“三最”地區(qū)扶貧開發(fā)調(diào)查與思考

青海省扶貧開發(fā)的重點在貧困人口眾多的東部地區(qū)，難點在貧困程度較深的青南牧區(qū)，玉樹藏族自治州是最偏僻、最貧困、最落后的“三最”地區(qū)，是扶貧開發(fā)的難中之難、重中之重。立足玉樹州實際，探索一條有效的扶貧開發(fā)之路，對于加快青南牧區(qū)乃至全省貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大意義。

一、玉樹藏族自治州貧困概況

青海省玉樹藏族自治州是全國30個少數(shù)民族自治州中主體民族比例最高、海拔最高、人均占有土地面積最大的一個自治州。該州地處青藏高原腹地，位于青海省西南部“三江源”頭。總面積26．7萬平方公里，占全省面積的三分之一。全州轄6縣，48個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，257個牧（村）委會。其中：玉樹、囊謙、雜多、治多為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，稱多、曲麻萊為省定扶貧開發(fā)工作重點縣，234個貧困村，占全州行政村總數(shù)的91％。

二、玉樹州扶貧開發(fā)工作取得的成效

新階段扶貧開發(fā)以來，玉樹州各級黨委、政府認真貫徹落實《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》和青海省委、省政府《關于進一步加強新階段扶貧開發(fā)工作的決定》，扶貧開發(fā)工作取得了顯著成效。

——經(jīng)濟發(fā)展速度明顯加快。2005年底，全州地區(qū)生產(chǎn)總值139363萬元，較2004年增長10％；農(nóng)牧民人均純收入1793．9元，較2000年的1203．65元，增加590．25元。

——基礎設施條件明顯改善。2000年，全州全社會固定資產(chǎn)投資3億元，2005年為7．29億元，五年增加了4．29億元，平均每年增長0．85億元。實現(xiàn)了交通建設、小城鎮(zhèn)建設和能源建設的新突破，拉動了經(jīng)濟的發(fā)展。

——各項社會事業(yè)全面發(fā)展。2005年，全州學齡兒童入學率85．8％，青壯年非文盲率78％，“兩基”人口覆蓋率22．5％，廣播人口覆蓋面達到83．65％，電視人口覆蓋面達到58．84％，醫(yī)療保險參合率為85．6％，計劃生育率達到90％，人口自然增長率控制在了13‰以內(nèi)。社會主義精神文明建設、民主法制建設、社會治安綜合治理和民族宗教工作都有了新的進展。

