關于村民自治制度若干問題的憲法思考

摘要：村民自治是中國民主政治的創造性實踐，它有力地推動了中國基層民主政治發展和民主化進程。但是村民自治制度還存在諸多需要迫切解決的問題，比如村委會選舉制度的完善。黨的基層組織和村委會關系的協調以及村民自治過程中的司法救濟等，這些問題的解決不僅關系到村民自治權利的實現，也關系到我國基層民主建設的正常發展。村民自治制度的完善既可以為民主政治的實踐提供直接而廣泛的經驗，同時也將推動我國民主政治的持續健康的發展。

關鍵詞：村民自治；村民委員會；民主政治

中圖分類號：D921

文獻標識碼：A 文章編號：1003—1502(2007)02—0106—05

村民自治是中國農民探索民主發展之路的創造性實踐，它有利于廣大的農民當家做主參與和自己利益密切聯系的政治過程，有利于在中國農村形成良好的政治氛圍，并塑造具有積極政治參與意識和認同感的現代公民。中共中央十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》明確指出：“擴大農村基層民主，實行村民自治，是黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造。”1982年憲法以根本法的形式確認了中國農民-這一偉大的創造，其后，全國人大常委會通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村民委員會組織法》)的頒布實施，為村民直接行使民主權利，依法開展自治活動，進一步健全村民自治制度，提供了可靠的法律保障。但是，村民自治的實踐中并不因為有了法律的規定就會完全進入正軌，而且隨著村民自治實踐的展開和推進，其實施過程中出現的各種問題需要我們不斷地進行認真的思考。本文僅就村委會選舉制度的完善，黨的基層組織和村委會關系的協調以及村民自治過程中的司法救濟幾個方面，對實踐中存在的一些主要問題及其解決進行基本的探討。

一、村民自治選舉制度的完善

1987年的《村委會組織法》(試行)在村民自治選舉方面僅以第9條對直接選舉和選舉資格做出了原則性的規定，這對于村民自治選舉來說顯然是不夠的。1998年全國人大常委會通過的新《村委會組織法》在村民自治選舉方面進行了完善，并直接對選舉過程的各種情況進行了規范，主要包括：(1)明確規定實施直接民主制，即村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。(2)明確規定實施差額選舉原則，即選舉村民委員會，由本村村民提名候選人，候選人的名額應當多于應選人的名額。(3)規定設立由村民會議或者各村民小組推選產生村民選舉委員會來主持選舉。(4)對選舉名單的確定，候選人的提名，公開投票等環節做出了較為具體的規定。(5)規定了差額選舉原則和秘密選舉原則。(6)對選舉過程的不正當手段及其法律后果做出了初步的規定。(7)完善了對村委會成員的罷免程序。

這些法律規定對于指導和規范村民自治選舉來說無疑是非常重要的。從1988年《村民委員會組織法》試行至今，絕大部分農村進行了3至4次村委會選舉，有的地方甚至已經開始了第5次或第6次村委會選舉，各地村民自治選舉的規范化、民主化有了一定程度的提高。但是，村民自治選舉存在著紛繁復雜、豐富多彩的情況，實踐中暴露出經驗的不足和規則的不完備的問題，村民自治選舉需要在理論上和實踐上進行進一步的完善和創新。

1．對村民自治選舉過程中符合選舉基本原則的創造性實踐要充分地肯定

村民自治選舉是體現村民意志的直接民主實踐，選舉的平等、秘密、直接、普遍原則在村民自治選舉中有自己的特殊表現，對于村民自治選舉中的創造性實踐應該充分地肯定，對于那些經過實踐的檢驗已經成熟的，要通過總結經驗加以推廣或通過立法進行吸納。事實上，既然是村民自治選舉，就必然應該給村民自治過程留下一定的自治空間，立法者不可能把每一個細節都考慮在內，這是沒有必要的也是不現實的，很多原則性的規定需要自治者通過創造性的活動來轉化為生動的實踐。

例如，吉林省梨樹“海選”經驗就是村民自治選舉中的創造性實踐，其主要涉及村委會直接選舉中候選人的提名權和確定權的問題，并經歷了從“海選”提名候選人到“直接海選”確定村委會成員的發展過程。所謂“海選”就是不設候選人，直接選舉村委會成員，具體辦法是由選民一次性投票，獲得選票過半數者即可當選。若第一次選舉結果中規定的村委會成員職數出現缺額，則在第一次投票選舉基礎上，將得票多者確定為候選人，實行差額選舉，其中得票多者即可當選。這種方法符合《村民委員會組織法》中所確定的直接民主原則，確保了選舉過程的公正性和選民參與的廣泛性，使得每個選民能夠更充分地享有選舉權和被選舉權。在十多年的探索嘗試過程中，梨樹“海選”實踐逐步走向規范化和制度化，并向全國農村推行。“海選”對于我國廣大農村基層民主政治建設具有里程碑式的意義。

