和諧社會構建中的政府職能轉變

摘要：在構建社會主義和諧社會進程中，政府扮演著一個協調與規制者的角色，是最重要的行為主體。然而，在實踐中不同程度地存在著各級政府管理中的“越位”、“缺位”和“錯位”現象，亟需加快政府自身改革和建設步伐。在構建和諧社會過程中，善治應該成為我國政府職能轉變的基本取向。為此，要實現由“管制型政府”向“服務型政府”、由全能政府向有限責任政府、由大政府向強政府的三大轉變，重點要做好以下幾項工作：建立健全社會管理的政策法規和制度體系；實施有效的社會控制，維護社會的正常秩序和穩定；提高保障公共安全和處置突發事件的能力；要構建工作運行機制。

關鍵詞：社會主義和諧社會；政府職能；善治

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003－1502(2007)05－0033－04

在構建社會主義和諧社會進程中，政府扮演著一個協調與規制者的角色，掌控著宏觀調控與謀劃的權力，是最重要的行為主體，這種行為主體的作用突出表現在對和諧社會環境的創造、維護、監控等職能上。因此，以科學發展觀為指導，加快轉變政府職能、推進社會管理體制創新，是構建社會主義和諧社會的關鍵。黨的十六屆四中全會提出：“深入研究社會管理規律，完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。”在新的管理格局中，政府負責是重點。在我國的政治生活中，“各級政府尤其是中央政府發揮著非常活躍的國家統治和管理力量的功能，在所有的國家機器中居于主導地位，實際承擔著大量的行政立法、決策和執行事務”。然而，在實踐中還不同程度地存在著各級政府管理中的“越位”、“缺位”和“錯位”現象，不能適應市場經濟發展的需要。為此，溫家寶總理在2005年十屆全國人大三次會議上的政府工作報告中強調：“要加快政府自身改革和建設步伐。”

一、善治模式中政府職能轉變對和諧社會構建的啟示

政府職能是政府在社會中所承擔的職責和功能，它反映了政府的實質和活動的內容。政府職能在本質上是將統治階級意志具體化，代表統治階級實行政治統治和社會管理。因此政府職能具有兩重性：政治統治職能和社會管理職能。政府的這兩大職能既相區別又密切相關，而且隨著不同歷史階段的社會、政治和經濟等方面狀況的變化而變化。“現代社會政府職能最為顯著的發展趨勢是政治統治的色彩淡化，社會管理職能泛化和深化。”由于階級矛盾相對緩和，現代政府一般很少直接訴諸政治統治職能來維護自身的統治，而是將政治統治逐漸歸并于社會管理職能之中，并在很大程度上依賴于社會管理職能的有效履行來維護政治統治的合法性。也就是說，在現代社會，政府雖然本質上是統治階級的統治工具，但是政府的作用必須通過一定的程序和途徑，在形式上或者實質上把自己的主張、制度、規則和政策等上升為普通的公共利益的訴求，以公共利益的名義或者實際要求來行使權力。政府只有在社會管理方面卓有成效，才能夠鞏固其政治統治。“政府統治職能的弱化，反證著政府社會管理職能的增強。政府社會管理職能的增強，意味著政府職能從對社會的‘價值異化’向謀求社會公益的價值本位的回歸。人類各歷史時期政府職能的重心位移，則證明著這一切——在傳統的農業社會，政府職能的核心在于政治統治；在商品經濟社會，政府職能的核心在于社會管理和社會服務；在當代政府職能的核心則強調合作管理公共事務。”

隨著政府管理職能的逐漸增強，社會治理模式由傳統統治型轉向現代善治模式。善治，即“良好的治理”。目前中外學者對善治還沒有形成一致的理論主張和實踐模式，概括而言，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動，其最終目標是要實現國家利益最大化和全社會人民福利最大化，真正保證廣大人民的根本利益。善治模式下政府職能的轉變對構建和諧社會有借鑒意義。在善治模式下，政府職能和管理運作形式都表現出了不同的特征：

第一，善治模式的主體由一元走向多元。在善治模式下，社會管理的主體不再是政府壟斷，各種機構，只要是得到公眾的認可，不論是公共機構、私人機構，還是公共機構和私人．機構合作，均可成為管理的主體。“善治是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作”。

第二，善治模式管理職能由封閉、排他走向開放。善治模式更強調國家對社會的依賴與合作。現代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，后者包括各種私人部門和公民自愿性團體，它們正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。在強調國家與市民社會合作的過程中，模糊了公私機構之間的界限和責任，不再堅持國家職能的專屬性和排他性，從而強調了國家與社會組織間的相互依賴關系。政府與市場、社會自治組織、社會中介組織、社會獨立組織等具有多重聯系，國家治理系統逐漸變成了開放的系統。

第三，善治模式由自上而下的統治轉向上下互動的管理過程。善治強調管理對象的參與，它是一個上下互動的過程，主要通過合作、協商、伙伴關系，確立和認同共同的目標等方式實施對公共事務的管理。善治的實質是依靠合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，具有平等協商機制、靈活的利益表達機制，能夠更好地體現公開、公平、公正。

