借鑒國外經驗完善我國失業保險制度

摘要：失業保險制度是我國為適應社會主義市場經濟發展而建立的一項嶄新的社會保險制度。在借鑒國外經驗的基礎上，實行全國統一由稅務部門征收失業保險基金的制度，以利于失業保險基金按時足額征收和有效監督及安全運行。縮短失業人員享受失業保險待遇期限，適當提高待遇標準，以利于保障生活，促進就業。理順失業保險管理體制，當務之急是要建立獨立的失業保險工作機構，確保失業保險制度可持續地發展。

關鍵詞：借鑒；失業保險；制度；經驗

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1003－1502(2007)05－0079－04

我國失業保險制度建立20年來，在國家政治、經濟和社會生活中發揮了積極作用。回顧失業保險的發展歷程，我們立足國情，不斷探索，經歷了由制度象征到制度安排的轉變。認真分析、總結失業保險發展實踐，發現還存在不少問題，特別是一些制度性缺陷亟待解決。

一、失業保險基金征繳體制問題

失業保險基金的征繳體制包括基金的征收形式、征收機構、征收程序等內容。國際上征收形式主要采取征收失業保險稅和征收失業保險費兩種做法。其中多數國家以征收失業保險稅為主。根據國際貨幣基金組織的不完全統計，征收不同形式社會保險稅的國家已有80多個。它們幾乎包括所有發達國家，也包括埃及、阿根廷和巴西等一些發展中國家。即使是征收失業保險費的國家也是以稅務部門征收為主。采取以稅務部門征收失業保險費的優點主要是：(1)用途明確，符合規范。征收失業保險基金是為了提供失業安全和保障。通常認為，稅務部門征收稅與費，是用以提供社會安全與保障這種公共產品的，因而更加符合征收規范。(2)約束力強，效能提高。稅務部門是執法部門，是以法律為后盾征收社會保險費，法律高于政府的行政法規和規章，更高于部門或單位的規定，同時，稅務部門掌握企業的收益和成本等經營情況，減少了討價還價或人為的不確定因素，使征集基金的工作效能提高，成本降低。保險基金的來源可靠和相對穩定。(3)專款專用，安全運行，提高實施社會保障制度的效能。失業保險制度一旦實施，就不能中斷，這就需要保險基金源源不斷，確保專款專用，不得挪作他用。

目前，我國失業保險基金的征繳體制，主要由稅務部門征收和勞動部門的失業保險經辦機構征收這兩種方式。據統計，全國已有17個省市實行了稅務征繳。實踐表明，稅務部門征繳具有以下優勢：一是有利于提高收繳率。稅務部門掌握企業的經營狀況和贏利情況，掌握企業的歷史資料，有利于規范社會保險基金的征繳管理，而且對繳費單位的“威懾”力大，能有力地防止用人單位少報瞞報繳費工資基數和繳費人數等現象發生；對不履行繳費義務的企業和個人可采取保全措施和強制執行措施，有利于提高征繳率。據中國稅務報報道，由稅務部門征繳的17個省和兩個計劃單列市，2001～2004年，社會保險費年均增幅30.33％，有些省市增幅在40％以上。2004年，全國稅務機關清欠社會保險費160.73億元，占全年社保費收入的7.7％，占全年社保費增收額的39.85％。二是有利于降低征收成本，減輕財政負擔。利用稅務機關現有的微機網絡和微機征管軟件，避免了微計網絡的重復建設。據了解，有的省市社會保險經辦機構近幾年微機網絡建設投入高達1億元以上。稅務機關征繳投入人力少，節約行政經費。某計劃單列市地稅局，2004年4月起承擔全市社會保險費的征繳工作，只增設了一個處，編制2人，而社會保險經辦機構負責征繳時高達20多人。三是有利于基金的安全運營。稅務部門收繳，基金直接進入財政部門，減少了經辦機構賬戶的中間環節，從制度上打破了既制定“政策”，又管“錢”、管“人”的管理體制，杜絕類似上海等社保事件的發生，保障了基金的安全。四是有利于費改稅。從國際上看，凡實行強制性社會保險制度的國家，幾乎全部是實行征收社會保險稅制度。借鑒世界各國的做法，尤其是歐洲、拉美及亞洲(新加坡)的成功經驗，由稅務機關直接負責社會保險費的征收工作，對我國下一步社會保障體制改革，開征社會保險稅，具有積極意義。

