志愿失靈：組織理論視角的分析與治理

摘要：因市場失靈和政府失靈，人們普遍將社會治理的希望轉向志愿組織。然而，志愿組織也存在著志愿失靈，并逐步引起研究者的關注。從組織理論的視角看，志愿失靈的原因是多維的，主要表現在組織誕生的先天不足、組織環境的后天不利、官僚制傾向的組織結構、領導無力、決策失敗與溝通不暢的志愿過程以及組織停滯等多個方面。所以，從組織本身入手進行治理，再造志愿組織，將是志愿失靈的有效治理之道。再造志愿組織要從組織文化、組織流程、組織結構和組織適應性等多方面進行徹底改善與重新設計。

關鍵詞：志愿失靈；志愿組織；組織理論；治理；再造志愿組織

中圖分類號：D601

文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2007)02-0051—05

二十世紀七八十年代以來，伴隨著“四次危機”的出現和“兩次革命性變化”的產生，在市場和政府非此即彼的兩難再造中，人們開始把視野轉向了“第三域”，志愿精神不斷生成，志愿主義成為一股世界性潮流，志愿組織勃然興起。薩拉蒙將其看成是“全球性結社革命”，并指出這場革命對20世紀后期世界的重要性，絲毫不亞于民主國家的興起對于19世紀后期的世界的重要性。然而，正如市場和政府一樣，志愿機制同樣不是完美的神話，在推進慈善事業和公益發展方面，也存在志愿失靈的問題。

一、志愿失靈的理論檢視

志愿組織又被稱為非政府組織(NGO)、非營利組織(NPO)、第三部門等，是伴隨著傳統國家干預領域的不斷退縮與行政控制的不斷式微，以及市場機制的不斷完善而產生的“第三域”。它的組織基礎是基于道德理想、組織力量和志愿行為而形成的志愿原則，從市場、政府與社會的三維視角視之，志愿原則、市場原則與政府原則構成了人類社會發展的三大原則。“市場原則強調個人目標是追求經濟利益的最大化，政府原則強調保障公共整體利益，并由下對上負責，志愿原則則強調公民的自助、互助與他助，它源自于人與人之間的愛心和一種通過自己的積極的社會參與來實現自己認同的公共精神的理念”。一般而言，志愿原則必須具有以下四項特征：(1)組織參與者的行為必須是自愿的而非強制的；(2)組織是非營利的；(3)組織利用自己的資源，而不是他人的或公共資源來服務社會；(4)組織必須追求社會公益目標，服務于他人或整個社區。可以說，這種以互助行動為特征的志愿主義和以互惠、責任或義務為基礎的公益道德主義理念，正是志愿組織賴以存在的基礎。

然而，在現實的志愿實踐中，志愿主義和公益道德主義的理念，往往會出現不足或逐漸流失，從而無法單靠自己的力量來推進慈善和公益事業，美國學者薩拉蒙教授將志愿組織的這種局限性稱為“志愿性部門失靈”，即所謂的“志愿失靈”。他認為志愿失靈主要是由四個方面的原因造成的：(1)慈善資源的不足。由于公共物品供給中普遍存在搭便車現象，更多的人缺少激勵去為別人提供福利，慈善的資金來源也容易受到經濟波動的影響，因而組織所能募集到的資源與非營利活動所需的開支之間有著相當大的缺口。(2)慈善組織的特殊性。也稱之為志愿活動的狹隘性，即志愿組織所服務的對象一般是某些特定的社會群體，現有的志愿組織可能無法覆蓋所有處于需要狀態的亞群體，其后果或許是加劇社會的不平等，由此造成資源的浪費。(3)慈善組織的父權心態。慈善組織往往具有很強的家長作風，那些控制著慈善資源、掌握慈善組織經濟命脈的人員對如何使用資源具有很大的發言權，內部決策過程會出現非民主化和非透明化的傾向，最后往往是富人偏好取代了社會需求。(4)慈善組織的業余性。對于窮人、殘障人士等特殊群體的照顧需要經過訓練的專業人員，然而，志愿組織受資金的限制難以吸引專業人員的加入，這就不可避免地影響到志愿服務的效率與質量。

