福利國家的國家福利責任簡析

摘要：依據國家在福利供給中的責任承擔方式，西方福利模式可以分為三個歷史階段：前福利國家時期、福利國家時期和后福利國家時期。在不同的福利模式階段，其社會經濟背景和思想基礎明顯不同。

關鍵詞：責任；福利國家；福利理論

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1003－1502(2007)05－0014－05

在西方學者對福利國家和福利理論的探討中，福利被視為一個國家的特征，國家福利供給的程度以及國家在福利供給中的責任承擔被視為區分福利國家形態的重要標志。從整個福利國家發展的歷史進程來看，根據國家在社會福利中承擔的角色，西方福利國家的發展可以分為三個階段，表現為不同的福利模式。

一、前福利國家時期：部分國家責任

前福利國家時期，歐洲關于國家在社會福利中的角色定位主要有兩個源頭：一是盛行于英國的社會福利的國家最小責任，即濟貧制度下對喪失勞動能力者的國家責任；二是德國社會保險制度下對雇傭勞動者的國家責任。

18～19世紀英國首先完成了工業革命，使社會經濟獲得了極大的發展。但是，社會化大生產在解放生產力的同時也帶來了大量社會問題。例如，社會化大生產不僅使家庭生產職能弱化，而且使其社會保障職能也嚴重削弱。家庭的社會保障職能開始逐漸被工廠、學校和醫院等社會職能部門所替代。伴隨著財富的積累、貧富分化差距拉大以及“圈地運動”的影響，英國城市的流浪、失業和貧困現象劇增。在這種情況下，僅靠原有的宗教慈善救助顯得力不從心，于是國家不得不開始出面應對這種嚴重的社會問題。但是在當時的情況下，英國古典政治經濟學派的觀點對于國家在社會救助上的立場有重要影響。古典政治經濟學派的主要思想概括起來包括兩點：(1)貧窮與懶惰有關，社會對于貧困的責任應當讓位于社會對窮人的壓制。(2)濟貧行為不是使窮者富而是使富者窮，它能制造出一個窮人的世界，使人人變得懶惰和傲慢，極易摧毀英國的制造業。古典政治經濟學家認為市場有利于解放勞動力，是自立者和勤勞者的最佳保護。只要不受干擾，它的自我調節機制將確保愿意勞動者被雇傭，保證所有勞動者的福利。因此，個人的貧困不是制度的錯誤，而是個人缺乏遠見和懶惰的結果。

在這種思想的影響下，人們將貧困歸結為個人責任，在社會救助的實踐上就表現為拒絕國家責任或者是有條件的國家責任。當時人們將貧困者分為兩部分：一部分是沒有勞動能力的人，如老人、小孩和殘疾人。這些人就是所謂“值得救助的人”，由國家進行救助。另一部分是有勞動能力的人。這些人是所謂“不值得救助的人”，他們接受救助的前提是要接受強迫勞動和公民權的喪失。當時《伊麗莎白濟貧法》(歷史上稱為“舊濟貧法”，以區別于兩個世紀以后的“新濟貧法”)的重要措施之一是建立“貧民習藝所”，強迫貧民勞動。這種做法既是對圈地運動以來城市流浪問題的回應，同時也與古典政治經濟學所提出的貧困觀相吻合。強迫勞動既是解決貧困問題，同時也是解決道德問題。雖然立法濟貧開創了國家承擔社會救助責任的先河，但是它往往強調對所謂懶惰者的懲罰而忽略了對他們的救助。懲戒表現為兩個方面：第一是強迫勞動。進入濟貧院的人如果有勞動能力，會被強迫從事修路或其他勞動，如有不順從可能還要遭受毒打、拘禁等懲罰；第二是權利的剝奪。“進入濟貧院的貧民必須經過嚴格的財產審查，證明其真正處于貧困狀態，才被允許進入濟貧院。他們被迫失去政治自由，選舉權被剝奪，還有脫下原來家中穿的衣服，換上濟貧院的統一服裝。濟貧院實行嚴格的管理，院內貧民不得擅自走出濟貧院，否則要受到處罰”Ⅲ。正是由于濟貧制度嚴酷的懲戒性，所以濟貧院在當時又被稱為“窮人的巴士底獄”。

