社區(qū)基金：新農(nóng)村建設(shè)的有效載體

一#65380;霍山縣村級(jí)發(fā)展互助資金組織概況

霍山縣實(shí)施的社區(qū)基金，是指政府機(jī)構(gòu)向貧困村村民組無償提供一筆資金，加上社區(qū)農(nóng)民自籌部分，由村民組通過管理小組按照一定規(guī)范在本社區(qū)內(nèi)有償周轉(zhuǎn)使用，幫助各家各戶發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增收脫貧#65377;社區(qū)基金源于霍山中荷扶貧項(xiàng)目，1999-2003年，“中荷扶貧項(xiàng)目”積極推行參與式扶貧模式#65377;為了解決深山庫區(qū)貧困農(nóng)民的資金困難，項(xiàng)目辦先后投入資金47萬元，建立了43個(gè)社區(qū)基金組織#65377;2003年“中荷項(xiàng)目”結(jié)束后，縣委#65380;縣政府整合了200萬元資金在全縣新建了61個(gè)社區(qū)基金小組#65377;2006年，社區(qū)基金獲得安徽省扶貧辦和財(cái)政廳的關(guān)注和支持，扶持資金100萬元建立了50個(gè)社區(qū)基金組織，從而使其得到進(jìn)一步深化和提高，推動(dòng)了項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展#65377;到2006年底，全縣共建立社區(qū)基金小組154個(gè)，覆蓋全縣16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)60個(gè)行政村，其中整村推進(jìn)重點(diǎn)村49個(gè)，4380戶家庭，16200人直接受益#65377;

霍山縣的社區(qū)基金經(jīng)過多年的實(shí)踐，建立了一套科學(xué)合理的管理運(yùn)作機(jī)制，在選點(diǎn)#65380;管理#65380;運(yùn)行#65380;監(jiān)督上采取了一系列環(huán)節(jié)和措施，確?；鸢踩行н\(yùn)行，真正發(fā)揮扶貧效果#65377;

1#65380;社區(qū)選點(diǎn)#65377;霍山縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)組認(rèn)為以村民組為單位建立社區(qū)基金，活動(dòng)半徑小，借款方便，村民容易召集，農(nóng)戶參與社區(qū)基金的積極性會(huì)比較高#65377;在農(nóng)民自愿申請(qǐng)成立社區(qū)基金小組后，領(lǐng)導(dǎo)組開展調(diào)研#65380;評(píng)估，以村民小組或居住相對(duì)集中的20-30個(gè)農(nóng)戶組成社區(qū)基金小組#65377;

2#65380;管理機(jī)制#65377;社區(qū)基金建立了雙層的管理運(yùn)行機(jī)制#65377;社區(qū)內(nèi)部成立了社區(qū)基金村民大會(huì)和社區(qū)基金管理領(lǐng)導(dǎo)組，領(lǐng)導(dǎo)組下設(shè)社區(qū)基金管理小組和監(jiān)督小組#65377;社區(qū)基金村民大會(huì)是社區(qū)基金項(xiàng)目的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，管理領(lǐng)導(dǎo)組由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生，是項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行機(jī)構(gòu)#65377;其中管理小組負(fù)責(zé)貸款資金的審批#65380;發(fā)放#65380;回收和管理#65377;監(jiān)督小組由2名監(jiān)督員構(gòu)成，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理小組是否公平公正#65380;按章辦事，監(jiān)督社區(qū)成員借款還款是否遵守章程規(guī)定，并協(xié)助管理小組管理社區(qū)內(nèi)部事務(wù)#65377;社區(qū)基金管理實(shí)行陽光操作，每輪資金發(fā)放#65380;回收#65380;使用情況要在社區(qū)定期張榜公布，所有帳目全部公開#65377;管理小組和監(jiān)督小組對(duì)村民大會(huì)負(fù)責(zé)，并接受社區(qū)群眾的公開評(píng)議#65380;質(zhì)詢和問責(zé)#65377;社區(qū)外部建立完善的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，各層面業(yè)務(wù)輔導(dǎo)員開展日常監(jiān)測(cè)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和階段性評(píng)估(首批60%資金運(yùn)作3-6個(gè)月后的縣級(jí)活動(dòng))及定期評(píng)估活動(dòng)(一年一次的縣級(jí)活動(dòng))，對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)幫助解決#65377;