——貧困人口逐年減少。2001— 2005年，全州貧困人口由126103人，減少到93558人，五年減少32545人，平均每年減少6500人。

三、當前玉樹州扶貧開發(fā)面臨的困難和問題

玉樹州扶貧開發(fā)還面臨著許多困難和問題。第一，貧困面仍然很大。一是貧困人口多。現(xiàn)有貧困人口93558人，占全州農(nóng)牧民總?cè)丝诘?6．2％。二是分布面廣。貧困人口分在全州6縣46個鄉(xiāng)鎮(zhèn)234個行政村，貧困縣、村分別占全州縣、村總數(shù)的100％、91％。三是貧困程度深。貧困村絕大多數(shù)分布在自然條件嚴酷、資源缺乏、基礎設施弱、社會發(fā)育程度低的地區(qū)。第二，自然環(huán)境嚴酷。全州平均海拔4000米以上，大雪、早霜、低溫、干旱、冰雹等自然災害，嚴重制約著農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和貧困群眾穩(wěn)定解決溫飽。第三，生態(tài)環(huán)境惡化。全州退化草場面積5197．7萬畝，占可利用草場面積的29．74％。第四，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。2005年地區(qū)生產(chǎn)總值中，第一產(chǎn)業(yè)所占比重為63．5％；第二產(chǎn)業(yè)為15％；第三產(chǎn)業(yè)為21．5％。第五，基礎設施建設滯后。截至2005年底，還有6．68萬人、49．6萬頭（只）牲畜飲水困難；58個貧困村不通路；196個貧困村不通電。第六，扶貧開發(fā)項目投資效益不高。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，導致扶貧開發(fā)項目選擇難、實施難、管理難，投資成本加大，產(chǎn)出效益低。二是用于農(nóng)牧業(yè)基礎設施項目和社會公益項目的投資，社會效益高，而經(jīng)濟效益相對比較低。三是缺乏項目綜合系列化服務。四是尚未建立健全項目后續(xù)管理制度。五是整村推進項目覆蓋面小。第七，社會發(fā)展緩慢。全州尚有102個貧困村沒有小學，青壯年中文盲、半文盲比重相當高，部分地區(qū)高達50％以上。162個貧困村沒有衛(wèi)生室，缺醫(yī)少藥，群眾就醫(yī)十分困難，因病致貧的現(xiàn)象較為普遍。167個貧困村群眾看不上電影、電視，聽不到廣播。第八，計劃生育服務網(wǎng)絡不健全。缺乏相應的設施和技術，加之傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式?jīng)]有得到根本性改變，導致人口增長過快。

四、加快玉樹州扶貧開發(fā)進程的對策建議

（一）實施生態(tài)立州，促進人與自然和諧發(fā)展

要緊緊抓住國家實施“三江源”生態(tài)保護與建設工程的歷史性機遇，實施“生態(tài)立州”戰(zhàn)略，走出一條創(chuàng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)、建生態(tài)大州、人與自然和諧持續(xù)發(fā)展之路。一要思路驅(qū)動。即改變傳統(tǒng)的思維方式、發(fā)展模式和管理方式，與時俱進，解放思想，更新觀念，拓寬發(fā)展思路。以生態(tài)環(huán)境保護和建設為立足點，努力探索出一條符合實際的減畜限牧、生態(tài)恢復、城鎮(zhèn)帶動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、牧民致富、建設小康的新路子。二要投資拉動。建立健全以國家專項投資為主體，企業(yè)、信貸、社會投資和農(nóng)牧戶自籌為補充的多元化投入體系。以項目配資金，以招商引資金，以獎勵代補貼，把有限的資金最大限度地集中起來，統(tǒng)籌安排，用于基礎設施建設，興辦二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展壯大城鄉(xiāng)經(jīng)濟。三要科技帶動。全方位、多層次、多形式推廣和普及草地、黑土灘、鼠害綜合治理、畜草平衡等方面的各類先進實用技術。四要市場牽動。按照“誰投資、誰建設、誰管理、誰受益”的原則，重點發(fā)展具有資源優(yōu)勢和民族特色的民族服裝、藏毯編制、民族工藝品加工、特色養(yǎng)殖、畜產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)，大力開拓外部市場，發(fā)展壯大合作經(jīng)濟組織、市場中介服務組織，引導和扶持牧民進入市場，實現(xiàn)后續(xù)產(chǎn)業(yè)與市場接軌。五要城鎮(zhèn)推動。積極引導各縣走集約化發(fā)展之路，構(gòu)建布局合理、規(guī)模適度、節(jié)約資源、保護環(huán)境、體現(xiàn)特色，并能帶動貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。