盡管英國的濟貧制度有種種弊端，但是它在國家干預社會保障方面的積極意義是不可否認的。濟貧時期通過國家立法來推行社會保障的做法，在人類文明發展中畢竟是一大進步。國家的干預和介入，說明國家社會管理職能的調整，這一變化也說明了人類對人類社會本身認識程度的加深。人們終于發現社會保障與自己切身利益休戚相關，權利意識開始萌芽。從此，國家對國民社會保障的責任不可逆轉，并成為國民應該明了的基本常識之一。

德國在近代工業化大生產出現之前，社會救濟主要是通過教會來進行。到了17世紀20年代至50年代，教會的救濟機構消失了，取而代之的是建立在公共基礎上的自助機構，其中最重要的是礦山和手工業的自助機構。通過礦工的互助機構——礦工兄弟會幫助那些有困難的人，并努力避免他們的收入損失。在手工業中也有同業工會或行會聯合體，行會成員可以在緊急的情況下互相幫助。但是隨著工業化大生產的出現，行會成員問的關系疏遠了。如果有人生病、傷殘或老邁而不能工作，根本不可能指望行會會員的幫助，因此必須有新的社會風險規避方式來解決這一日益嚴重的社會問題。同時，在19世紀末，德國國內面臨著嚴重的政治問題。當時馬克思主義在德國廣泛傳播，社會主義政黨在德國有重要的影響，無產階級力量相當強大，而資產階級相對軟弱。代表容克地主階級利益的普魯士軍隊和普魯士官僚，雖然完成了德國的統一，但新加入的德意志的各諸侯國在政治、經濟上并不認同統一的德意志。在這種政治、經濟和社會狀況下，當時素有“鐵血首相”之稱的俾斯麥決心趁國內實行一統的有利局面，在社會政策上做一些突破性的社會改革嘗試。1883年，德意志政府以法律形式強制實施了《疾病社會保險法案》，對從事工業性經濟活動的工人實行強制性疾病社會保險。1884年，德國強制實施了世界上第一部《工傷事故保險法》，它規定：在工作中發生事故的人或家屬可以從那些實行事故保險的同業工傷事故保險聯合會中獲得撫恤金。1889年，《老年和殘疾社會保險法》規定：70歲以上的退休者可以獲得養老金，因工傷而喪失勞動能力的人可以獲得傷殘救濟金。以上法律的頒布，使德國完成了世界上最完備的工人社會保障計劃。

但是，德國構建的社會保險體系并非出于人道主義或社會福利的動機，更多的是政治考慮：(1)罷工、暴力以及由此引起的日益緊張的勞資沖突會損害德國的經濟的發展和對外政策。(2)馬克思主義的傳播與社會主義運動的興起直接威脅現行政權的穩定。所以俾斯麥認為“構建社會保障體系是一種消除革命的投資”，聲稱“社會弊病的醫治，一定不能僅僅依靠對社會民主黨過火的鎮壓，同時必須促進工人階級的福利，一個期待養老金的人，是最守本分的，也是最容易統治的”。回從國家責任的角度來看，俾斯麥時代的社會保險制度只是針對部分社會成員的國家責任。“德國19世紀末社會保障立法的受益者并不是全體公民，也不是最需要救濟的貧民，而是所有的雇傭勞動者。顯而易見，當時德國社會保障的著眼點，在于生產而不在于濟貧。此外，俾斯麥時期的德國，并沒有承擔社會保障的全部責任，而是把相當一部分的責任分給了個人、社會和家庭”。因此，19世紀末的德國社會保險制度與其說是社會福利政策，不如說是實現政治目的的懷柔政策。

二、福利國家時期：全面國家責任

前福利國家時期出現的社會保障制度的設計往往并不是出于福利動機，而是出于維護社會穩定迫不得已的選擇，其制度設計表現出來的也不是全面的國家責任，而是針對特定社會群體(例如貧困者和雇傭勞動者)的部分國家責任。而在福利國家的制度框架下，福利是國家政策的主動選擇。福利作為公民權，國家承擔了其公民的生老病死的所有責任，力圖使公民從搖籃到墳墓都有保障。但是，福利國家思想的形成也不是一蹴而就的，它也經過了一個長期的歷史形成過程，并且其思想來源比較復雜。