簡而言之，志愿失靈實質上就是志愿原則無法有效配置慈善資源，導致志愿組織的志愿行為偏離公益道德理想或公益運行機制，而出現的公益不足或價值取向的非公共性現象，進而造成志愿組織在滿足社會需求、提供志愿產品和服務等方面產生的功能缺陷和效率困境。志愿失靈主要表現在以下幾個方面：第一，公益不足。志愿組織在運行過程中，基于慈善資源的短缺，往往會偏離非營利的目標，為了組織經營者或領導者的利益，忽視甚者損害社會公共利益。第二，效率低下。由于志愿組織規模的擴大、官僚化傾向的加劇和內部治理的缺陷，以及服務對象的經濟人狹隘性等原因，志愿機制在資源配置上的低效率甚至是無效率，有時并不低于政府機制和市場機制配置。第三，非志愿化。志愿組織的特質在于志愿性，然而，由于組織的績效導向和志愿服務的數量要求，人們從事志愿活動往往不是基于道德理想和美德責任，而是迫于組織的壓力，從而喪失了志愿活動應有的志愿性和自覺性；第四，志愿活動的功利主義。在現實生活中，志愿組織并非絕對是市場失靈和政府失靈的彌補者與社會公共責任的承擔者，很多人參與志愿組織，推行志愿活動，實際上是某些社會精英為顯示個人身份，以達到某種政治名譽、社會聲望或經濟目的而采取的一種手段方式，志愿行為往往具有很強的功利色彩。

二、志愿失靈的多維原因：組織理論的分析視角

像市場失靈和政府失靈一樣，志愿失靈宣告了社會資源配置的志愿原則與志愿體制的失敗和無效。然而，這種失敗或無效往往在很大程度上又是因為志愿組織在調動志愿精神、整合志愿資源、協調志愿行動等方面的不足與無力，從組織理論的視角看，志愿失靈的原因是多維的。

(一)組織誕生的先天不足：組織發生學的原因解釋

組織發生學主要研究組織的誕生與建立。所謂組織的誕生，就是指“創建一個經營實體，它從供應方獲得輸入，并為一定范圍的公眾(消費者、客戶和病人等)提供其輸出”。組織的誕生與建立，一般基于以下兩個方面的考慮：一是利益相同的人為了擴大影響并增進個人利益而聯合集成；二是理想相同的人主動內化集結而成。志愿組織顯然是人們基于共同的道德理想和社會責任而主動集結的組織，然而志愿組織誕生的先天不足，往往從一開始就為志愿失靈埋下了伏筆，這主要表現在三個層面上：

首先是志愿精神的缺失。志愿精神可以被表述為一種自愿地、不為報酬而參與推動人類發展、促進社會進步和完善社區工作的精神。然而，人們往往由于生活的經濟壓力、工作的時間壓力以及慈善精力的不足，不愿參與到比較耗費時間、精力、人力、財力等的志愿活動中去，這種志愿精神的缺失，直接導致了志愿組織誕生的智力障礙與思想散漫。

其次是組織使命的模糊。志愿組織以自愿承擔社會責任、提供公共服務、改善社會慈善與福利、增進多數人的公共利益為使命。然而，很多志愿組織由于人力所限和資金所困，無力承擔社會公共責任和道德使命，致使在確立組織使命時，既考慮使命的崇高性，又考慮使命的世俗性，這種模糊的組織使命必然會限制志愿精神的發揮，從而導致志愿失靈。

最后是認同限制。志愿組織的誕生首先面臨著政府、社會、公眾的認同問題，如果志愿組織的使命、組織、章程等得不到政府管理部門、其他社會組織和成員的認同，志愿組織就會失去志愿活動的領域空間和支撐平臺，單靠志愿人員的熱情和責任感，很難將志愿精神落實到現實的行動中，志愿失靈便在所難免。

(二)組織環境的后天不利：組織生態學的原因解釋

組織生態學主要以組織的生存環境、組織關系鏈與組織群落循環關系為研究內容，強調外界環境、組織氣候等要素對組織生存、成長、運行、效能的影響。志愿組織誕生與建立以后，如果后天的組織環境不利于組織的生存、運行與發展，同樣會造成志愿原則的失效與志愿機制的僵化，導致志愿失靈。

1．密度依賴。組織具有密度依賴性，其死亡率、生存率與組織群集密度有關。鮑姆及奧利弗發現，當群集成員與群集環境的主要行動者重疊時，會增加死亡率、減少創建率，而當群集成員與群集環境的主要行動者不重疊時，會減少死亡率、增加創建率。并且組織密度合理適中時，組織最能夠發揮其職能作用，密度過高會使職能重疊，密度過低會出現職能空白。由于志愿組織的功利主義，能夠為組織帶來利益或發展空間的志愿領域，往往成為志愿職能的密集區域，而那些志愿難度大、風險高、效益小的志愿領域，往往會存在志愿空白。在志愿職能的密集區域，志愿活動的過多會造成“志愿過剩”，而在志愿職能的空白領域，又存在“志愿短缺”的情況，“志愿過剩”與“志愿短缺”是志愿失靈的典型表現。

