論壇在公共治理中的作用分析

摘要：論壇特點決定了其不僅僅作為一種非政府組織的身份參與到治理過程中來，而且能扮演一種治理機制的角色。論壇能夠突破原有機制在行動能力和范圍上的局限，為政府以及社會各個權力中心提供一個交流、合作的平臺，能夠實現多元權威的聚集、跨領域治理網絡的構建、創新機制的塑造，并能最大限度地擴大治理的范圍，提高決策的有效性。論壇機制在治理體系中正在或將要發揮重要的作用。

關鍵詞：治理；論壇；治理機制

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：1003－1502(2007)05－0028－05

近年來，“論壇”一詞正成為我們社會生活中越來越熱門的詞匯，無論是公共部門、經濟領域還是學術領域都利用論壇的形式來開展合作、解決問題以及促進發展，人們多把論壇視為會展業的一種新興的形態，僅從經濟的角度來考量其作用。本文從治理的角度來分析論壇的作用，認為論壇不僅僅能作為一種非政府組織而且能以治理機制的身份出現在治理過程當中，其多元、協調、共識、合作的內在精神決定了論壇在治理體系中正在或將要發揮重要的作用。

一、論壇的定義及分類

廣義上說，論壇是將學術文化、政治經濟交流活動與區域開發三者嫁接統籌運作，以交流討論為手段，以論壇會議為平臺，以公信力為依托，以合作、發展為主題的一系列持續性活動。通常語境里，靜態的“論壇”一詞指代一種會議組織(NGO)；動態的“論壇”指代了一種以“反復的深入討論”為特征的會議形式，它不僅包括會議本身，而且包括參加主體在會間的一系列私人會晤等活動。

根據其針對領域的不同，論壇主要可以分為以下幾類：第一，國際合作型論壇，如東盟地區論壇、中非合作論壇這樣的論壇是由多個國家發起成立并作為主要的參與者，通過定期論壇或者會議等謀求國家的共同利益的一類制度化層次較低的國家間多邊合作形態。這類論壇根據會員涉及主體的地理分布的廣泛程度又可以分為全球性論壇、區域性論壇以及存在于兩個國家之間的次區域性論壇三種類型。第二，學術研究型論壇。由于論壇的高效、務實、自由的特點，學界專家多利用論壇形式就學術問題進行研討，以推動學術創新和發展。由韓國高等教育財團資助，復旦大學和北京大學主辦的上海論壇和北京論壇，在“致力于推動亞太地區人文社會科學問題的研究，促進亞洲太平洋地區乃至世界學術的發展和社會進步”方面起到了很大的積極作用。第三，行業型論壇。以亞洲資本論壇、中國律師論壇為例，這類論壇主要是為同行業、同領域人提供一個交流經驗和相互學習的平臺，同時，通過邀請本領域的權威人物，為本行業的各種問題提供科學的建議、指導，以期提高行業的整體素質，加強行業自律。第四，公民系列論壇。這類論壇是20世紀90年代發展起來的，由公民自發組織討論社區公共問題，并力圖影響社區公共行政和公共服務供給的一種基層居民行動。它表現出公民正在以積極的態度，進入與個人生活質量密切相關的公共政治生活領域，關注涉及到公共利益的事務。

論壇的運作特點和多樣的類型決定了其不僅僅能以一種非政府組織的身份在治理體系中發揮作用。從治理的角度，論壇為不同領域的人群尤其是精英提供了一種謀求信任合作和解決問題的全新的平臺，包含著多元、協調、共識、合作等與治理理論一致的內在精神，這種一致性決定了論壇可以承擔起治理組織和治理機制的職能。最重要的一點是，論壇機制的產生在很大程度上是源于現有組織、機構解決復雜社會問題時的無力狀態。通過論壇這樣一種體制外的活動，一方面可以突破原有機制、界限的束縛，解決政府、市場、傳統非政府組織無法解決的問題，達到目標。另一方面可以塑造新的機制，強調以一種動態的組織運作過程，實現組織的自我復制和發展。本文從治理的角度分析論壇的意義，還需要明確：并不是所有的論壇都具有治理的意義和功能，論壇與治理內在精神的契合并不是自發的。無論是全球治理還是社區治理，治理實際上對論壇的規格和運作都做出了較高的要求：以信息和知識為基礎，以多元化參加主體為依托，以定期會議為形式，以共同的問題為導向，以合作共識為目標，具有較高的公信力和影響力。現實中能夠達到這樣標準的論壇屈指可數，只有成功的、能夠形成一定的品牌影響力的論壇才具有治理的能力和治理的意識，也才能在實踐中實現有效的治理。