第四，善治模式的管理手段和管理方式由簡單性、落后性走向多樣化和科學化。善治模式認為，辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，在公共事務的管理中，還存在著其他的管理方法和技術。政府應該運用各種可行的辦法來達到公共事務的良好管理。

此外，善治模式下的政府管理還強調從傳統的注重義務本位的人治發展到現代的注重權利本位的法治；由傳統的任意性、連帶性過渡到現代的規范性和法制性等等。隨著社會治理模式的轉變，政府管理職能的轉變是必然的，而這種轉變的趨向有利于政府管理能力的進一步提高，有利于社會自治能力的增強，當然也有利于社會和諧度的提高，從而成為我國構建社會主義和諧社會的必然選擇。

二、和諧社會構建中的我國政府職能定位

1、轉軌時期我國政府職能的改革與嬗變

當前，我國正在經歷著經濟社會的全面轉型，政府的職能也伴隨著政治經濟體制的改革發生著變化。在傳統的計劃經濟條件下，政府成為全能政府，扮演了更多的生產者、監督者、控制者的角色，把組織成員和民眾視為管理和控制對象，忽略了服務的職責，形成了“大政府、小社會”，“強政府、弱社會”，國家與社會高度統一的管理模式。

改革開放以來，我國政府改革和政府職能轉變，尤其是經濟管理職能轉變取得了重要進展，從改革初期的“政企職責分開”、“簡政放權”，到建立社會主義市場經濟宏觀調控體系，直到近年來提出“責任政府”、“法治政府”、“有限政府”的理念，中國的政府改革大體保持了與經濟體制改革類似的“漸進”過程和特征。1992年黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的改革目標，啟動了體制轉軌意義上的政府職能轉變過程。1993年黨政機構改革初步劃分了經濟管理職能與非經濟管理職能、行政管理職能與社會中介組織功能、宏觀管理職能與微觀經濟組織職能，部分削減了與計劃經濟體制相聯系的職能，并頒布了《國家公務員暫行條例》。在此基礎上，1994年實施的財稅、金融、外匯、外貿、計劃、投資等方面的一系列改革，尤其是財稅、金融和外匯體制改革，初步形成了宏觀調控的基礎框架。1998年政府機構改革，大規模撤并了具有濃厚計劃經濟色彩的“行業主管部門”，為消除政府經濟管理部門利益動機起到了釜底抽薪的作用，有利于克服以往政府部門源于利益糾葛的職能交叉弊端，進一步促進了政府經濟管理職能向間接調控轉變。進入2I世紀，隨著中國加入WTO，中央政府明確提出要加快改革步伐，打破經濟運行中的行政性壟斷，在市場準入和規制方面為不同產權主體創造平等競爭環境，推出了以減少行政審批項目為重點的行政審批制度改革，由此進一步推動了政府職能轉變的深化。

伴隨著行政職能轉變，政府行政法治化也在建設和完善中。1989年《行政訴訟法》的頒布實施，是我國行政法治化進程中的一座里程碑，標志著我國依法行政開始進入重視保護公民權利和監督行政權力的新階段。至2004年，全國各級法院共受理一審行政案件91萬余件，案件類型幾乎覆蓋所有行政管理領域。不僅推動了政府行政法規的不斷完善，而且促進了政府職能的轉變。2003年通過的《行政許可法》，進一步深化了政府行政法治化進程。《行政許可法》明確了行政許可的范圍和設定權限制，規范了政府與市場、政府與社會、公權與私權的關系，它的頒布和實施，對于加快政府職能轉變、強化政府依法行政，完善市場經濟體制，保障公民和市場主體的權利，具有重要和深遠意義。

2、和諧社會構建中我國政府職能的定位

盡管中國在走向市場經濟的過程中政府職能已經發生了重要轉變，但相對于市場經濟要求而言，這種轉變還是初步的，甚至在主要方面是滯后的。政府職能在實際運作中仍然存在著政府介入市場過多的“越位”和在提供社會公共服務方面的“缺位”問題，以及“該管的事情沒管好，不該管的事情卻仍沒有放手”的“錯位”問題。適應構建社會主義和諧社會需要，善治應該成為我國政府職能轉變的基本取向。具體來說，和諧社會構建中的政府職能要實現三大轉變。

一是由“管制型政府”向“服務型政府”的轉變。這一轉變體現著政府職能的根本性變化。雖然理論界對服務性政府的界定不一致，但大致認為，服務型政府是以公眾為導向，為公眾提供公共服務的政府。突出以民為本的服務理念，明確政府的重要職責之一，就是服務公眾，為公眾、社會提供公共產品和公共服務。“如何為社會公眾、企業和社會組織提供優質的服務，既是政府工作的基本出發點，也是轉變政府職能、深化行政管理體制改革的基本指導思想”。但是目前各級政府，尤其是地方政府仍然是把自己當作經濟建設的主體，忽視自己作為公共產品和公共服務提供者的角色，仍然把發展經濟當作政府第一職責，把公共服務當作第二職責，造成我國公共服務供給的嚴重不足。所以，政府要加強公共服務職能，即使是優先的管制功能，也要被納入服務的視角，從服務的視角開展管理，而不是為了消極控制而管理。

