中國(guó)農(nóng)村扶貧瞄準(zhǔn)的歷史演變

[提 要] 自改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村扶貧經(jīng)歷了四個(gè)階段#65377;從四個(gè)階段的扶貧政策內(nèi)容和實(shí)際運(yùn)作過(guò)程來(lái)看，農(nóng)村扶貧瞄準(zhǔn)有三個(gè)演變軌跡:在瞄準(zhǔn)對(duì)象方面，經(jīng)歷了從普遍化到區(qū)域化再到具體化的過(guò)程;在瞄準(zhǔn)角度方面，經(jīng)歷了從直接瞄準(zhǔn)到間接瞄準(zhǔn)再到直接瞄準(zhǔn)與間接瞄準(zhǔn)相結(jié)合的過(guò)程;在瞄準(zhǔn)時(shí)序方面，經(jīng)歷了從主要瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)資源到主要瞄準(zhǔn)自然資源再到主要瞄準(zhǔn)社會(huì)資源的過(guò)程#65377;

[關(guān)鍵詞] 扶貧瞄準(zhǔn);演變軌跡;農(nóng)村扶貧

從1978年到現(xiàn)在，中國(guó)農(nóng)村的扶貧開發(fā)大致經(jīng)過(guò)了四個(gè)階段:[1]第一階段——體制改革推動(dòng)扶貧階段(1978—1985年)#65377;從扶貧瞄準(zhǔn)的角度來(lái)看，這一階段并沒有實(shí)施明確的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制#65377;其一，該階段的改革是針對(duì)整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的，是一種國(guó)家范圍內(nèi)有針對(duì)性的結(jié)構(gòu)性變革#65377;其二，當(dāng)時(shí)整個(gè)國(guó)家都處于比較貧困狀態(tài)之中，其中農(nóng)村尤甚#65377;扶貧有撒胡椒面式的做法#65377;其三，當(dāng)時(shí)的改革并不是專門的扶貧#65377;可以說(shuō)制度變革尤其是土地制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度才是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主推力#65377;因此，實(shí)際上是一種外力在推動(dòng)著農(nóng)村的脫貧#65377;如果從瞄準(zhǔn)的角度來(lái)理解，只能把它看作是“間接瞄準(zhǔn)”#65377;第二階段——大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段(1986—1993年)#65377;這一階段是中國(guó)扶貧組織化的開始，也有了一定的扶貧瞄準(zhǔn)策略#65377;扶貧瞄準(zhǔn)的主體專職化了，扶貧瞄準(zhǔn)的對(duì)象有了專門的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，扶貧瞄準(zhǔn)的資金和資源(政策)的投放對(duì)象有了專門的要求#65377;但是，相對(duì)于前一階段來(lái)講，本階段的減貧速度有所放緩#65377;第三階段——扶貧攻堅(jiān)階段(1994-2000年)#65377;本階段沿續(xù)了前一階段的機(jī)制#65377;但是國(guó)家明顯地加強(qiáng)了區(qū)域瞄準(zhǔn)的力度，隨后又結(jié)合了人口瞄準(zhǔn)方式#65377;扶貧主體也從政府層面擴(kuò)大到社會(huì)層面#65377;這是新中國(guó)歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)#65380;明確對(duì)象#65380;明確措施和明確期限的扶貧行動(dòng)的階段#65377;相對(duì)于前一階段來(lái)說(shuō)，減貧速度有所加快#65377;在1997年至1999年這三年中，中國(guó)每年有800萬(wàn)貧困人口解決了溫飽問(wèn)題，是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)中國(guó)解決農(nóng)村貧困人口年度數(shù)量最高水平#65377;第四個(gè)階段——脫貧致富階段(2001-)#65377;至2000年“八七扶貧攻堅(jiān)”階段結(jié)束后，我國(guó)政府從一定程度上了解到貧困是不可能真正消除的#65377;如果從相對(duì)貧困的角度來(lái)理解，這是毋庸置疑的#65377;從絕對(duì)貧困的角度來(lái)理解，至少在我國(guó)的最近十年也是可以證明的#65377;“扶貧開發(fā)綱要”相對(duì)于“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”來(lái)說(shuō)更能體現(xiàn)扶貧事業(yè)的長(zhǎng)期性和艱巨性#65377;從扶貧瞄準(zhǔn)的角度來(lái)看，本階段將是瞄準(zhǔn)最為精確的階段#65377;

上述四個(gè)階段的每一次調(diào)整都涉及到扶貧目標(biāo)#65380;扶貧內(nèi)容和扶貧策略的變化#65377;而且，無(wú)論哪個(gè)階段的調(diào)整都是從扶貧瞄準(zhǔn)開始#65377;綜合來(lái)看，扶貧瞄準(zhǔn)有如下三個(gè)演變軌跡#65377;