2．環境容量。所謂環境容量，指的是“環境資源的‘豐富’或‘貧乏’，即一個組織可得到的資源水平”。在資源豐富的環境里，組織總能得到生存、發展的資源而保持組織效能，資源的貧乏往往會使組織陷入困境而失去活力。對于志愿組織來說，環境容量中一個重要的影響因素就是“社會資本”(一般認為，這一概念是格倫最先使用的。他認為，社會資本是指社會組織所包含的一些因素，如信任、規范和網絡，這些因素可以促進對社會行動的協調，從而可提高社會活動的效率。科爾曼認為，社會資本同其他的資本形式一樣，也是有生產力的。如果沒有社會資本，有些特定的目標就不可能實現)，它包含信任、規范、網絡等因素，這些因素可以促進對志愿行動的協調，提高志愿活動的效率，從而有助于解決志愿組織集體行動的兩難問題。如果志愿組織生存和成長的環境容量較小，尤其是社會資本少，志愿的達成與付諸實施就很難得到資源支持，志愿失靈將成為難以避免的結果。

3．環境內容。從內容維度來劃分，可分為技術環境、法律環境、政治環境、經濟環境、人口狀況、生態環境、文化環境等多個方面，它們“確保了公共組織目標的合法性，為公共組織提供資源，消費其產品和服務，影響其結構并限制公共組織的行為”，對組織的影響是巨大的。志愿組織同樣在這些環境中生存，如果不能根據環境塑造自己以適應環境要求，就很難發揮組織功效，志愿精神的張揚與散布也會受到限制。

(三)官僚制傾向的組織結構：組織設計論的原因解釋

組織設計是創造或選擇優化的組織結構，以改善組織行為方式，提升組織效能的過程。組織建立起結構的目的，在于不同的單位內部和單位之間進行工作劃分，并進行協調，為此組織設計必須考慮不同職位、上層建筑、橫向聯系和決策系統四方面的設計參數。然而，由于官僚制的完美理性與普適價值，“官僚制成了現代社會的世界命運”，它不僅僅局限于政府行政管理領域，而且廣泛存在于教會、經濟界、利益群體、志愿團體、慈善機構等諸多領域中。在官僚制的潮汐面前，志愿組織的結構選擇與設計往往忽視組織設計理論，而不假思索地傾向于選擇官僚體制。

志愿組織結構設計的官僚制傾向，以及這種傾向造成的志愿失靈，主要體現在兩個方面：(1)“金字塔一鴿籠式”結構及其導致的“志愿低效”。在組織內部縱向關系上，依賴等級結構在組織內部層層授權；在橫向關系上，堅持“職能導向”，強調專業化分工，越來越多的職能部門被設置出來。這種結構使得信息溝通不暢，造成了志愿組織成本加大，信息傳遞的失真，導致了志愿效率的低下。(2)志愿工作的制式化及其導致的“志愿冷淡”。制式化又稱為“程式化”，“是指借工作內容、程序或法規的標準化，用以確保人員行為的一致性”㈣。然而，由于志愿組織是人們基于共同的信念、目標和興趣組成的，其志愿性決定了組織一定程度上的松散性。這種制式化對松散性的限制，只會挫傷志愿精神，導致“志愿冷淡”。總之，志愿組織結構設計的官僚制傾向，內含著科層價值與志愿原則、工具理性與價值理性的沖突，會日益弱化志愿組織所具有的“社會公正平衡器”和“社會責任承擔者”的作用。

(四)領導無力、決策失敗與溝通不暢：組織過程論的原因解釋

從組織過程論解釋，志愿失靈主要歸因于領導無力、決策失敗和溝通不暢三個方面。領導對于志愿組織是至關重要的，“比起更為結構化的組織領導而言，自愿組織中的領導更有可能產生強烈影響，因為在自愿的背景下，變化的可能性更大”。領導無力一方面指領導者的無能，另一方面指領導過程的失效，但不論是領導者的問題還是領導過程的問題，如果志愿組織在“領導”這一環節上，不能有效凝聚志愿精神、引導志愿方向、指揮志愿活動、協調志愿服務，志愿失靈就會自然發生。

