可持續(xù)發(fā)展中政府的作用與職能

摘要：相對于傳統(tǒng)發(fā)展模式，可持續(xù)發(fā)展所追求的利益具有全球性和久遠(yuǎn)性的特征。這也決定了政府應(yīng)在可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，同時(shí)必須按照可持續(xù)發(fā)展的要求，在解決市場失靈和促進(jìn)社會公平方面進(jìn)一步完善相關(guān)的職能。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展；政府；作用；職能

中圖分類號：F123．3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003—1502(2007)02—0025一04

可持續(xù)發(fā)展的主旨不僅包含經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展，而且涵蓋了資源耗竭性和環(huán)境承載力，并從持續(xù)性的角度將公平問題從代內(nèi)公平延伸到了代際公平。“發(fā)展”內(nèi)涵與外延的拓展，實(shí)際上使可持續(xù)發(fā)展在目標(biāo)與內(nèi)容上更具有公共性、長期性取向。作為一項(xiàng)長期的國家戰(zhàn)略，在以往的研究中，可能出于國情的考慮或需要，人口、資源與環(huán)境等這些具有重大現(xiàn)實(shí)影響力的具體問題得到了較為深入的探討，而對于公共品的供給主體——政府應(yīng)當(dāng)在可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮什么作用、扮演什么角色以及履行何種職能這些更具基本意義的問題，卻缺乏足夠的重視和充分的研究。在市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的過程中，如果這些問題不能在理論上得到有效的闡釋和解決，無疑將對中國可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成根本性的阻礙。

一、政府在可持續(xù)發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)性作用

按照廣為接受的定義，可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當(dāng)代人需求，又不對子孫后代發(fā)展能力造成損害的發(fā)展。因此，可持續(xù)發(fā)展的利益取向或者說福利取向具有全球性、久遠(yuǎn)性的特征。全球性是指可持續(xù)發(fā)展所謀求的是人類的整體利益，即最高層次上的集體利益；久遠(yuǎn)性是指可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)的“發(fā)展”能夠持續(xù)的時(shí)間范圍，就目前的認(rèn)識水平看應(yīng)與地球的存活壽命相一致，超出一般經(jīng)濟(jì)意義上的長期概念。

之所以具有全球性和久遠(yuǎn)性的特點(diǎn)，主要是因?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展思想的產(chǎn)生，是人類對自然的認(rèn)識不斷深化、對資源環(huán)境等全球性問題的解決途徑不斷探索的結(jié)果。首先，知識的增進(jìn)使人類逐漸認(rèn)識到地球是一個由物質(zhì)流、能量流和信息流串結(jié)而成的具有控制反饋機(jī)制的系統(tǒng)，當(dāng)系統(tǒng)的某一參數(shù)發(fā)生變化時(shí)，系統(tǒng)的其他參數(shù)也會自動地做出相應(yīng)調(diào)整，當(dāng)變化達(dá)到一定的閾值時(shí)，通過漲落作用系統(tǒng)便可能發(fā)生突變。這種突變既可能是有利于人類發(fā)展的，也可能是阻礙人類發(fā)展的，甚至?xí)＜叭祟惖纳妗６I(yè)化以來人類對于自然干預(yù)能力的增強(qiáng)，導(dǎo)致了即使局部地區(qū)自然環(huán)境狀況的改變也可能會引發(fā)更大范圍乃至全球自然環(huán)境的變遷。其次，跨區(qū)域環(huán)境污染、臭氧層過度耗用、全球生態(tài)退化和生物多樣性破壞等全球性問題的出現(xiàn)與加劇，使人們從現(xiàn)實(shí)中更加深刻地感受到全球生態(tài)系統(tǒng)的密切關(guān)聯(lián)性，認(rèn)識到部分地區(qū)不利于自然環(huán)境的經(jīng)濟(jì)活動可能會給地球上每一個人都帶來不良影響，這種具有區(qū)際負(fù)作用的經(jīng)濟(jì)行為如果不加以控制或制止，將會危及整個人類的生存。但是對于區(qū)際負(fù)作用的消除和全球性問題的解決，不可能是只靠一個國家或幾個國家的決心和力量所能辦到的，更不可能靠私人組織來解決，所需要的是全球人類的共同努力和一致行動。