二是由全能政府向有限責任政府的轉變。要順應全球社會公共管理新趨勢，加快由傳統的“經濟管理為主”向“現代的社會管理為主”轉變，不斷完善政府的社會公共管理職能，從實施全面管理的全能政府轉變為實施公共管理的有限責任政府。有限責任政府的職能主要應該包括：一是運用經濟手段、法律手段和行政手段糾正國內市場的宏觀失控和微觀失靈，提高市場效率；二是興辦公益事業，提供公共服務；三是合理界定政府機關、中介組織和市場機制的功能，各行其是、各負其責，凡是市場和社會可以自行調解和自我管理的，政府就不必越俎代庖。政府真正履行市場經濟條件下的“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”的職能，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的政府社會管理體制。

三是由大政府向強政府的轉變。“強政府”是指我國黨和政府在全社會中處于領導和協調的中心位置，社會事業的投入還需要政府公共財政的較多投入，政府對社會必須進行必要的調節和干預，必須對社會主義市場經濟進行有效的宏觀調控，以消除市場經濟自發性造成的負面影響。但是，政府對社會的管理并不是替代社會，而是對社會自身無力解決的利益矛盾和沖突進行仲裁與協調；政府干預的范圍不是社會能自行按契約性法規予以管理的領域，而是社會無力自我調節的領域。政府要充分尊重和保障各個社會自治組織的自治和自主管理的權力，屬于社會的權力要歸社會，政府不能包攬社會組織的權力，它們在法律允許的范圍內有權實行自主管理和社會自治。政府只能通過政策、法律的制定對社會權力產生必要的、有限的影響。

三、當前轉變政府職能的幾個著重點

當前政府職能轉變首先要確立一個目標，就是促使政府變“經濟建設型”政府為“公共服務型”政府，即把政府職能從包攬一切轉變為只提供核心公共產品，從行政管制變為公共服務，從直接管理轉變為間接管理，按照市場化、民營化、自治化的原則來完成政府職能轉變，從而構建社會主義和諧社會。當前和今后一段時間，要求政府在履行社會管理職能中，重點要做好以下幾項工作：

第一，建立健全社會管理的政策法規和制度體系。在新的社會管理格局中，政府的主導作用主要體現在，實現社會政策模式創新，尤其是必須適時調整原有的社會政策，及時制定與社會主義市場經濟發展相適應的社會政策體系。要采取積極的就業政策、反貧困政策、社會資本政策、民眾參與政策、社會自治政策，將其與社會保障政策、貧困救濟政策等消極的社會政策結合起來。當前尤其重要的是實行積極的就業政策，加強政府就業指導和服務，努力創造更加公平公正的就業環境；要繼續完善社會保障體系，進一步擴大養老保險、基本醫療保障和失業保險的覆蓋范圍，盡快建立農村和小城鎮養老、醫療保險和最低生活保障制度，盡快出臺進城務工農民與被征用土地農民的社會保險制度。

第二，實施有效的社會控制，維護社會的正常秩序和穩定。善治模式雖然強調社會自治，但國家依法規范社會秩序、調整社會關系、控制社會仍然是必不可少的。這就要求政府必須建立健全處理與日俱增的人民內部矛盾和各種社會矛盾的有效機制、社會治安綜合治理機制等。治理理論的精神實質就在于國家通過建立和健全社會公共管理的各種法律、法規，各項管理規章制度和崗位責任制度，進而“在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”。

第三，提高保障公共安全和處置突發事件的能力。圍繞自然災害、事故災害、公共衛生和社會安全等方面，要制定應急預案，加強安全工作，切實保障人民群眾生命財產安全、保護和治理生態環境，建立健全各種突發事件應急機制。

第四，要構建工作運行機制。要按照精簡、統一、效能的原則，建立決策、執行、監督相銜接、相制約的權力運作機制，構建新的政府工作運行體系，不斷提高行政效能。要做到決策機制確保民主和科學，執行機制體現規范和高效，監督機制實現制約和有效。要擴大社會管理的社會開放度，增強社會透明度。提高社會參與度，建立健全聽證、公示、評議、監督制度，形成民主化、多元化、制度化的科學民主決策機制。

總之，重新定位政府職能，轉變政府管理方式，使政府主要成為戰略上的指揮者、制度上的供給者、目標上的引導者、行動上的協調者及各種創新活動的激勵者和合作者，更好地促進政府與公民和社會自治組織之間實現社會治理的合作互動，是社會主義和諧社會的必然要求，也是構建和諧社會的關鍵和保證。

責任編輯：王之剛