此外，在村民選舉中還有“聯選制”的實踐，其具體做法是把選舉村委會主任和村委會組成人員的方式進行分離，即先由村民投票推選村民委員會主任候選人3～4人，每位候選人在發表競選演說時要公布其擬提名的村民委員會組成人員名單，由村民投票選舉產生村民委員會主任之后，還要對其提出的村民委員會組成人員投票，得票過半數的才能正式當選。這種選舉辦法既能夠使得村民的選舉權和被選舉權得到保障，又使得村委會的組織更為緊密，便于以后的工作開展，也是一種符合民主原則的自治實踐。

2．通過完善選舉程序來保障村民自治選舉的正當性和選舉結果的公正性

目前，村民自治選舉中存在著一些程序不合法的情況：(1)選舉委員會的產生和組成不能體現公正性，這使得選舉活動進一步開展面臨著重大的障礙。(2)法律規定的普遍、平等、秘密原則沒有得到基本的遵守。(3)選舉程序設計不符合選舉的基本原理，公開計票、當場公布結果不能得到嚴格的執行。(4)少數基層干部缺少法制意識，以權壓法、以言代法，干預自治選舉。因此，村民自治選舉活動應該進一步加以規范，特別是要通過完善選舉程序來保障村民自治選舉的正當性和選舉結果的公正性。因為在法治社會，所有的法律行為都要通過程序來實施，其過程通過程序展開，而結果也要通過程序形成和正當化。法治和公正是不可分開的，法律必須通過一套公正的程序才能得到正確的運作，任何良好的法律都要通過正當的程序才能體現其應有的價值。在實踐中，選舉活動除了要遵循平等、普遍、秘密、直接的原則之外，還要堅持選舉活動組織者的中立性和選舉過程的公開性原則，在這些原則的指導下進行程序的完善。完善村民自治選舉的程序主要應該注意一些關鍵的環節，比如在選舉準備階段，要重視選民登記和規范候選人的競選行為；在選舉投票過程中，要科學設計秘密投票和公開計票的程序與辦法；必要的情況下，對選舉過程要有監督程序，可以成立由人大代表、專家學者、民政部門工作人員和新聞記者等各方面人士參加的選舉監督團來對選舉過程進行監督。

3．防止和避免宗族勢力和家族利益對村民自治選舉的介入和影響

在村民自治選舉中還有一個重要的問題是實踐中不容忽視的，那就是防止和避免宗族勢力和家族利益對村民自治選舉的介入和影響。由于文化和歷史的原因，以姓氏、血緣關系而形成的宗族勢力和家族利益在農村的政治、經濟生活中具有特殊的作用。今天，隨著市場經濟的發展，民主法制觀念不斷增強，宗族、家族勢力及其影響與過去相比已經有了很大的改變，農村傳統意義上家族、宗族的影響越來越小，但是宗族勢力和家族利益對村民自治的正常運作的影響仍然是不容忽視的問題。在村民自治的各個環節，對于宗族勢力、家族利益可能產生的不良影響還應該給予充分的關注。當然，也要正確認識和估計農村宗族、家族勢力對村民自治的負面影響。其實，通過規范村委會選舉的程序，進而推進農村民主化進程也恰恰是改造傳統社會基礎，瓦解宗族、家族勢力的有效途徑。因此，在選舉制度和選舉操作程序的設計上，要盡可能避免宗族、家族勢力的滲透，防止賄選對選舉的干擾。一方面要通過法律的規定來明確禁止，另一方面在程序設計上也要盡量地科學和規范，比如要保障村民的秘密投票權的行使，就必須設置秘密劃票處以保證選民劃票的秘密性，還可以通過加強選舉過程的公開性和透明度來抵消宗族勢力、家族利益對自治選舉可能產生的影響，保證村民能夠真正按自己的意愿來行使自治權。

4．村民自治選舉與鄉鎮政權的銜接問題

要推進村民自治，就要加快直接選舉的進程，至于直接選舉向上能擴大到哪一級，這取決于經濟、文化、社會發展的條件。事實上，鄉鎮政權的組成人員是否可以由人民群眾直接選舉產生，這是一個曾經討論過的話題。有關部門在給中央的報告中曾提出在個別條件成熟的地方進行鄉長、鎮長直選的建議。但此項建議涉及我國《憲法》條文的修改，便被暫時擱置。從制度的發展來看，推動村民自治既需要完善村民選舉制度，也需要鄉級民主的拉動，僅停留在村一級而不向鄉鎮一級推進，其效果就不能充分顯示出來。例如村務公開，如果沒有鄉級政府和縣級政府政務公開的配合，難以從根本上化解農民群眾的不滿情緒。因為許多引起農民不滿的問題是來自村以上基層政府及其行政機構，像加重農民負擔的亂收費，大都是以政府或政府部門名義下達并要求村里完成的，村務公開只能使這些收費盡可能由村民公平承擔，而很難拒絕加在村民頭上的不合理負擔。因此，從村民自治到鄉鎮政權的民主進程的推進，這應該是一個自然的發展過程。通過村民自治所培養起來的選舉文化和民主精神，伴隨著基本的制度建設必將為我們的民主政治的發展提供基本的力量支撐。