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的劃分，根據(jù)消費(fèi)上的排他性和生產(chǎn)上的競爭性可將物品分為四類，即具有排他性和競爭性的私人物品；無排他性和無競爭性的公共品；有排他性而無競爭性的自然壟斷物品；無排他性而有競爭性的公共資源。可持續(xù)發(fā)展所具有的全球性和久遠(yuǎn)性的利益特征，使其必須維護(hù)支撐人類社會發(fā)展的自然資源與環(huán)境系統(tǒng)的持續(xù)性，而且這種持續(xù)性要足夠的長。這也使得我們從代內(nèi)角度看一些屬于公共資源的物品(例如公共的江河湖海、礦源、山林等)，從代際延續(xù)角度看也具備了無競爭性的特征，即本代人使用不應(yīng)當(dāng)減少下一代人的使用，資源環(huán)境的支撐能力足夠強(qiáng)大從而使得增加下一代使用者的邊際成本為零或接近于零。從這一意義上說，可持續(xù)發(fā)展要涉及更多更為廣泛的公共品的持續(xù)性提供，其發(fā)展取向帶有更加明顯的公共性和長期性。

當(dāng)然，追求利益的全球性和久遠(yuǎn)性，并不意味著個人、集團(tuán)、地區(qū)和國家利益不重要，也不意味著短期利益的追求不應(yīng)被考慮。沒有個人、集團(tuán)對短期利益的追求，人類的發(fā)展將會缺乏前進(jìn)的動力；沒有地區(qū)和國家可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，全球可持續(xù)發(fā)展也將成為不可能。但是，這應(yīng)是實(shí)現(xiàn)過程中的具體安排問題，而從如何實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)導(dǎo)向角度看，明確可持續(xù)發(fā)展取向的公共性和長期性是非常重要的。因?yàn)樗姑芴岢龅淖非笏嚼麜?dǎo)致公利增進(jìn)以及凱恩斯提出的“從長期看我們都死了”的論點(diǎn)，實(shí)際上已經(jīng)從不同側(cè)面揭示了人類進(jìn)行決策時(shí)利益考量的法則，即對個體利益的關(guān)心要勝過對集體利益的關(guān)心，對近期利益的考慮要勝過對長遠(yuǎn)利益的考慮。而經(jīng)濟(jì)學(xué)上也早已證明，公共品在現(xiàn)實(shí)中容易出現(xiàn)消費(fèi)上的“搭便車”從而導(dǎo)致私人生產(chǎn)激勵的缺乏。因此，公共品不可能由私人來提供。利益取向的公共性與長期性以及提供大量持久公共品的特點(diǎn)，使可持續(xù)發(fā)展只能靠政府引導(dǎo)和推動才能夠?qū)崿F(xiàn)。換言之，政府應(yīng)在可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。

二、傳統(tǒng)發(fā)展模式下政府職能的演變

做正確的事比正確地做事更為重要。政府作用的發(fā)揮取決于其職能的確定，即在發(fā)展過程中政府主要在哪些領(lǐng)域發(fā)揮作用、應(yīng)該和不應(yīng)該做什么。政府職能的確定不僅是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的前提條件和主要依據(jù)，而且還是影響未來政府能力發(fā)揮的關(guān)鍵性因素。傳統(tǒng)發(fā)展模式是以經(jīng)濟(jì)增長為主要目標(biāo)的發(fā)展模式。自工業(yè)革命以來的二百多年時(shí)間里，市場與政府的關(guān)系在發(fā)生著歷史性的變遷，政府在發(fā)展中的作用在不斷地發(fā)生著改變，其職能也在進(jìn)行著相應(yīng)的調(diào)整。

在資本主義原始積累時(shí)期，政府在市場經(jīng)濟(jì)的形成過程中充當(dāng)著推動者和保護(hù)神的角色，重商主義者曾經(jīng)強(qiáng)烈要求政府出面鼓勵和監(jiān)督出口商品的生產(chǎn)，并依靠國家政權(quán)的力量統(tǒng)一國內(nèi)市場。但是后來的重農(nóng)主義者卻認(rèn)為經(jīng)濟(jì)自由運(yùn)行比在政府管制下會運(yùn)行得更好，市場自由主義開始抬頭。進(jìn)入自由競爭的資本主義時(shí)期，以亞當(dāng)·斯密為代表的新古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為政府很少是社會福利的無私、公平衛(wèi)士，整個經(jīng)濟(jì)都應(yīng)由“看不見的手”操縱和調(diào)節(jié)，政府應(yīng)屬于“守夜政府”，其職能應(yīng)當(dāng)縮小，僅限于國防、治安和提供基礎(chǔ)設(shè)施三個方面。類似的還有將國家視為“利維坦”(Leviathan，意指一種難以控制的怪獸)的觀點(diǎn)，希望最大限度地制約它的作用范圍，認(rèn)為政府的職能主要包括五個方面：第一，維護(hù)主權(quán)和領(lǐng)土完整；第二，制定和實(shí)施法律，維持社會基本秩序；第三，界定產(chǎn)權(quán)，保護(hù)產(chǎn)權(quán)；第四，監(jiān)督合同的執(zhí)行；第五，維系本國貨幣的穩(wěn)定。在這一時(shí)期，政府的職能，尤其是在經(jīng)濟(jì)方面的職能十分有限。