二、論壇的治理意義

治理是指官方的或者民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序滿足公眾的需要，最大限度地增進公眾利益。治理一詞包含著很多的含義，以至于有學者將治理稱為脆弱的理論。治理的本質是一種超越傳統政府、市場的二元視角，調動公民社會(非政府組織)參與公共事務管理的一種理念，強調社會主體的自主和自治。治理體系包含治理組織和治理機制兩個基本的構成要素，治理機制的意義就在于確定相關組織的身份及在治理框架下的活動原則、規則和方式。論壇功能特點與治理理論內在精神的契合決定了論壇作為一種治理機制的可能性和必要性。具體來說，論壇的治理意義主要體現在以下幾個方面：

1、實現多元權威的聚集與融合。治理理論認為：政府并不是國家的唯一權力中心，各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心，這些存在于社會的權力中心都可以承擔傳統上由政府承擔的責任。論壇上各種不同主題的會議和子論壇能夠召集政界高官、學術權威、商業領袖、文藝明星以及媒體從業人員等主體參加，這些主體尤其是非政府主體作為各個領域的領袖或者精英人物，是社會各層級的權力中心，他們參加到論壇上來為治理提供了必要的資源、權威和影響力基礎。其次，論壇作為一種組織或活動，在國際層面和國家公共管理的層面上非正式性較強，對參與主體的限制不嚴格，從而能夠最大程度地聚集多元化的參加主體，而在地方治理和社區治理的過程中，論壇的形式能夠保證基層公民對涉及自身的公共事務和公共政策能夠有參與的機會和影響的能力。最后，論壇是一個溝通交流的場所或機制，參與者來自不同領域，有不同的專業或學術背景，彼此之間有很強的異質性，而借助于論壇這一機會增進彼此的了解和共識，在彼此認同的基礎上實現了一定程度的自我組織，為治理提供了資源、權威、共識這樣一些前提條件。達沃斯論壇上，各國政治精英們正是通過各種會晤程序結成一個網絡，對全球治理產生著重要的影響。

2、構建跨領域的治理網絡。治理網絡的最大特征是多權威中心的平行化與治理主體間的合作?，F代社會各個子系統和網絡日趨獨立，任何一個公共或私人機構都無法壟斷所有的決策信息和資源，集體行動的前提是各組織間的相互依賴，合作成為必然的選擇，政府也不例外。一方面，各非政府主體在論壇上與政府獲得了理論上的平行關系，論壇打破了他們之間在傳統官僚制下的等級化的行為方式，而是以網絡這樣一種以自愿、互利、橫向的交往和交流模式為特點的組織形式來行動。另外，論壇上的主體來自不同領域，且多是專家權威。他們對同一問題有各自不同的認識視角和利益要求，彼此間的爭論是必然的。這種爭論或者能夠促進問題處理技術和思維的創新，或者能促進各個主體間彼此溝通基礎上的組織化，或者能促進達成一種基于各個主體實力基礎上的妥協和共識，或者促進形成一個意見表達和意見綜合的過程對公共政策的制定施加影響。而且，除了參加論壇的傳統型權威的力量，論壇本身還能夠通過信息的傳播來引導社會輿論和經濟政治發展動向，達到治理的效果，這種信息的影響力取決于論壇本身的規模和公信力。