一#65380;從瞄準(zhǔn)對(duì)象看，經(jīng)歷了從普遍化到區(qū)域化再到具體化的過(guò)程

第一個(gè)階段的扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象開始是全體農(nóng)民，并沒有真正地瞄準(zhǔn)某一個(gè)具體的區(qū)域或者人口#65377;后來(lái)才有了一定的瞄準(zhǔn)到地區(qū)的嘗試#65377;如，改變了原來(lái)的貧困地區(qū)分布在全國(guó)各地的狀況，確定了699個(gè)貧困縣，包括331個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶貧縣#65377;1982年，第一次提出要確定“三西”扶貧項(xiàng)目#65377;這是中國(guó)歷史上第一次集中連片的扶貧工程#65377;到了第二個(gè)階段，隨著國(guó)家級(jí)貧困縣的劃分，國(guó)家開始有意識(shí)地把扶貧重點(diǎn)放在這些貧困地區(qū)，扶貧瞄準(zhǔn)進(jìn)入了區(qū)域化階段#65377;區(qū)域瞄準(zhǔn)沒有區(qū)分出區(qū)域內(nèi)部的貧困人口和非貧困人口，對(duì)非貧困縣的貧困人口也沒有明確的照顧#65377;這種狀況一直持續(xù)到1996年#65377;1996年后，國(guó)家開始有步驟地瞄準(zhǔn)到貧困家庭和貧困人口#65377;2001年國(guó)家正式地把扶持重點(diǎn)縣和扶貧到村#65380;扶貧到戶結(jié)合起來(lái)#65377;現(xiàn)階段，雖然仍然存在貧困縣，但是扶貧對(duì)象已經(jīng)明確到了具體的貧困人口#65377;當(dāng)然，在貧困人口尚有很大一部分集中于國(guó)家級(jí)貧困縣的情況下，要求所有的扶貧行為都能夠直接瞄準(zhǔn)貧困人口是不可能的#65377;另外，無(wú)論是哪一個(gè)階段，對(duì)于一些特殊的貧困人群，如殘疾人#65380;婦女#65380;兒童#65380;庫(kù)區(qū)移民和其它喪失勞動(dòng)能力的貧困人口，國(guó)家都有明確而直接的扶貧措施#65377;

二#65380;從瞄準(zhǔn)角度看，經(jīng)歷了從直接瞄準(zhǔn)到間接瞄準(zhǔn)再到直接瞄準(zhǔn)與間接瞄準(zhǔn)相結(jié)合的過(guò)程

扶貧瞄準(zhǔn)可以有直接瞄準(zhǔn)和間接瞄準(zhǔn)兩種方式#65377;直接瞄準(zhǔn)是指，利用中央或地方政府以及其他組織以反貧困為目標(biāo)的資金和資源開展扶貧的行為方式#65377;直接瞄準(zhǔn)可以是直接瞄準(zhǔn)地區(qū)，也可以是直接瞄準(zhǔn)貧困人口，甚至是直接瞄準(zhǔn)某一個(gè)具體的貧困家庭和個(gè)人#65377;間接瞄準(zhǔn)是指，利用中央或地方以及其他組織非以反貧困為目標(biāo)但能夠從一定程度上緩解貧困的資金和資源的行為方式#65377;其對(duì)貧困的緩解起著帶動(dòng)作用#65377;如，國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，西部大開發(fā)戰(zhàn)略等#65377;無(wú)論哪種方式，只要最終有利于改善貧困人口的生存狀態(tài)都可以運(yùn)用#65377;