3#65380;基金制度#65377;霍山縣扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)組根據(jù)多年的社區(qū)基金經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)了一個(gè)《社區(qū)基金框架性指南》#65377;社區(qū)內(nèi)部根據(jù)指南，召開全體村民大會(huì)，討論形成一個(gè)成熟的符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的《社區(qū)基金管理制度》，對(duì)社區(qū)基金的使用范圍#65380;審批程序#65380;借款額度#65380;期限#65380;利率#65380;利息#65380;用途#65380;借款戶比例等都作出明確規(guī)定#65377;領(lǐng)導(dǎo)組與項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)#65380;社區(qū)小組簽定三方協(xié)議，支持2萬元左右的項(xiàng)目基本金#65377;同時(shí)，建立基金配套制度，要求凡是參與項(xiàng)目農(nóng)戶，每戶自籌100-200元不等的配套資金納入小組基金帳戶，目的是一方面壯大基本金規(guī)模，另一方面增加農(nóng)戶對(duì)基金的重視程度#65377;縣領(lǐng)導(dǎo)組要求每個(gè)社區(qū)都要建立財(cái)務(wù)管理制度，統(tǒng)一計(jì)賬方法，并為每個(gè)社區(qū)提供統(tǒng)一的票據(jù)#65377;

4#65380;成功標(biāo)準(zhǔn)#65377;社區(qū)基金項(xiàng)目是針對(duì)發(fā)展資金短缺和貸款難的農(nóng)村低收入人群(尤其是婦女)，向他們提供一筆資金，幫助解決發(fā)展生產(chǎn)的資金困難#65377;同時(shí)通過村民自我管理，自我監(jiān)督，增強(qiáng)村民自我發(fā)展能力，變過去救濟(jì)#65380;送錢送物等輸血式扶貧為造血式扶貧，提高扶貧效果，并確定了具體的三個(gè)量化指標(biāo):還款率必須達(dá)到100%;在項(xiàng)目原則下，按照小組管理制度，資金動(dòng)態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn);貧困戶經(jīng)濟(jì)收入要逐年增加#65377;

5#65380;政府扶持#65377;霍山縣委#65380;縣政府為實(shí)施社區(qū)基金創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境#65377;縣政府連續(xù)兩次常務(wù)會(huì)議把社區(qū)基金作為一項(xiàng)重要議題討論#65377;2006年5月，縣委#65380;政府專門成立了以常務(wù)副縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，由組織#65380;財(cái)政#65380;扶貧#65380;農(nóng)委#65380;婦聯(lián)#65380;環(huán)境扶貧發(fā)展中心等相關(guān)單位組成的社區(qū)基金領(lǐng)導(dǎo)組和評(píng)估組，確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)輔導(dǎo)員，制定了《霍山縣社區(qū)基金實(shí)施方案》，出臺(tái)了《霍山縣人民政府關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)基金管理的實(shí)施意見》，舉辦了多次社區(qū)基金培訓(xùn)班，積極提高社區(qū)基金管理人員的素質(zhì)#65377;

6#65380;參與式理念貫徹始終#65377;社區(qū)基金秉承中荷項(xiàng)目的參與式扶貧理念，重視各個(gè)層面的全程參與#65377;在制度設(shè)計(jì)過程中，領(lǐng)導(dǎo)組運(yùn)用參與式方法，廣泛組織各個(gè)層面交流討論，形成共識(shí)，產(chǎn)生規(guī)范性制度化文本#65377;在具體實(shí)施過程中，充分尊重村民意愿，依靠村民自我發(fā)育#65380;自我管理#65380;自我監(jiān)督#65380;自我教育，外部機(jī)構(gòu)不包辦代替，只起引導(dǎo)#65380;服務(wù)和監(jiān)測(cè)作用#65377;