為此，我們建議，借鑒國外的經驗，實行全國統一由稅務部門征收失業保險基金的制度，以利于失業保險基金按時足額征收和有效監督、安全運行。同時，為今后實行符合國際發展趨勢的費改稅奠定良好的基礎。

二、失業人員享受失業保險待遇問題

失業保險待遇是指參加失業保險的勞動者因失業暫時中斷收入來源時，由失業保險基金提供的、以現金為基本形式的各種幫助。從國外失業保險發展史和工業化國家的實踐看，在確定失業保險待遇標準時，根據本國生產力發展水平，要注意把握三個原則：一是需求原則，即失業保險待遇的給付標準要盡量滿足失業人員的基本生活需要，避免其因失業而陷入貧困；二是激勵原則，即失業保險待遇的給付標準要保持在一個合理的限度之內，不能因為領取失業保險金抑制失業者的就業愿望即所謂“養懶漢”，而是要幫助和促進其盡快實現再就業；三是公平原則，即失業保險待遇的給付標準應與失業人員失業前的工作年限、繳費年限和原工資收入相聯系，使其符合權利與義務相聯系的原則。失業保險待遇的核心是失業保險金的發放期限和發放標準。一般。發放期限應相當于失業人員的失業程度(平均失業時間)。發放標準應綜合考慮當地職工的平均收入水平、居民消費水平、家庭贍養系數等因素。既要低于本人失業前的工資收入，區別于在崗職工，又要適當高于城鎮居民最低生活保障標準，區別于社會救濟，體現按勞分配的因素。根據有關資料顯示，國際上多數國家發放失業保險金的期限不超過12個月，月發放標準分為工資替代率制、絕對等額制、工資替代絕對等額混合制三種形式。一般實行工資替代率制的發放標準相當于原工資收入的50％～80％，同時有相應的約束機制，如日本、俄羅斯。實行絕對等額發放標準的，大都劃分時段，第二時段的發放標準較第一時段低，因家庭狀況不同，贍養人口數量不同有所區別，例如英國。執行混合發放標準的德國，失業保險金按失業前的工資比例計算，根據直接供養的未成年子女數量不同，增發不同等額失業保險金。如日本失業保險待遇標準為本人失業前6個月的平均日工資的50％～80％，享受期限根據年齡和繳費時間確定，最短為90天，最長為300天。俄羅斯失業保險待遇標準按本人失業前最后3個月平均工資的一定百分比計算，前3個月75％，后4個月60％，再后的5個月45％。享受期限，不超過12個月。

目前，按照《失業保險條例》規定，我國失業人員享受失業保險待遇標準為，低于當地最低工資，高于城市居民最低生活保障標準的水平，由各省區市政府確定具體標準。從全國情況分析，多數地區待遇水平平均為當地最低工資的50％左右，社會平均工資的30％左右，總體水平偏低。加上沒有充分考慮失業人員的贍養系數，實際水平更低。享受待遇期限最短為3個月，最長為24個月。總體上看，享受待遇標準較低，享受期限較長，并且不能與個人工資水平和繳費額掛鉤，也難以體現社會公平性。

在失業保險制度建立初期，考慮到我國生產力發展水平較低，勞動力供大于求，再就業難度大，所以確立了3～24個月的領取期限和相應較低的待遇標準。但隨著我國經濟的快速發展，就業崗位不斷增加，就業方式逐漸多元化以及就業觀念的更新變化，為失業人員再就業提供了有利的條件和環境。如有些省市政府已作出承諾，“失業人員只要不挑不揀，24小時即可就業”。調查發現，我國失業人員平均失業程度由10年前的18個月，已下降為現在的12個月，在一些大中城市平均失業程度則更低，大量的農民進城務工，就是最好的說明。面對已經發生變化的就業環境和城鎮登記失業率(現全國平均為4.5％)，在失業警戒線(為6％)以內并有一定余地的形勢，依然沿用原定的標準，顯然不能適應今天的發展狀況。

失業人員享受失業保險待遇期限較長，難以避免會帶來就業惰性，加之在領取失業保險金期間，隱性就業難于管理，造成資金流失和不公平。享受待遇標準明顯較低，失業保險金標準為最低工資的50％左右，雖然根據最低工資調整而不斷增加，但還不能適應因物價上漲而帶來的需求變化，難以保障失業人員的基本生活。