首先，全面福利和完全國家責任思想理論萌生于19世紀末20世紀初，而公共權力理論和公民權理論為福利國家的產生奠定了理論基礎。公共權力的基本功能之一在于維持、調整或發展整個社會生活的基本秩序，使社會免于瓦解。福利國家對國民福利的承擔主要是在于政府，因此公共職能的轉變是福利國家產生的重要基礎。近代西方政治理論中，政府承擔公共福利的思想早有人提出。1690年，洛克在《政府論》中提出，政府是一種責任，其目的是為了“公共福利”。1861年，密爾在《代議制政府》中認為，政府的唯一目的是人民(被統治者)的福利。福利國家產生的另一個理論基礎是公民權理論。公民作為主權參與者享有社會福利權是T.H.馬歇爾(MarshallThomas Humphrey)提出來的。馬歇爾認為，福利國家是一個長期的公民權演進過程所達到的最高峰。馬歇爾把公民資格分為三部分：公民權利、政治權利和社會權利。公民權利(又稱民權)包括人身自由，言論、思想、信仰的自由，還有要求正義的自由。政治權利指公民直接參與政治權力和實踐的權利，主要是選舉權和被選舉權。社會權利是整個系列的權利：從享受一點點經濟福利和社會保障的權利到分享整個社會遺產，并過上按主流標準制定的文明人的生活。與此密切相關的制度是教育體系和社會服務。在公民資格演進過程中，18世紀主要是民權的發展，原因在于民權本質上是人的基本權利。民權能夠去掉身份的束縛，反對封建等級制，追求個人經濟和經濟的自由。這種權利是與資本主義的發展相一致的。民權發展到一定程度，新興的資產階級在市場經濟中贏得了經濟上的優勢地位，必然要求在政治上得到與其經濟地位相應的政治權利。因此在19世紀，政治權利也獲得大發展。公民資格的第三部分，到20世紀才被整合進公民資格之內。按照馬歇爾的說法，20世紀公民資格與資本主義階級體系一直處在戰爭狀態。在20世紀之前，社會權利的發展經過了一個波浪式的起伏，從發展最早最快，到被新的自由主義市場秩序推至低谷，再到建立在公民資格基礎上的社會權利再次得到社會承認，被整合進公民資格之中，并在它的基礎上發展出現代社會保障制度，尤其是西歐和北歐的全面福利模式。因此，根據馬歇爾的公民資格理論，公民的社會權(福利權)是最后獲得的。

其次是福利經濟學思想。英國福利經濟學家庇古(A·C·Pigou)認為，福利指個人獲得某種效用或滿足，即對來自財物、知識、情感、欲望的占有和滿足，而所有社會成員的這些滿足或效用的總和便構成了社會福利，可直接或間接用貨幣尺度來衡量的那部分稱為經濟福利。經濟福利的增大取決于國民收入總量的增大和分配平均程度。對個人而言，歸結為兩個命題：(1)對個人的實際收入的增加，會使滿足增大。(2)轉移富人的貨幣收入給窮人會使滿足增大。因此，為增進總體的社會福利應采取兩個措施：(1)增加國民收入量。要增加國民收入量，就必須使資源在各生產部門的配置最優。(2)通過稅收機制把富人收入的一部分轉移給窮人。庇古的這種“收入均等化”的主張的依據是邊際效益遞減規律。庇古認為，一個人的收入越多，貨幣收入的邊際效用就越少。如果說庇古提出通過收入轉移來增加社會福利只是提供了國家福利供給的必要性的話，那么凱恩斯的國家干預理論則提供了國家福利供給的理論基礎。凱恩斯經濟學對社會保障制度進行了實證分析和推理。1936年，凱恩斯的扛鼎之作《就業利息與貨幣通論》摒棄了“供給會自動創造需求”傳統經濟學信條，運用總量分析的方法，提出了有效需求不足理論及國家干預思想。凱恩斯認為，一個國家的總就業量取決于有效需求的大小，失業是由于有效需求不足造成的。所謂有效需求是指：能夠給資本家帶來最大利潤量的社會需求，或商品總供給價格與需求價格達到均衡狀態的總需求。由于邊際消費傾向遞減和資本邊際效率遞減的規律的作用造成資本主義通常情況下總需求不足，總會有“非自愿失業”存在，而市場機制本身沒有力量使總需求和總供給相等，這樣不可避免出現經濟蕭條和失業。由此推導，只有通過國家干預才能實現資本主義經濟充分就業。