考察工業(yè)革命以來資本主義前期發(fā)展的歷史，盡管這一時(shí)期的飛速發(fā)展主要應(yīng)當(dāng)歸功于市場力量的推動，但是市場的力量并不能維護(hù)國家的安全與穩(wěn)定，在這方面的局限為政府在某些特殊時(shí)期和特定條件下的職能擴(kuò)張?zhí)峁┝藱C(jī)會。兩次世界大戰(zhàn)的經(jīng)歷，使人們對政府在集中社會資源應(yīng)付緊急事件方面的高效率有所認(rèn)識。在戰(zhàn)爭時(shí)期，軍事物資的供給和防衛(wèi)力量的征集一般是不能按照市場規(guī)律來運(yùn)作的，在這種情況下，政府往往比市場更有效率，而且在非常狀態(tài)下，政府職能越過原定的界限能夠?yàn)槿藗兯斫猓@在社會心理和政治文化上為后來的政府職能再擴(kuò)張奠定了基礎(chǔ)。因此，當(dāng)20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大危機(jī)來臨時(shí)，羅斯福政府介入市場的努力并沒有遭到社會太多的反對和抵觸，在危機(jī)順利渡過之后，糾正市場失靈也成為了和平時(shí)期政府職能擴(kuò)張的主要理由。

戰(zhàn)爭和經(jīng)濟(jì)危機(jī)改變了政府與市場的關(guān)系，同時(shí)也改變了人們對政府干預(yù)的看法，使政府職能獲得了擴(kuò)張的機(jī)會。二戰(zhàn)后，西方國家的政府在經(jīng)濟(jì)活動過程中不僅要維持市場秩序、充當(dāng)市場的監(jiān)護(hù)人，而且在采取積極主動的行為、克服市場缺陷和改變市場條件的時(shí)候，表明了政府已經(jīng)從“守夜政府”過渡到“能動政府”。而發(fā)展中國家和社會主義國家的政府，出于對政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的迷信，試圖通過實(shí)施趕超型的發(fā)展戰(zhàn)略來強(qiáng)化國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這種戰(zhàn)略主要以集中化的計(jì)劃方式來推行，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不僅要發(fā)揮“導(dǎo)航人”的作用，甚至直接組織和參與了整個國民經(jīng)濟(jì)活動，從而演變成為了“主體政府”，其職能也幾乎囊括了社會經(jīng)濟(jì)生活的所有方面。當(dāng)然，眾所周知的是在后一類國家中，上個世紀(jì)70、80年代以后隨著向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，政府的職能范圍也有所收縮，構(gòu)建有效政府也成為了政府改革的取向。

如果從歷史的角度進(jìn)行考量，政府從一產(chǎn)生就具有兩種屬性：統(tǒng)治性和服務(wù)性。因此，政府的基本職能也可以分為兩類：政治統(tǒng)治職能和社會管理職能。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能也經(jīng)歷了以階級統(tǒng)治職能為主向社會管理職能為主、由外部保障為主到內(nèi)部調(diào)控為主的擴(kuò)張性演變過程。與此相呼應(yīng)，無論是從公務(wù)人員、政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量，還是從財(cái)政規(guī)模的絕對指標(biāo)和相對指標(biāo)來看，政府在20世紀(jì)后半葉有了顯著的發(fā)展。按照世界銀行的統(tǒng)計(jì)，以中央政府支出占GDP的百分比作為衡量政府規(guī)模的指標(biāo)，在1960～1995年的35年時(shí)間內(nèi)，工業(yè)國的政府規(guī)模在原有的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了1倍，而發(fā)展中國家盡管在80年代中期以后擴(kuò)大趨勢有所減緩，但在同一時(shí)期仍然擴(kuò)大了60％左右。對于現(xiàn)代國家，政府職能主要表現(xiàn)在以下幾個方面(參見表1)，從演變角度看，由小職能向中等職能和積極職能的擴(kuò)張是一個趨勢，但無疑前者是政府的基本職能和后續(xù)職能擴(kuò)張的基礎(chǔ)。

三、可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)過程中政府職能的完善

盡管可持續(xù)發(fā)展思想的淵源可以追溯到上個世紀(jì)30-60年代環(huán)保主義以及對于增長極限問題的探討，但真正的廣為人知是在1987年聯(lián)合國通過了《我們共同的未來》報(bào)告之后，為世界大多數(shù)國家所接受是在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會之后。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，迄今為止已經(jīng)有一百多個國家和兩千多個地方的政府以可持續(xù)發(fā)展思想為指導(dǎo)制定了未來的發(fā)展方略，這也意味著人類發(fā)展模式的一次重大變革。而這一變革能否順利完成，將首先取決于能夠發(fā)揮主導(dǎo)性作用的政府能否用可持續(xù)發(fā)展取代經(jīng)濟(jì)增長作為發(fā)展的終極目標(biāo)，并以此為導(dǎo)向來進(jìn)行政府職能的相應(yīng)調(diào)整與完善。那么，將可持續(xù)發(fā)展作為終極目標(biāo)與將經(jīng)濟(jì)增長作為終極目標(biāo)具體有什么不同呢?