二#65380;社區(qū)基金組織的作用

1#65380;有利于促進(jìn)農(nóng)民增收#65377;事實(shí)表明，社區(qū)基金組織推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整推動(dòng)了農(nóng)民增收，因而有利于扶貧開發(fā)和新農(nóng)村建設(shè)#65377;在霍山，佛子嶺鎮(zhèn)建國村民互助資金組織的農(nóng)戶利用豐富的毛竹資源，借用村民互助資金組織擴(kuò)大了毛竹種植面積，然后再配套資金辦了一毛竹加工廠，這樣既能提高毛竹附加值又能讓在家的婦女有一份工作，增加收入;諸佛庵鎮(zhèn)定會(huì)庵社區(qū)在9000元村民互助資金組織啟動(dòng)下，辦起了5戶竹加工作坊，3個(gè)農(nóng)戶聯(lián)合辦起一個(gè)名優(yōu)茶加工廠#65377;

2#65380;有利于和諧社區(qū)構(gòu)建#65377;受小農(nóng)意識(shí)的影響，原來農(nóng)村的家家戶戶各忙各的，單打獨(dú)斗，互不相干#65377;現(xiàn)在因?yàn)楣芾碣Y金的需要，小組成員要定期開會(huì)，大家在一起討論#65380;交流#65380;決策，在村組內(nèi)部逐漸形成互幫#65380;互學(xué)#65380;互督#65380;互促的社會(huì)風(fēng)氣，改善了以往淡漠的人際關(guān)系，增強(qiáng)了村民之間團(tuán)結(jié)友愛和集體榮譽(yù)感，使社區(qū)環(huán)境得到改善#65377;社區(qū)基金組織還用借貸的留存利息興辦一些社區(qū)內(nèi)公益事業(yè)，這不僅進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村的社會(huì)事業(yè)發(fā)展，也提高了自己的誠信度和吸引力，促進(jìn)了和諧社區(qū)的建設(shè)#65377;

3#65380;有利于培育新型農(nóng)民#65377;農(nóng)戶通過社區(qū)基金組織這個(gè)開放的“大課堂”，相互交流#65380;學(xué)習(xí)，能夠有力促進(jìn)自身綜合素質(zhì)的提高#65377;一是增強(qiáng)了主體意識(shí)#65377;社區(qū)基金組織在實(shí)施過程中，始終賦予貧困農(nóng)戶的知情權(quán)#65380;參與權(quán)#65380;監(jiān)督權(quán)，發(fā)動(dòng)群眾全過程參與基金項(xiàng)目的決策#65380;實(shí)施和監(jiān)督#65377;農(nóng)民觀念也從“要我脫貧”轉(zhuǎn)化為“我要脫貧”，加快發(fā)展#65380;脫貧致富的干勁倍增#65377;二是深化了民主觀念#65377;在實(shí)施過程中，社區(qū)組織每個(gè)成員都有表達(dá)意見#65380;參與選舉#65380;管理事務(wù)#65380;實(shí)行監(jiān)督的權(quán)利和機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)基金組織與農(nóng)戶的良性互動(dòng)，使社區(qū)內(nèi)部事務(wù)都置于“陽光”下，有力提高了農(nóng)民的民主意識(shí)和參與意識(shí)，推進(jìn)了基層政權(quán)建設(shè)和村民自治進(jìn)程#65377;三是提高了組織化水平#65377;村民自覺地參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)#65380;項(xiàng)目決策#65380;項(xiàng)目實(shí)施#65380;項(xiàng)目監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，討論制定具體的制度，達(dá)成共識(shí)，共同管理#65377;特別是管理小組成員通過參加項(xiàng)目培訓(xùn)和實(shí)際管理協(xié)調(diào)工作，不斷與外界接觸和交流，他們的管理能力#65380;組織能力能得到很大提高#65377;