在凱恩斯國家干預思想中，社會保障占有相當重要的地位，國家在福利領域的干預有利于增加消費傾向、促進就業。具體做法是：經濟蕭條時，在國家財政上加大公共事業的投入(如衛生事業、教育、交通等)可以刺激消費，促進增長。相反，在經濟繁榮時期，減少國家財政支出的公共開支。這樣，通過調節社會保障收支就可以達到緩解經濟波動的目的。凱恩斯主義最典型的例子是“羅斯福新政”。凱恩斯主義對于福利國家的興起具有特別重要的意義：“如果說以往的政府干預論主要論述了通過累進所得稅轉移一部分財富給窮人，那么凱恩斯則不僅強調了政府應該怎樣干預，而且從技術上論證了政府應該干預到什么程度。如果說以往的社會福利論者主要還是從社會、倫理等的角度出發，要求政府采取措施全而提供福利，凱恩斯主要從挽救資本主義制度的角度出發，論證了大規模政府干預的必要性……從此，福利制度已不僅是給窮人撒下的最后一張安全網，而且也是給現存制度撒下的最后一張安全網。”20世紀70年代以前，凱恩斯主義支配著大多數資本主義國家的社會政策，直到70年代石油危機引發了經濟“滯脹”以來，這一信條才開始被打破。

福利經濟學對古典自由主義經濟學在思想上造成了有力沖擊，特別是凱恩斯的國家干預理論為國家提供社會福利奠定了理論基礎。但真正將福利國家付諸實踐的足貝弗里奇，他勾畫了福利國家的藍圖并最終使得全面的國家福利責任落到實處。1941年，貝弗里奇受英國戰時內閣委托，起草有關戰后福利制度重建的基本框架。1942年11月正式出版以《社會保險和相關服務》為標題的貝弗里奇報告。報告確立了四條基本原則：(1)普遍性原則。在報告中，貝弗里奇指出：“該計劃覆蓋所有公民并且沒有入上限規定，但是充分考慮了不同收入人群的生活方式差異；該計劃充分考慮了不同人的不同需求，可以說是無所不包，但它在實施中是分門別類的。”因此貝弗里奇報告并非只針對窮人，明顯不同于英國以前的兩個救濟法。(2)滿足最低需求原則，防止貧困。報告認為社會保險是擺脫貧困的根本途徑，只有通過社會保險并根據家庭需要進行收入再分配才能擺脫貧困。(3)充分就業。貝弗里奇認為，一個沒有維持充分就業的社會保障計劃是不能令人滿意的，社會保障必須和充分就業聯系起來。(4)費用共擔。社會保障計劃實行由雇員、雇主、國家財政共同承擔費用的原則。在具體方法上，貝弗里奇設計的社會保障計劃包括三個部分：“社會保險滿足基本需求；國民救助解決特殊情況的需要；自愿保險滿足超出基本需要的額外需求。”通過這樣一種制度設計，貝弗里奇將不同收入、不同職業的所有公民都納入到他的社會保障計劃之中。

三、后福利國家時期：多元責任主體

20世紀70年代以來，福利國家遇到了嚴重的危機，具體表現為失業率高、社會保障財政危機、某些社會政策導致急劇通貨膨脹不利于經濟的發展等等。但是福利國家危機遠遠不只是失業和財政危機等這幾個方面，危機所引發的問題是全面而深刻的，幾乎涉及到福利國家的所有領域。周宏將福利國家的危機概括為六個方面：即失業危機、老齡危機、財政危機、社會危機、制度危機和文化危機㈣。種種危機說明，20世紀70年代以后福利國家到了必須改革的階段。