志愿決策過程是落實志愿行動的前奏，然而，以下兩種志愿決策情況往往會產生志愿失靈：一是由于志愿組織官僚制傾向導致的“專斷的決策”，決策的獨斷專行會大大弱化決策的科學性和合理性；二是由于志愿組織“民主過剩”導致的“團體的迷思”，這種“團體的迷思”往往成為志愿組織決策低效、決策失真與多數失誤的伏筆。可以說，“專斷的決策”和“團體的迷思”都是志愿失靈的誘導基因。

溝通處于組織的中心位置，不論是權力、領導還是決策，都要依賴于溝通過程。然而，組織中的溝通并不是完美的，現有溝通體系的一個基本結果就是，信息在傳遞的過程中會被改變，從而出現信息遺漏、信息扭曲和信息過載等問題。志愿組織在溝通過程中也會出現此類溝通不暢的問題，如果不能及時暢通溝通渠道，彼此理解溝通信息，最終達成溝通共識，就會造成“志愿誤解”，從而導致志愿失靈。

(五)組織停滯：組織發展論的原因解釋

阿吉里斯認為，組織成熟以后，成熟組織與組織成員成熟個性的發展是相矛盾的，成熟組織如處理不好，往往會扼殺成熟個性的積極性，從而導致組織停滯。因此，為了調動組織成員的積極性，提高組織效能，必須適時地推進組織發展。

由于以上組織誕生的先天不足、組織環境的后天不利、官僚制傾向的組織結構、領導無力、決策失敗與溝通不暢等原因，志愿組織也會處于停滯狀態。即使是成熟的志愿組織，由于成熟組織與組織成員成熟個性的發展的矛盾性，也會導致組織的停滯。志愿組織停滯表現在：(1)志愿使命與目標的固化；(2)組織結構與運行體制的僵化；(3)組織效能的喪失；等等。總之，志愿組織停滯意味著志愿精神難以聚合、志愿人員難以調動、志愿活動無法開展、志愿服務無法推行，即志愿原則的完全失效。可以說，志愿組織的停滯帶來了志愿的徹底失靈。

三、志愿失靈的治理之道：再造志愿組織

“再造”是美國管理大師哈默和錢培提出來的，是“為了在衡量績效的關鍵指標上取得顯著改善，從根本上重新思考、徹底改善業務流程，績效的衡量應包括產品、服務質量、顧客滿意度、成本以及工作效率\"112]。它具備如下特征：從根本上重新思考；徹底的變革；從重新設計業務流程著手；顯著的進步。從以上組織理論視角的分析來看，志愿組織本身多方面的問題構成了志愿失靈的多維原因。所以，從組織本身人手進行治理，再造志愿組織，以取得顯著進步，將是志愿失靈的有效治理之道。再造志愿組織要從組織文化、組織流程、組織結構和組織適應性等多方面進行徹底改善與重新設計。

第一，組織文化再造。組織文化是一個組織在長期的生存發展中形成的，為組織多數成員共同遵循的基本信念、價值標準和行為規范。簡要說來，“組織文化就是一個組織里共識的模式，它包括人工制品、價值及信仰和基本隱性假設三個層面。組織文化再造就是要徹底打破原有的組織文化格局，重新建立新的組織文化層次或結構，整合各種文化資源，通過與其原有的理想信念、價值取向、思想觀念、行為規范、知識技能等沖撞、交融，達到文化再生，從而形成新的組織“文化力”。志愿組織要從三個方面再造組織文化：(1)再造志愿組織的價值性文化。明確志愿組織的組織使命，構筑共同價值觀，形成統一的志愿意識和道德理想，實現組織志愿使命與個人志愿精神的共促共生，從而使組織和個人共同發展。(2)再造志愿組織的制度性文化。通過對志愿組織制度、志愿儀式等所體現的文化精神的重新梳理，使得制度文化體現志愿原則，與成員的慈善責任、志愿理性與價值追求相吻合。(3)再造志愿組織的心理性文化。加強對志愿組織、志愿者的志愿動機、志愿態度、志愿情感等的矯正、引導與培植，樹立“責任、奉獻、服務”的志愿心理，使志愿行為獲得心理文化支撐。志愿組織的文化再造就是要發揮文化的導向作用、凝聚作用和塑造作用，形成統一志愿，避免因使命模糊、志愿松散以及組織文化的“蝴蝶效應”而產生的志愿失靈。

