他一些外國學(xué)者都一直強(qiáng)調(diào)，再分配政策最好由中央政府承擔(dān)。

綜上分析，不論分權(quán)或是集權(quán)都各有利弊，如果我們建立一個完全分權(quán)的體制，固然能夠得到分權(quán)的好處，但也必須承受分權(quán)的弊端；反之，如果建立一種完全集權(quán)體制，就得準(zhǔn)備既獲得集權(quán)之利亦蒙受集權(quán)之害。顯然，兩種極端選擇都不理想。對于目前集權(quán)度較高的發(fā)展中國家來說，現(xiàn)實(shí)的選擇應(yīng)當(dāng)是適度分權(quán)，并為分權(quán)設(shè)置一個底線。這個底線是什么？美國耶魯大學(xué)政治系王紹光教授的觀點(diǎn)是：“如果應(yīng)該由中央政府行使的權(quán)利相當(dāng)一部分落入了地方政府手中，就是跌出了分權(quán)的底線。反之，如果應(yīng)該由地方政府行使的權(quán)利相當(dāng)一部分集中在中央政府手中，就是超出了集權(quán)的上限。無論分權(quán)或集權(quán)都應(yīng)適度，超出集權(quán)的上限或跌出分權(quán)的底線都是同樣不可取的”⑤。

注釋：

① Ｒｉｃｈａｒｄ Ａ． Ｍｕｓｇｒａｖｅ：《財政理論與實(shí)踐》，中國財經(jīng)出版社，2003年第5版，第472頁。

② 曹榮湘、吳欣望：《蒂布特模型》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第4頁。

③ 參見張靖華《西方財政分權(quán)理論綜述》，ｈttp://www.crifs.org.cn.

④ 哈維·Ｓ·羅森：《財政學(xué)》，中國財經(jīng)出版社1992年版，第670頁。

⑤ 王紹光：《分權(quán)的底線》，中國計劃出版社1997年版，第46頁。

（責(zé)任編輯陳孝兵）