我們建議，縮短失業人員享受失業保險待遇期限，適當提高待遇標準。具體為，失業人員享受失業保險待遇期限最長不超過18個月；待遇在原有基礎上提高20個百分點，替代率達到70％左右，以利于保障生活，促進就業。

三、失業保險管理體制問題

失業保險管理主要包括行政管理、基金運營管理和監督管理。失業保險的行政管理包括失業保險的政策法規的起草制定，失業保險基金的征繳、失業人員領取失業保險待遇的資格審核、失業保險金發放，以及相關的數據管理等。失業保險基金運營管理包括基金投入資本市場進行運營和收益等。失業保險的監督管理包括對失業保險基金收支情況的監督，對失業保險工作政策法規執行情況的監督，以及對各級機構進行的內部和外部的監督等。

建立與市場經濟相適應的失業保險制度要求其管理體制應具有統一性和高效性的特點，從國際上建立失業保險制度的國家經驗看，高效、統一的失業保險管理體制可以是多種形式，如美國、英國、日本等國家的政府直接管理形式；德國、法國、意大利等國家的自治機構管理形式；以及瑞典、丹麥、芬蘭等國家的工會管理形式等。這些管理形式的共同經驗是都要求體現由政府、企業和勞動者三方共同負責管理的原則，實質上就是要建立適應市場經濟要求的政事分開，既職責明確、相對獨立、密切聯系，又相互監督的管理體制，以保障失業保險制度的健康發展。我國采用在政府的監督或間接管理下，由自治機構進行直接管理的形式。全國各地按照國務院的要求，普遍建立了失業保險管理體制，就是這種管理方式的嘗試。回顧總結我國失業保險制度20年的發展實踐，我們認為，這種管理體制還存在一些問題。首先是將政策制定權、監督權、資金使用權都集中在同一機構，既是游戲規則的制定者，又是“裁判者”、“參與者”，職責權限難以明確，獨立責任難以體現，資金安全難以保障。雖各地設立了事業性質的經辦機構，但由于行政隸屬是上下級關系，經辦機構的工作人員由行政部門負責調配，經辦機構的領導由行政部門領導兼任，經辦機構的重大業務事項須經行政領導辦公會議通過。特別是有的地區勞動保障部門行政分管領導，既負責社會保險行政處室業務，又分管社會保險基金監督工作，同時又兼任經辦機構的主要領導。“政事分設”只停留在形式上，無法形成有效的監督機制。有些地區雖然設立了社會保險基金監督委員會，實際上也是名不副實，沒有真正實施監督作用。上海、安徽、河南等地區挪用社會保險基金事件，實質上是制度設計缺陷的表現。我國的行政監督，主要是上級對下級的監督。行政部門的基金監督處室、經辦機構的審計稽核處室一律是針對用人單位的繳費行為、失業人員的申領行為設置的。它既不能監督統一領導下的經辦機構，更不能監督自己的上級領導。其次，行政部門集政策制定、經辦于一身，難以始終保持政策的公平性。從實踐看，為確保基金收入指標，有的地區設立最低繳費基數；有的規定對繳費大企業兩年不退工的，給予資金支持；為減少基金支出，有的地區以欠繳基金為由，干預企業的用人自主權，有的扣減失業人員的享受保險期限。政策上的缺陷，帶來失業保險的親和力下降，致使政府的威信降低。相互監督管理不力。如《條例》規定，失業保險基金的收支情況應定期公布，并接受公眾的監督，以體現基金使用的透明度和公開化。但20年來許多地區的經辦機構從沒有實行公布制度，在法律上也缺乏制約措施，這樣不利于公眾及時了解信息，同時也忽視了他們的知情權、參與權和監督權。

要建立與社會主義市場經濟體制相適應的、高效統一的管理體制，我們應當學習借鑒市場經濟發達國家失業保險制度的經驗，理順失業保險管理體制，建立、完善符合中國國情的現代失業保險管理體制。具體講就是，成立由政府、工會、用人單位和勞動者代表共同組成的失業保險監督委員會，負責失業保險的管理監督。由勞動和社會保障行政部門負責制定失業保險的政策規章，稅務部門負責征收失業保險基金，獨立的失業保險工作機構，負責失業保險基金收支的預決算并撥付，勞動保障部門負責失業保險金的發放和再就業的管理服務。為此，當務之急是要建立獨立的失業保險工作機構，確保失業保險制度可持續地發展。

責任編輯：宋 奇