（二）充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，加快發(fā)展特色經(jīng)濟

1．加快發(fā)展牧農(nóng)結(jié)合，以牧為主的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。把畜牧業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)來抓，堅持立草為業(yè)，積極推動集約化經(jīng)營，加快產(chǎn)業(yè)化進程。一要突出發(fā)展畜草產(chǎn)業(yè)。按照統(tǒng)籌規(guī)劃，分類指導，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，突出重點的原則和全面輪牧、局部休牧、部分禁牧的總體要求，以退牧還草為主體，把以草定畜、草畜平衡作為畜牧業(yè)發(fā)展的根本出路，促進畜牧業(yè)生產(chǎn)由粗放經(jīng)營的集約經(jīng)營轉(zhuǎn)變，達到畜草產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展。二要優(yōu)化畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)。堅持從實際出發(fā)，努力提高經(jīng)濟效益高的藏系羊比重。加快推廣毛肉兼用型優(yōu)良品種的經(jīng)濟雜交技術，提高畜牧業(yè)經(jīng)濟效益，增加貧困群眾收入。三要大力推進產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。以扶貧龍頭企業(yè)為依托，形成公司＋農(nóng)牧戶、公司＋基地＋農(nóng)牧戶相互依托、相互促進、共同發(fā)展的利益機制。

2．圍繞扶貧開發(fā)培植特色支柱產(chǎn)業(yè)。大力推進優(yōu)質(zhì)青稞、蔬菜、中藏藥材、牛羊育肥、特種養(yǎng)殖（野血牦牛、白唇鹿、藏獒）等商品基地建設。按照地理環(huán)境和優(yōu)勢資源，確定發(fā)展重點，努力做到每縣有一個支柱產(chǎn)業(yè)。緊緊圍繞優(yōu)勢資源實施扶貧開發(fā)項目，著力培植龍頭加工企業(yè)，形成具有規(guī)模大、帶動面廣、科技含量高、附加值高的加工企業(yè)，促進千家萬戶脫貧致富和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。努力做到一個支柱產(chǎn)業(yè)有一個名牌產(chǎn)品當龍頭，一個系列有一批拳頭產(chǎn)品支持，一個縣有一批特色主導產(chǎn)品。

3．做大做強具有民族特色的加工業(yè)。繼續(xù)精心組織實施好安沖藏刀、民族服飾、帳篷加工、藏毯編織、陶藝制作、佛教工藝品、嘛呢石刻等為主要內(nèi)容的民族特色加工業(yè)。市場運作，多方融資，增加投入，擴大規(guī)模。培訓和造就一大批素質(zhì)較高的民族特色產(chǎn)品加工隊伍。下功夫做好特色文章，創(chuàng)精品，樹名牌，增效益。采取多種形式，加大宣傳力度，提高產(chǎn)品知名度，擴大產(chǎn)品銷售市場，增強市場競爭力。

（三）大力開發(fā)勞動力資源，加快發(fā)展勞務經(jīng)濟

一是建立勞務輸出組織。州、縣、鄉(xiāng)、村要建立勞務輸出領導機構(gòu)和管理網(wǎng)絡，做到有人組織，有人管事，有錢辦事，有章理事。二是明確勞務輸出目標。明確貧困戶至少轉(zhuǎn)移一個剩余勞動力，實行縣包鄉(xiāng)、鄉(xiāng)包村、村包戶的勞務輸出責任制。三是示范引導。為使勞力輸出工作扎實有效地開展，各縣先抓一個勞務輸出試點村，成功之后全面推行。積極發(fā)揮省級“雨露計劃”培訓基地的優(yōu)質(zhì)教育教學資源和各類黨校、科技培訓中心、農(nóng)牧民夜校等培訓基地的作用，優(yōu)先培訓回鄉(xiāng)的初、高中畢業(yè)生，退伍軍人。對培訓合格者頒發(fā)證書，保證外出務工人員質(zhì)量。

（四）加強貧困地區(qū)基礎設施建設，夯實發(fā)展基礎

一要多方融資，加大投入。逐步建立國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資和銀行貸款的投融資機制。二要聯(lián)動開發(fā)，滾動發(fā)展。立足優(yōu)勢，加快發(fā)展以水電資源為主的能源工業(yè)，走水與電聯(lián)動，電與工聯(lián)動，工與貿(mào)聯(lián)動，城與鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展的新路子。加快解決196個貧困村不通電的問題。加大貧困村人畜飲水工程建設力度，力爭在“十一五”期間基本解決貧困村人畜飲水困難。三要突出重點，配套建設。以巴塘機場建設為契機，加大鄉(xiāng)、村道路建設力度。優(yōu)先解決58個貧困村不通路的問題。四要堅持以人為本，突出社會發(fā)展。按照扶貧開發(fā)規(guī)劃和行業(yè)部門規(guī)劃，切實抓好161個貧困村沒有衛(wèi)生室和167個貧困村不通廣播電視的問題。