3、推動機制創新與塑造。治理在某種程度上以機制的創新為實踐基礎：辦好事情的能力不僅限于政府的權力，不限于政府發號施令的權威，在公共事務的管理過程中，還存在著其他的管理方法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和誘導。在這一點上，論壇首先是作為一種新興的治理機制發揮著作用，為各種非政府的權威、精英提供了一個參與和影響的通路，政府作為多元主體當中的重要一員，突破了原來單純的命令者的角色，也以一種督導、參與、合作的姿態參與到國際國內各項事務的討論、決策和執行中來，與非政府組織也即公民社會建立起了全新的關系模式。伴隨著論壇自身機制化程度的加強，周期化運作的方式和對組織的完善將十分有利于增強論壇的影響力和行動力。博鰲論壇創始人蔣曉松曾經說過這樣一句話：“博鰲的發展不是做東方的達沃斯，而是要做亞洲21世紀的日內瓦?！梺喼拚搲娴木哂猩Γ蛻撘砸粋€國際組織的方式成長。”論壇在推動各方交流合作的過程中催生了很多正式以及非正式的問題處理模式，在達沃斯世界經濟論壇上，正式的會議就像是冰山一角，真正的會議是那些大家看不見的工商巨頭的私人會議。而無論是國際還是國內很多論壇上，正式會議上大家冷眼旁觀，但是在會議休息時卻興致勃勃，結交朋友，探討問題，交流信息，這些活動在一定程度上成為論壇活力的基點。

4、擴大客體的廣泛性。論壇是一種以會議為主要形式、以問題為中心的機制，可以設定各種主題或議題，可以召集任何與之相關的主體參加討論，在很大程度上突破了主體資格以及領域界限。在上文分類中可以看出，不論是從全球治理層面、國家公共管理的層面還是行業、社區自治的層面，不同類型論壇都在事實上或者正在成為不同非政府主體參與管理和治理的新途徑和方式，論壇的工具性意義在這里得到了最充分的體現。雖然論壇大都會對自己針對的領域、嘉賓規格等作一系列的規定，但是，伴隨著論壇層次的提高、規模的擴大，以及擴大自身影響力的考慮，論壇都會不斷地擴展客體的范圍。達沃斯在創立之初只是一個歐洲范圍內的針對經濟管理領域的一般性論壇，1973年設立國家論壇，1992年先后成立八個區域論壇；1992年建立“未來世界領導者”網絡、1992年成立的世界藝術論壇、1993年成立的“環球發展公司”、1998年建立的工商咨詢會……如今世界經濟論壇已遠非單純的經濟組織，達沃斯年會已成為各國政要、商界領袖和國際組織官員共同探討國際大事并制定未來一年全球議程的重要組成部分，而最近的幾次年會，公益慈善又成為博鰲和達沃斯的熱門議題。

5、提高決策有效性。近30年來的經驗告訴人們，一個負擔過重和過于官僚化的政府沒有能力完成不斷安排給它的日益增多的任務，傳統的管理技能不足以面對未來的挑戰。人們的共同生活需要不斷探索新的適應實際需要的管理—協調—合作模式，治理的方式就是在現代社會的決策困境的背景下提出的。論壇作為一種治理機制，在基層可以實現公民的直接參與，而在國際和國家的層次上可以調動多元化的參加主體，形成有效的意見表達以克服政策制定時的信息不完全，比傳統的政策制定方式更加有效、更具適用性。而且論壇會議匯集了各種觀點、想法，這些觀點集合了各界精英的智慧，兼具前瞻性、交叉性和思想性，包含著對當前本領域發展形勢的預測性信息，對政府相關領域的政策制定具有重大的參考價值，在一定程度上起到一個“思想庫(Think Tank)”的作用。伴隨著論壇機制化的加強，專門的研究機構的成立，專業評估的方式，使得論壇的決策信息更具權威性和專業性。達沃斯《年度全球競爭報告》作為最具權威的排行體系，被全世界各國政府作為自己工作業績的衡量基準，成為反映國家競爭力的重要標志。博鰲亞洲論壇也立志于“成為一個在國際上享有盛譽的經濟競爭力評估和預測中心”。從公共決策的角度，論壇實現了跨越不同社會領域的利益協調，為決策的有效性提供了保證。