自1978年以來(lái)，我國(guó)制定了很多直接或間接的反貧困政策#65377;扶貧績(jī)效的最直接表現(xiàn)是貧困人口的收入增加#65377;因此，最直接，也最為準(zhǔn)確的扶貧就是使貧困人口的收入增加最明顯的政策或方法#65377;救濟(jì)式扶貧符合了這一要求#65377;1978年后，我國(guó)農(nóng)村除推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制外，還保留有許多直接增加收入和享受公共服務(wù)的制度安排#65377;如，農(nóng)村醫(yī)療制度#65380;特殊人群的社會(huì)救濟(jì)制度(如“五保”)，有些地方還存在政府向貧困人口直接提供物質(zhì)和資金的救濟(jì)#65377;但是，救濟(jì)式扶貧隨之出現(xiàn)了嚴(yán)重的問(wèn)題#65377;因?yàn)樗且环N輸血式扶貧#65377;單純的救濟(jì)式扶貧之所以被改變有其主客觀兩方面的原因#65377;其客觀原因是，經(jīng)過(guò)國(guó)家有關(guān)部門對(duì)全國(guó)扶貧工作的檢查，雖然總體成績(jī)十分顯著，但也有令人擔(dān)憂的現(xiàn)象存在#65377;主要是不能將國(guó)家扶貧的資金重點(diǎn)用于因地制宜發(fā)展當(dāng)?shù)厣a(chǎn)，而是挪做他用;將國(guó)家扶貧資金作為單純救濟(jì)款，發(fā)給貧困的農(nóng)民家庭，在很短的時(shí)間內(nèi)消費(fèi)精光，根本就沒有起到扶貧的作用;在扶貧資金的發(fā)放方面，采取“撒胡椒面”的方式平均使用，不能解決集中連片地區(qū)的貧困問(wèn)題#65377;[2]其主觀方面的原因是，農(nóng)村貧困人口非常容易地得到滿足其基本生產(chǎn)和生活的經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)條件，從而導(dǎo)致自身的創(chuàng)造力下降，出現(xiàn)了“等#65380;靠#65380;要”的現(xiàn)象#65377;國(guó)家為提升貧困人口自身的創(chuàng)造力，提高扶貧績(jī)效，使得扶貧活動(dòng)能夠持續(xù)地進(jìn)行下去，自1984年以后逐漸減少輸血式扶貧方式，增加造血式扶貧方式#65377;到1994年的八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃正式把開發(fā)式扶貧作為全面推廣的扶貧方式#65377;同時(shí)，農(nóng)村人口原來(lái)所享有的醫(yī)療#65380;衛(wèi)生等公共服務(wù)也隨之減少直至完全市場(chǎng)化#65377;

但是，絕對(duì)貧困人口絕對(duì)數(shù)量的減少并不意味著扶貧工作壓力的減輕#65377;其中的一點(diǎn)就是原有的開發(fā)式扶貧也出現(xiàn)了一定的問(wèn)題#65377;開發(fā)式扶貧能夠通過(guò)某一項(xiàng)目來(lái)帶動(dòng)相對(duì)大批的貧困人口脫貧#65377;但是，在實(shí)際運(yùn)行中，真正從項(xiàng)目中獲取利益的主要不是貧困人口，而是非貧困人口#65377;貧困人口似乎不在扶貧政策的瞄準(zhǔn)范圍以內(nèi)#65377;同時(shí)，絕對(duì)貧困人口減少的結(jié)果使國(guó)家級(jí)貧困縣中的貧困人口比例減少，有近一半的貧困人口處于非國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣內(nèi);另外，貧困人口的分布方式是小集中，大分散#65377;即全面范圍內(nèi)都存在，但往往集中于某一個(gè)地區(qū)，某一個(gè)鄉(xiāng)#65380;村#65377;這兩種表現(xiàn)使得扶貧政策不得不做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整#65377;自2001年以來(lái)，國(guó)家一方面繼續(xù)沿用原有的國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣的政策，另一方面又在全國(guó)范圍內(nèi)推行扶貧到村#65380;扶貧到戶的政策，在全國(guó)范圍內(nèi)確定了扶貧工作重點(diǎn)村，實(shí)行整村推進(jìn)戰(zhàn)略#65377;間接瞄準(zhǔn)和直接瞄準(zhǔn)兩種方式共存于第四個(gè)階段中#65377;

三#65380;從瞄準(zhǔn)時(shí)序看，經(jīng)歷了從主要瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)資源到主要瞄準(zhǔn)自然資源再到主要瞄準(zhǔn)社會(huì)資源的過(guò)程