（五）實施科技興州，提高民族綜合素質(zhì)

堅持把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，動員全民辦教育，適當調(diào)整學校布局，集中辦學，逐步擴大辦學規(guī)模，不斷提高適齡兒童入學率、鞏固率和合格率。優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，把發(fā)展民族教育與普通教育結(jié)合起來，把發(fā)展學校教育與社會職業(yè)教育、掃盲教育結(jié)合起來，逐步形成多層、全方位、專業(yè)齊全、結(jié)構(gòu)合理的人才培養(yǎng)新格局，提高民族素質(zhì)。大力發(fā)展科技服務中介組織，為農(nóng)牧民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后系列化服務，不斷提高科技扶貧開發(fā)水平。把計劃生育納入扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，自覺執(zhí)行計劃生育政策。

（六）在落實研究爭取優(yōu)惠政策上下功夫，加快玉樹州富民強州步伐

一要用好、用足、用活中央和省上的優(yōu)惠扶持政策，并結(jié)合玉樹州的實際，制定出更全面、更詳細地促進經(jīng)濟社會發(fā)展的政策和措施。二要積極爭取更多更優(yōu)惠的扶持發(fā)展政策：一是人才培養(yǎng)政策。在全國發(fā)達地區(qū)舉辦玉樹少數(shù)民族各類人才培養(yǎng)班，從小學辦到大學，其經(jīng)費由中央財政或?qū)谠貐^(qū)承擔。二是生活困難補助政策。對三江源自然保護區(qū)60歲以上的群眾，按照青海藏區(qū)牧民年最低生活消費支出1600元的標準，給予補助。三是扶貧開發(fā)政策。將玉樹州作為一個整體單元，列為特殊貧困地區(qū)，將全部農(nóng)牧民納入貧困范圍，進行重點扶持。確定東部的一個發(fā)達省（市）對口幫扶玉樹州，重點加強在干部、資金、項目、教育、科技、文化、醫(yī)療、物資、勞動力培訓輸出等方面的援助工作。

（七）創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制，完善扶貧開發(fā)保障體系

按照《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》和《國家扶貧開發(fā)工作重點縣管理辦法》的要求，把扶貧開發(fā)作為黨委和政府的中心任務，以扶貧開發(fā)工作總攬全局。實行州負總責，縣抓落實，工作到村，扶貧到戶的工作機制，并把扶貧開發(fā)的效果作為考核黨政主要負責人政績的重要依據(jù)。進一步完善以村黨支部為核心的組織保障體系。按照村黨支部“五個好”（好班子、好隊伍、好路子、好體制、好制度）的要求，切實加強貧困村以黨支部為核心的村級組織配套建設，同時抓好領導干部聯(lián)點幫扶和年輕干部駐村幫扶，進村子、出點子、找路子，扶思想、扶觀念、扶措施。以增強村級組織團結(jié)帶領群眾脫貧致富的凝聚力、戰(zhàn)斗力和保障力。建立健全由扶貧、財政、計劃、銀行四位一體的資金協(xié)調(diào)運作體系；農(nóng)牧、水電、交通、教育、科技、衛(wèi)生、廣電等部門組成的扶貧開發(fā)項目實施和管理體系；監(jiān)察、審計、紀委等部門組成的扶貧開發(fā)項目資金監(jiān)督體系；各級黨政機關和企事業(yè)單位組成的幫扶體系。

[責任編輯：徐永祥]