4#65380;有助于密切干群關(guān)系#65377;在社區(qū)基金組織成立過程中，一些政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為組織運(yùn)作的支持者#65380;服務(wù)者，特別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部增強(qiáng)了服務(wù)為民意識(shí)，由過去的“催糧要款#65380;刮宮引產(chǎn)”，變成“上門送暖#65380;發(fā)展生產(chǎn)”，從而加強(qiáng)了黨和政府與社區(qū)農(nóng)民的溝通聯(lián)系，為黨和政府傾聽群眾呼聲#65380;調(diào)節(jié)農(nóng)村社會(huì)矛盾建立了重要的橋梁和紐帶，密切了干群#65380;黨群關(guān)系，促進(jìn)了和諧農(nóng)村的建設(shè)#65377;

三#65380;幾點(diǎn)思考

1#65380;堅(jiān)持三個(gè)原則，把握發(fā)展方向#65377;一是堅(jiān)持社區(qū)基金組織的合作性，明確是以農(nóng)戶為主體的經(jīng)濟(jì)性的村民互助組織，以為農(nóng)戶提供融資服務(wù)為宗旨#65377;二是堅(jiān)持融資的封閉性，只能在組織內(nèi)部開展資金融通活動(dòng)，防止過度膨脹，產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)#65377;三是堅(jiān)持運(yùn)作的務(wù)實(shí)性#65377;要因地制宜，積極穩(wěn)妥地發(fā)展#65377;不能硬性規(guī)定發(fā)展時(shí)間和數(shù)量比例#65377;政府應(yīng)制定規(guī)劃，控制規(guī)模，限定范圍，嚴(yán)格監(jiān)管，加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范，不宜插手組織經(jīng)營和其他內(nèi)部事務(wù)#65377;

2#65380;堅(jiān)持兩個(gè)結(jié)合，提升發(fā)展內(nèi)涵#65377;一是與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合#65377;在當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，應(yīng)逐步改變村民互助資金組織單一的扶貧功能，把村民互助資金組織與“整村推進(jìn)”#65380;“新農(nóng)村建設(shè)”結(jié)合起來，從而提升社區(qū)基金組織的發(fā)展功能#65377;二是與承接國家財(cái)政轉(zhuǎn)移相結(jié)合#65377;國家財(cái)政支農(nóng)資金一直存在“跑#65380;冒#65380;滴#65380;漏”的現(xiàn)象，資金使用效率存在很多問題#65377;社區(qū)基金組織雖然只是一個(gè)小型的社區(qū)組織，但可以此類組織為中介和載體來承接國家大量的支農(nóng)資金轉(zhuǎn)移，把新農(nóng)村基建投入#65380;公益事業(yè)發(fā)展#65380;勞動(dòng)力培訓(xùn)等財(cái)政支農(nóng)資金整合在一起，可以有效地減少資金分散的弊端，更好地提高支農(nóng)資金的使用效益#65377;

3#65380;堅(jiān)持正確引導(dǎo)，保障健康發(fā)展#65377;一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)#65377;從縣鄉(xiāng)兩級(jí)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)示范引導(dǎo)，加大宣傳力度，提高農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，從而為社區(qū)基金組織的健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)#65377;二是加大財(cái)政扶持力度#65377;利用直接財(cái)政投入或財(cái)政貼息等方式為社區(qū)基金組織提供必要的開辦費(fèi)用和組織成本，特別對(duì)那些有組織愿望但缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)民具有重要意義#65377;三是加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù)#65377;加強(qiáng)社區(qū)基金組織內(nèi)部管理#65380;財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)工作，努力提高管理人員素質(zhì)，如制定通行的會(huì)記核算制度和示范章程，確保組織運(yùn)行的效率和質(zhì)量#65377;四是積極推進(jìn)立法保障#65377;應(yīng)該盡快出臺(tái)社區(qū)基金組織相關(guān)政策法規(guī)，要從根本上保障社區(qū)基金組織的健康發(fā)展#65377;

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