三、論壇機制的治理失靈

1、執行力困境。有效的治理是治理的基本目標，而正如任何一種治理機制一樣，論壇同樣存在著“失靈”的危險。論壇介于正式和非正式機制之間的特點是其對傳統管理模式的突破，以問題為導向、多元權威的聚集這一種優勢在另一方面卻意味著其執行能力不能盡如人意。論壇的層次越高，規模越大，其執行能力就越差。首先，論壇的影響力主要通過論壇會議上的參加者尤其是領袖、輿論和傳媒機構以及會上各主體一些協議性的約定來實現，盡管有些論壇本身是常設機構，但與很多非政府組織一樣，是通過告訴其他人行動的理由(除了威脅的方式)，這些理由或者是對他人有利的，或者是道義上以及善意的考慮，來對其行為進行影響，但是這些理由和考慮必須是對他有分量的，從而影響其決策。執行效果最終取決于參加主體自身的意愿和執行能力。其次，論壇的主要活動形式是會議，而會議的舉行有一定的時間限制，也在一定程度上影響了論壇影響力和執行力，雖然現在論壇通過提高小型會議頻率的做法擴大影響，但是小型會議往往難以保證嘉賓的規格和影響力。有人批評達沃斯提出的難題很多，卻可能一個也解決不了，正是對論壇這種執行力困境的寫照。

2、精英霸權的危險。治理失靈的另一大表現就是精英霸權。論壇被稱為“高峰對話”，是一個精英的活動舞臺。精英們以這樣一種方式謀求共識和融合，推動、引導著本領域的發展。往往論壇的規格越高，影響力越大，與社會普通民眾的距離也就越遠。精英的參與保證了論壇的影響力，卻也導致了論壇與普通民眾利益的對立。由于高額的參與成本，普通民眾一般沒有能力參加到高級別論壇當中來，目前世界上主要的論壇，無論是達沃斯論壇還是《財富》論壇，其實都是“富人俱樂部”，參加者多為發達國家政要和大公司以及相關研究機構首腦。達沃斯作為經濟全球化的一大表現和推動者，盡管每年開會都要遭遇大規模的反對示威，但它總是漠視民眾的呼聲，借助于這個論壇，跨國公司的頭面人物操縱全球化的過程，并使之服務于他們的利益。他們成功傳達了這樣的概念：全球化不僅是不可避免的，而且已經取得了成功㈣，實際上論壇已經成為精英實現其對世界各領域的領導，并逐步霸權化的工具。如何使社會精英和治理參與者的身份統一起來，防止精英借助論壇集團化、與社會相脫離的趨勢是今后保證論壇發揮治理功能的關鍵。

3、政府的過度介入。在治理體系中，政府與其他社會主體之間是建立在合理分工基礎上的伙伴關系。而政府盡管是治理體系中普通的一員，但它仍具有一些其他成員不具備的優勢。它擁有相對壟斷性質的組織智慧與信息資源，所以政府的參與程度在一定程度上可以決定論壇的影響力。政府與論壇的關系有兩種具體情況：一種情況下，政府可以通過舉辦論壇的方式，召集民間精英、專家參與到公共事務管理過程中來，政府是論壇的組織者和監督者；而更多的情況下是政府以官方或者私人的身份參加到民間性論壇中。理論上參與民間論壇時政府與其他主體之間是平等的關系，但是實際上，兩種情況下無論是政府自身還是非政府主體都還沒有形成治理的意識，還習慣于以傳統的方式對待政府的權威，而且，由于參與人數的限制，政府的參與在一定程度上會沖擊非政府組織的參與。博鰲亞洲論壇雖然自身定位是非官方、非贏利、定期、定址的國際組織，但是博鰲論壇嘉賓名單里政要高官占了太大的比重，也就不難理解為什么有人呼吁博鰲論壇“給民間、非官方讓出一些地盤”。論壇作為一種治理機制，最重要的是為非政府主體分享權威創造通路，需要防止政治權威的過度介入。只有保證多元主體尤其是公民社會的參與，才能真正地將治理這種先進的理念轉化成現實。

治理理論對現有體制而言是一種全新的權力運行角度和模式，這一點決定了治理付諸實踐需要以機制創新為前提。現實中無論是全球治理還是基層社區治理，論壇都在其中扮演重要的角色，非政府主體借助論壇這個平臺實現自我組織和自我治理，并參與到公共治理的過程中來。因此，在治理的角度下，論壇不僅僅是一種非政府組織，還是各個社會權力中心參與治理的治理機制。雖然論壇目前還是一種不成熟的機制，并且存在著治理失靈的可能，但論壇這種治理機制創新的有益嘗試，或者至少是一種必經的過渡形式。

責任編輯：王之剛