實際上，在福利國家危機之前一直有人對福利國家表示懷疑，其中最著名的代表人物是新自由主義者哈耶克(Friedrich August yon Hayek)。哈耶克并沒有完全否認福利國家。“實際上，所有的現代政府都對貧困者、時運不濟者和殘疾者進行救濟，而且還對健康衛生問題和知識傳播問題予以了關注。我們沒有理由認為，這些純粹的服務性活動，不應當隨著財富的普遍增長而增加。此外，也的確存在著一些只有通過集體行動才能滿足的公共需求，而且通過這樣的方式來滿足公共需求，也不會限制個人自由。”盡管如此，哈耶克還是對福利國家提出了尖銳的批判，他的觀點主要包括三個方面：(1)福利國家具有短視和低效傾向。一切不受競爭挑戰的壟斷都會隨著時間的流逝導致低效，政府以排他性權力提供的服務會造成福利供給的過剩或不足。(2)福利國家構成了對個人自由的威脅。它以整齊劃一的標準剝奪了個人在諸多問題上的選擇權。福利國家實際上是一個“家長式國家”，“家長”控制著社會大多數人的收入，并根據自己對社會成員需要的判斷分配財富，這使政府的權力大增，個人的自由和責任日益削弱。(3)福利國家對經濟發展具有破壞力，它抑制了自由市場經濟。高稅收政策使企業和成功的個人繳納高額稅收，從而遏制了福利創造者的積極性。高水平的福利政策助長了懶漢傾向，破壞了經濟發展所需的動力和競爭力。哈耶克新自由主義興起時正值70年代后期凱恩斯主義在西方國家走向低潮，福利國家的政策實踐遇到空前危機并引起人們的反感。作為凱恩斯主義的堅定反對者，哈耶克的思想產生了重要影響，“在美國，他成為正在興起的‘公民擁有充分自由權’運動的領袖；在英國，連公認最保守的撒切爾夫人也自稱是哈耶克的信徒”。

福利國家危機和新自由主義的興起使人們對福利國家的固有觀念開始打破，對福利國家的認識進一步加深。米什拉(Ramesh Mishra)認為，戰后福利國家的歷史從分析的角度講可以分為三個明顯階段。第一個階段可以粗略地算為1950－1975年間，這一階段簡言之就是凱恩斯式福利國家。第二階段為1975－1980年間，這一時期福利資本主義制度陷入了不均衡狀態，故可稱“危機時期”。第三個階段開始于1980年左右，當時撒切爾與里根的選舉綱領中聲稱要從理論上放棄凱恩斯式福利國家，而實行新保守主義的方法。這標志著“后危機”時期的開始。危機后的福利國家已經在很多根本原則方面與傳統的福利國家不同，甚至有人認為當前西方的福利模式已經進入了后福利國家階段。后福利國家在概念上已經同福利國家區分開來。丁開杰認為，后福利國家的概念有廣義和狹義之分：“狹義上，‘后福利國家’是與福利國家相對的一個概念，它是指通過福利創新，使福利主體多元化，以追求社會公正，消除社會排斥，維持社會團結為終極關懷的國家。廣義上，后福利國家是一個動態的時間概念，它指自20世紀70年代以來，面對不斷出現的挑戰，福利國家體現為不斷進行創新、改革和完善的治理過程”。與傳統福利國家相比，后福利國家具有5個特征：“(1)新體系更加職業友好化，強調激勵和責任。(2)福利供給主體更加多元化，強調責任分擔。(3)社會更加全面協調化和民主化，強調社會團結。(4)家庭和婦女的作用更大，強調性別平等。(5)福利制度更加多樣化，強調個性差異。”從上述關于后福利國家的定義及其特征可以看出，后福利國家已經從單一的國家福利責任轉向了多元福利責任。

在后福利國家階段，福利供給完全由政府主導的局面開始被打破，市場和家庭的福利供給的規模日趨擴大，同時第三部門的福利供給在后福利國家福利中所占的位置越來越重要。國家提供的福利只是混合福利經濟的一部分，在這個混合經濟中，國家將市場和非營利部門能夠提供的服務交由它們去做，國家只負責它們不能提供的福利。但有一點需要指出的是，后福利國家并不意味著福利供給總量的減少，而是福利供給結構的轉換。米什拉認為，“危機”后的福利國家只是發生了福利的供給主體結構的轉移，而不是福利供給總和的減少。“福利有多種來源：國家、市場(包括企業)、自愿組織和慈善機構，以及血緣網絡(包括家庭)……一個社會的全部福利是所有這些的總和。其中一個福利部門的減弱并不意味著福利的凈損失，因為，這可能是一個很簡單的事情，即只是把提供福利從一個部門轉移到另一個部門。因此，近年來在西方國家發生的事情主要是國家在總體福利項目中的主導地位的一種轉變。各種福利提供者之間的功能正在重新分配，而福利的總體水平將幾乎仍然保持從前的規模。國家可能從直接提供福利的角色上退下來，鼓勵雇主、自愿機構、家庭及其他人做出應有的貢獻。”因此，從國家的福利責任角度來看，后福利國家的主要特征之一是放棄全面國家責任，福利供給由單一的國家變為多元主體。“后福利國家”是傳統福利國家日趨走向“福利多元主義”或“混合福利經濟”。

責任編輯：王之剛