二、村黨支部和村委會的關系協調

村民自治是農村基層民主政治建設的核心，在實踐中必須處理好村民委員會與村黨支部的關系問題。村民委員會是基層群眾性自治組織，它是農村按居民居住地區設立的，在國家法律規定范圍內進行自我管理、自我教育和自我服務的組織；村黨支部則是農村黨的基層組織。二者在《村民委員會組織法》上都可以找到合法的職權來源。《村民委員會組織法》第2條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”《村民委員會組織法》第3條規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”二者的關系如何既關系到村民自治的健康發展，也影響到農村基層民主建設的進程。

村委會和村黨支部之間矛盾存在的原因是復雜的，這其中首先是制度設計的缺陷。根據《村民委員會組織法》的規定，村委會由村民直接選舉產生，對村民會議負責，其依法負責“辦理本村的公共事務和公益事業”，“支持和組織村民發展生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟”，“管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產”，在屬于村民依法自治的有關事項上，接受鄉鎮政府的指導。根據黨章和《農村基層組織工作條例》的規定，村黨支部是黨在農村的基層組織，由全體黨員大會選舉產生，向黨員大會報告工作并接受上級黨委的領導。按照我國現行的政治體制構架，村民自治是在黨的領導下的自治，在涉及鄉村的經濟、社會、政治事務方面村黨支部往往具有最終決定權。在實踐中，二者的權限出現交叉重疊，責權不明，在具體問題上，相互之間推諉和扯皮現象時有發生。其次，二者之間也有利益沖突的問題。在一個鄉村，家族勢力滲透在各個方面，村委會和村黨支部成員的組成，在很大程度上反映了鄉村不同家族勢力力量對比，在涉及本家族利益的問題時，二者關系更是變得異常復雜。此外，還有鄉鎮黨委、政府與村委會和村黨支部的關系問題。如果鄉鎮黨委、政府工作方法不得當或者鄉鎮黨委、政府的矛盾轉移到鄉村，這無疑也將增加村委會和村黨支部之間的矛盾。

根據以上分析，這里提出一些解決二者關系的基本思路。

(1)正確處理村委會和村黨支部與鄉鎮黨委、政府的關系。《村民委員會組織法》規定，鄉鎮政府與村委會之間是指導與協助的關系。而村黨支部則要接受鄉鎮黨委的領導，但鄉鎮黨委絕不能把自己與村黨支部的領導與被領導關系簡單理解為一種隸屬關系。鄉鎮政府對村委會的指導與村委會協助鄉鎮政府的工作又是密切相關的，兩者之間是互動的，而不是單向度的。作為鄉鎮政府必須依法做好指導工作，村委會在村民自治過程中必須依法積極協助鄉鎮政府開展工作，共同促進農村社會的全面進步。

(2)堅持制度創新。《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》中指出，黨在農村的基層組織要充分發揮領導核心作用。選舉前要做好宣傳動員工作；選舉中要把握正確的方向，充分發揮黨員的先鋒模范作用，帶領廣大村民正確行使權利，自覺抵制各種違法行為；選舉后主動支持、保障新一屆村民委員會依法開展工作。提倡把村黨支部領導班子成員按照規定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內選舉，兼任村黨支部委員。要注重在優秀村民委員會成員和村民小組長、村民代表中吸收發展黨員，不斷為農村基層黨組織注入新生力量。這其實就為村委會和村黨支部之間關系的協調提供了合適的途徑。