首先讓我們來對可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)做進(jìn)一步的剖析。可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)函數(shù)可以進(jìn)行如下分解(參見表2)：

從對可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)函數(shù)的分解來看，它與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)之間的根本差異主要體現(xiàn)在兩個方面：首先，對自然資源和生態(tài)環(huán)境的重視，尤其注重生態(tài)持續(xù)性與經(jīng)濟(jì)持續(xù)性之間唇齒相依、密不可分的關(guān)系，認(rèn)為二者是一個統(tǒng)一的整體，實(shí)現(xiàn)它們的協(xié)調(diào)是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在；其次，提出了代際公平，認(rèn)為人類不僅應(yīng)重視空間維度上國家和地區(qū)之間以及同一地區(qū)內(nèi)部的不同階層之間的收入差距問題，而且應(yīng)從長遠(yuǎn)的角度重視時(shí)間維度上不同代際之間的公平問題，并將維護(hù)自然資本的存量視作決定代際公平的重要因子，從而拓寬了人類關(guān)注公平問題的視野。

在發(fā)展目標(biāo)上的這兩點(diǎn)根本性差異，決定了可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)過程中政府職能調(diào)整與完善的方向：不僅要防止和糾正在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中可能出現(xiàn)的市場失靈，而且還要防止和糾正有可能通過經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)折射和波及到自然系統(tǒng)中的市場失靈；不僅要促進(jìn)代內(nèi)公平的實(shí)現(xiàn)，而且還要促進(jìn)代際公平的實(shí)現(xiàn)。因此，可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)過程中，政府職能完善的內(nèi)容主要包括：

第一，通過制度創(chuàng)新，建立有利于可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。尤其是對于自然資源與生態(tài)環(huán)境，在技術(shù)條件允許的情況下，應(yīng)盡可能地使產(chǎn)權(quán)明晰，具有排他性和可交易性，并通過完善相應(yīng)的法律制度和建立具有權(quán)威性的產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)，對已經(jīng)明晰的產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行強(qiáng)有力的保護(hù)，進(jìn)而推動自然資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化步伐。

第二，探索建立有利于可持續(xù)發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì)核算體系，將自然資源和生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在固有價(jià)值與經(jīng)濟(jì)活動造成的生態(tài)代價(jià)列人核算的內(nèi)容，使核算體系能夠更加全面地反映發(fā)展的成本與績效，為實(shí)行自然資源與環(huán)境的資產(chǎn)化管理提供科學(xué)依據(jù)。

第三，將可持續(xù)性置于較市場理性更為優(yōu)先的地位，制定與現(xiàn)有發(fā)展水平相適應(yīng)，能夠通過代際補(bǔ)償達(dá)到代際公平的法律法規(guī)體系，通過法規(guī)約束、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)控和政策引導(dǎo)等具體制度安排強(qiáng)化對自然資本的維護(hù)和投入，實(shí)現(xiàn)自然資本存量不變乃至增加的目標(biāo)。

第四，提供可持續(xù)發(fā)展所必需的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。包括加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展相關(guān)知識的宣傳與普及，自然資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)信息的提供與披露，對綠色技術(shù)的研發(fā)活動予以必要的支持，監(jiān)督與確保可持續(xù)發(fā)展相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行，以及進(jìn)一步加大對基礎(chǔ)教育的投入等等。

第五，發(fā)動和倡導(dǎo)公眾積極參與有利于可持續(xù)發(fā)展的社會活動，鼓勵和扶持致力于可持續(xù)發(fā)展的非政府組織的發(fā)展，充分發(fā)揮群眾和新聞媒體對不可持續(xù)發(fā)展行為的監(jiān)督作用，引導(dǎo)建立符合可持續(xù)發(fā)展要求的消費(fèi)模式。

第六，利用投資、財(cái)政、信貸、稅收、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)手段，使環(huán)境保護(hù)與建設(shè)進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行軌道，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)和開發(fā)綠色產(chǎn)品，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)建立“資源節(jié)約型”和“環(huán)境友好型”的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。

第七，在尊重國家主權(quán)、維護(hù)國家利益的前提下，積極參與全球可持續(xù)發(fā)展的國際合作活動，吸收其他國家推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極爭取國際社會的資金與技術(shù)支持，推進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展合作機(jī)制的形成。

責(zé)任編輯：王之剛

(注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。)