第二，組織結構再造。僵化的官僚制志愿組織結構嚴重束縛了志愿精神的發揮，只有徹底改變傳統的“金字塔一鴿籠式”的科層制組織結構，代之以“彈性化一扁平型”組織體制，實現組織結構在穩定與柔性之間的動態平衡，使志愿組織的職能部門由分立模式轉變為綜合模式，使傳統的垂直職能組織轉變為以流程為導向的水平組織模式，突破組織內的壁壘，超越傳統組織的框架限制，才能有效發揮組織功能，提升組織效率。這種“彈性化一扁平型”組織體制結構具有以下特點：(1)彈性化。彈性化的組織注重結構的高度分化和決策權、控制權的下放，同時促使志愿人員跨越功能界限，將專業職能部門轉變為綜合職能組。(2)扁平化。以流程為中心的組織結構注重志愿服務與事務處理的通暢性與無阻礙，強調線式流程，改善垂直領導，擴大管理幅度，減少管理層級。(3)開放性。這種組織結構也是一個開放的系統，能夠有效地回應外在環境的變動與要求，能夠經過輸入、輸出和反饋的過程維持自組織的平衡，便于內外部的信息溝通與資訊交流。

第三，組織流程再造。組織流程是把一個或多個資源輸入經過一系列的可測量的活動集合，轉化為面向組織顧客的有價值的產品輸出的工作流水線，它包括輸入資源、組織結構、活動集合、產品輸出等環節。優化的志愿組織流程，應是一個流暢的志愿產品生產線，即把志愿資源輸入組織內，志愿人員以良好的組織結構為工作平臺，在組織領導的指揮下，經過組織溝通，進行志愿決策，進而轉化為志愿行為，向組織顧客提供志愿產品。如圖所示：

志愿組織流程再造要在堅持ESIA(清除、簡化、整合、自動化)原則的基礎上，一方面要實現職能重塑，即實行以流程化為導向的志愿生產模式，改變傳統的以職能分工為主導，按專業組織劃分的模式，堅持全方位、一體化的宏觀取向，重新整合志愿組織職能，實現職能實施的流程化；另一方面要實現流程重建，即通過對志愿組織現有工作流程的分析、診斷，消除服務流程障礙，整合破碎流程，幾個過程并舉代替順序操作，圍繞結果而不是職能進行流程的再設計和重建，建立“簡捷、高效、順序、流暢”的組織流程，更好地為社會公眾提供志愿產品和服務。

最后，組織適應性再造。適應性是一個健康組織應有的品質，主要體現在組織的動態平衡、隨機應變與良性發展三個方面。志愿組織的適應性再造，就是要徹底打破僵化的、靜態的、死氣沉沉的組織，再造一個能夠動態平衡、隨機應變、良性發展的組織，以克服志愿失靈的痼疾。它主要體現在三個方面：(1)再造一個環境適應系統。環境的動態發展和不確定性，需要志愿組織以開放戰略和層次戰略來應對，以適應環境的不斷發展變化。(2)再造一個自身調試系統。志愿組織適應性再造，必須增強組織自身對內部問題的消解功能、對矛盾的彌合功能與對組織機理的調試功能，提升組織自身“免疫力”和“抵抗力”。(3)適時進行組織變革，推進組織創新，促進組織發展。組織變革的核心問題是用一種開放的系統思想，去找尋組織對于不確定性的外部動態環境的適應性；組織創新又稱為組織開發，是指運用多種技能和組織資源，創造出所在行業或市場上全新的思路、產品或服務，以適應環境、顧客的需求；組織發展更強調增進組織的有效性。三者都是為了防止志愿組織的停滯。適應性的增強必然會使志愿原則和功能得以充分發揮，從而提高志愿效率、效果和效能，進而避免志愿失靈問題。

可以說，正是由于“市場失靈”和“政府失靈”的存在，才需要“第三種機制”或“第三種力量”參與社會的財富分配過程。這“第三種機制”就是“志愿機制”，而承擔這種機制的“第三種力量”就是獨立于政府的、不以營利為目的的志愿組織。志愿領域同樣不存在“志愿神話”，志愿失靈由多方面的原因引起，但從組織視角觀察，志愿組織本身的多重問題往往是導致志愿失靈的關鍵性原因，只有通過再造志愿組織，才能大大降低志愿失靈的可能性，提高志愿有效性。

責任編輯：懿 勤

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