1978年以后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然是屬于制度層面的社會(huì)資源，但是其原意并非瞄準(zhǔn)社會(huì)資源，而是通過(guò)政策推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)力的提高#65377;從這個(gè)角度來(lái)看，它是瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)資源#65377;家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣不僅帶來(lái)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的巨大發(fā)展，也帶來(lái)了農(nóng)村社會(huì)資源的破壞#65377;溫鐵軍指出，“在這種以土地為中心的財(cái)產(chǎn)制度創(chuàng)新中，政府在放棄對(duì)農(nóng)村土地和其他資產(chǎn)的控制的同時(shí)，也放棄了對(duì)占中國(guó)人口70%左右的農(nóng)村人口的社會(huì)保障，例如對(duì)村社的行政管理#65380;撫養(yǎng)鄉(xiāng)村鰥寡孤獨(dú)，以及其他農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和一般公共品的供給等#65377;”[3]社會(huì)資源的破壞使得農(nóng)村扶貧僅僅只與單個(gè)的家庭有關(guān)，而與集體無(wú)關(guān);更有甚者，扶貧活動(dòng)已經(jīng)超越了村級(jí)集體，而變成鄉(xiāng)或縣級(jí)政府直接與貧困農(nóng)民的事情了#65377;因此，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的扶貧活動(dòng)處于貧困人口單兵作戰(zhàn)的境地#65377;這實(shí)際上是與早期農(nóng)村貧困人口集中分布特點(diǎn)相違背的#65377;但是，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的重視并沒有停止，開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的提出使得貧困農(nóng)村更加盲目和大膽地選擇了尋找和開掘經(jīng)濟(jì)資源的道路#65377;一切能夠增加經(jīng)濟(jì)收入的行為幾乎都被認(rèn)為是可行的#65377;當(dāng)然其中也有一些值得認(rèn)可的瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)資源的做法#65377;比如，以提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)為目的的教育和培訓(xùn)以及技術(shù)扶貧等新形式的產(chǎn)生#65377;

伴隨著開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的除了經(jīng)濟(jì)資源被全面瞄準(zhǔn)外，還有自然資源的過(guò)度掠奪#65377;可以說(shuō)，現(xiàn)有的扶貧政策哪怕是被冠以可持續(xù)的頭銜，在實(shí)際應(yīng)用中都可能是以自然資源的掠奪為基礎(chǔ)的#65377;瞄準(zhǔn)自然資源變成了真正的瞄準(zhǔn)#65377;自然資源變成了某些貧困地區(qū)增加收入的唯一要素#65377;土地資源被用于建廠房，耕地被大規(guī)模地侵占;水資源受到工業(yè)化帶來(lái)的大量污染物的污染;礦產(chǎn)資源被過(guò)度開采#65377;以國(guó)家政策推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為如果以破壞自然資源為代價(jià)，都是荒謬的#65377;這種針對(duì)自然資源的扶貧瞄準(zhǔn)有些是國(guó)家政策推動(dòng)的，有些是貧困地區(qū)本身因缺乏其它的脫貧渠道而選擇的#65377;雖然可能是被迫的，但是現(xiàn)在看來(lái)都存在著嚴(yán)重的問(wèn)題#65377;進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到靠掠奪自然資源來(lái)尋求可持續(xù)發(fā)展是不可能的#65377;隨著科學(xué)發(fā)展觀等一系列新的國(guó)家戰(zhàn)略的提出，扶貧領(lǐng)域也在逐漸地改變#65377;雖然現(xiàn)在還有些貧困地區(qū)仍然存在著通過(guò)毀壞自然資源換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象，但是在國(guó)家和政府層面的政策規(guī)定已經(jīng)沒有了#65377;自第四個(gè)階段開始，一系列的社會(huì)資源被政府所關(guān)注#65377;如對(duì)于貧困地區(qū)的綜合扶貧行動(dòng)，貧困人口參與制定扶貧規(guī)劃的制度，有針對(duì)性地結(jié)合具體地區(qū)尋找扶貧途徑的制度等，都從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了政府已經(jīng)開始注意到了原來(lái)并不關(guān)心的社會(huì)資源，特別是非正式的社會(huì)資源#65377;而對(duì)于貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，通過(guò)非正式的社會(huì)資源來(lái)達(dá)到脫貧的目的的行為早已有之#65377;如，某些地區(qū)通過(guò)其革命老區(qū)的人際影響使本地區(qū)以較寬松的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入國(guó)家級(jí)貧困縣行列#65377;在調(diào)查中，筆者曾聽到這樣一個(gè)故事，某一國(guó)家級(jí)貧困縣的新任縣委書記在上任的第一天晚上連續(xù)向省委書記家打了10幾個(gè)電話，目的只有一個(gè):在國(guó)家調(diào)整貧困縣分布時(shí)使本縣能夠被劃進(jìn)去#65377;至于通過(guò)老領(lǐng)導(dǎo)#65380;老將軍來(lái)發(fā)揮影響從而獲取國(guó)家扶貧資源的做法更是司空見慣#65377;

[參考文獻(xiàn)]

[1]中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010)[N].

[2]國(guó)風(fēng).歷史的壯舉——中國(guó)農(nóng)村反貧困歷程[M].太原:山西人民出版社，2003.

[3]賀雪峰.三農(nóng)中國(guó)[M].武漢:湖北人民出版社，2004.

[作者簡(jiǎn)介]許源源，男，中南大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院講師;蘇中英，女，中南大學(xué)2004級(jí)公共管理碩士(MPA)研究生#65377;

[責(zé)任編輯:堯水根]