河北省青縣為解決此問題在實踐中探索出了“青縣模式”，即由村支書兼任村代會主席。其主要做法是通過設立村民代表會議主席的辦法，使村代會由虛變實，建立村代會決策監督、村委會行政治理的新體制，并且提倡由村黨支部書記兼任村代會主席。《村民委員會組織法》規定，村民會議是農村最高權力組織，但是村民會議很難及時有效地組織召集，這就有必要把村代會建成常設性的村級組織，依照法律通過村民會議授權，代行村民會議職權，而且由村代會自己推舉會議主席負責召集。新模式提倡由村黨支部書記兼任村代會主席，使黨的領導在村里找到一個合法載體，也有利于村代會獨立開展工作，更為有效地監督和支持村委會工作。這樣，村代會不再由村委會負責召集，而是由村黨支部書記兼任的村代會主席負責召集，村黨支部由過去的直接管理事務性工作，調整到強化領導核心作用上來，不直接管理村政村務工作，而是在法律規定的范圍內，通過民主的方式，對村民自治實行領導，對涉及村政村務工作中的重大問題進行決策，加強對村委會實施有效監督。新模式理順了村民自治中村委會和村黨支部關系，加強和改善了黨的領導，化解了農村內部矛盾，有效地維護了農村的穩定。當然，青縣模式也有待于在實踐中不斷完善，其面臨的主要問題有兩個：一是在村內設立村代會主席職位，缺乏法律依據；二是村代表的選舉程序和任職資格還有待規范。

三、疏通村民自治過程中的糾紛解決渠道

村民自治過程中會產生大量的糾紛，這些糾紛的解決和消除本身也是村民自治活動的一個有機組成部分，而目前的法律規定并沒有設計一個完整的糾紛解決體系，這就導致一些矛盾的積累和沖突的升級，這主要是解決糾紛途徑的單一化及渠道不通暢造成的。村民自治權利中涉及村民的財產權、人身權的事項可以通過司法途徑，比如行政復議、行政訴訟、民事訴訟等方式予以救濟，但是，在村民自治中大量的糾紛并不是人身權和財產權的糾紛，比如縣、鄉鎮政府對村民委員會的行政指導行為就不屬于具體行政行為，不符合行政訴訟受案范圍的規定。另外，村委會作為一種群眾自治性組織，不具有行政機關行使行政職權、管理國家行政事務的性質，也不是行政訴訟的主體，所以涉及村民和村委會的村民自治糾紛不能列入行政訴訟的范圍，但是其行為對于村民權益影響巨大，對于這些事項法律大部分沒有作出明確規定，有的規定則比較原則化，不利于這些糾紛的化解和消除。

《村民委員會組織法》第15條規定：以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，有關機關應當負責調查并依法處理。那么，如果有關部門的處理不適當怎么辦?是不是可以通過訴訟的方式加以解決呢?從實踐中看，一些地方到法院進行訴訟，不少基層法院以無法律依據為由，不予受理。

村民自治選舉過程中經常出現村民對什么叫“選舉名單”、是否為“候選人名單”提出異議的情況，但是法律對于這一問題并沒有規定適當的處理辦法，這對于保障村民自治權利是不利的。事實上，完全可以將基層人大代表的選舉過程中的爭議解決模式引入到解決村民自治的選舉爭議中來，在訴訟制度中為村民自治權利提供充足的司法救濟途徑。可以通過修改完善民事訴訟法，增加村民對提出異議的訴訟程序，從而實現對村民自治選舉權的有效全面的保障。此外，對于嚴重破壞村民自治選舉的不正當活動還應該將其納入到刑法規范的范圍，用刑事法律來予以保障。我國刑法第256條規定的破壞選舉罪僅適用于選舉各級人大代表和國家機關領導人員過程中出現的破壞選舉的行為，村民選舉活動中的各種妨礙、破壞選舉活動的行為則不屬于刑事法律的適用范圍，這對于保障村民選舉的嚴肅性和正常進行是不利的。村民自治選舉是村民的直接民主權利實現的過程，是具有廣泛參與性的“草根民主”，對于此過程的法律保障應該是全方位的，不能因為其處于民主制度的基層就不給予充分的法律保障。

村民自治過程是一種直接的民主實踐，在村民之間出現糾紛的時候，什么樣的事項通過村民委員會來解決，什么樣的事情村民委員會必須提請村民會議討論決定，決定的時候是不是一定要通過少數服從多數的方式來進行，這里一個必須考慮的問題是要防止通過多數決定的方式侵犯少數人的基本權利，這也需要適當的救濟渠道來實現。有學者建議，對于村民會議或村民代表會議，村民委員會所制定、通過的規范性文件或決議，如自治章程、村規民約、決議決定有爭議的，任何村民都有權提起司法審查的訴訟，請求人民法院對相關規范性文件或決議予以合法性審查。這一司法審查程序類似于司法審查制度和憲法訴訟制度。對于村民自治過程中村民和村委會發生的涉及到國家行政權力行使的糾紛，則應該通過擴大行政訴訟范圍來予以解決。對于村民委員會及其成員以各種理由和借口侵犯村民集體權益的行為，應該賦予村民個人為了集體的權益提起訴訟的權利，這實質上是一種公益訴訟，通過這樣的方式，既可以使個人權利得到救濟，也能夠促進村民自治的良性發展。

責任編輯：宋 奇

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