誘致性制度變遷對(duì)企業(yè)改革的影響

摘要: 文章認(rèn)為，國有企業(yè)內(nèi)部誘致性制度變遷集中表現(xiàn)在任命制和選聘制二種形式上。突破行政任命制，實(shí)施人事制度整體強(qiáng)制性變遷是解決國企經(jīng)營者缺位的核心力，并由此引申出兩個(gè)急待解決的問題：一是深化改革的措施應(yīng)能有效地通過“ 人大”來確立，并促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能；二是在政府與企業(yè)間建造“ 隔離帶”— —董事會(huì)，它必須是多元利益者的代言人，能夠獨(dú)立地行使經(jīng)營決策權(quán)。

關(guān)鍵詞：干部制度；國有企業(yè)改革；誘致性制度變遷；經(jīng)營者

一、國企干部制度變遷起源

行政任命制度是國有企業(yè)干部管理的核心制度， 其發(fā)展軌跡表現(xiàn)為兩個(gè)方向: 一個(gè)是直接傳承任命制衣缽， 采取自上而下的選拔形式; 一個(gè)是回應(yīng)基層民主管理的需求， 以選聘制形式發(fā)展成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的脈支。但兩者同血同緣， 在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中， 表現(xiàn)出誘致性制度變遷的主要特征， 成為深化國有企業(yè)改革要研究的重要問題。

行政任命制照搬了原蘇聯(lián)高度集權(quán)化垂直式領(lǐng)導(dǎo)體制， 在特定歷史背景下發(fā)揮了簡捷、高效的指令作用， 由于制度運(yùn)行成本低， 組織管理穩(wěn)定性強(qiáng)， 因而由政府沿用至今; 選聘制則回應(yīng)了基層民主管理的需求， 吸收了市場競爭機(jī)制， 在現(xiàn)有的經(jīng)營團(tuán)隊(duì)內(nèi)物色候選人， 由基層組織或負(fù)責(zé)人提名， 報(bào)請(qǐng)上級(jí)政府批準(zhǔn)和裁定。由于選拔原則是“干部標(biāo)準(zhǔn)”， 入選者行為就要取向于國家、企業(yè)和個(gè)人三方利益目標(biāo)。選聘制是一種集企業(yè)民主、政府監(jiān)管、市場競爭機(jī)制“三位一體”的復(fù)雜的制度安排。

二、選聘制變遷特點(diǎn)

選聘制從1986 年在深圳一家小型國有企業(yè)開始試點(diǎn)， 到目前為止， 根據(jù)各自具體情況， 已在從中央到地方直屬企業(yè)中選擇性地實(shí)施。實(shí)踐表明， 優(yōu)勢表現(xiàn)在: ( 1) 能反映民意， 增進(jìn)基層組織成員歸屬意識(shí)， 賦予經(jīng)營者一定的群眾基礎(chǔ)， 有政治社會(huì)化效果。( 2) 具有堅(jiān)實(shí)的組織保障機(jī)制， 依托即有組織推進(jìn)改革， 能夠最大限度減少改革的摩擦阻力， 降低制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)， 低成本利用傳統(tǒng)組織資源，有效地控制改革的速度， 把握改革的方向。( 3) 基層企業(yè)參與核心制度改革， 發(fā)現(xiàn)制度需求， 引領(lǐng)制度創(chuàng)新方向， 而且干中學(xué)”的優(yōu)化機(jī)制， 使經(jīng)營者針對(duì)企業(yè)的特殊環(huán)境， 可進(jìn)一步實(shí)施具有自適性、包容性和開放性的后續(xù)改革。( 4)具有自動(dòng)的穩(wěn)定功能， 改革震動(dòng)效應(yīng)在預(yù)期之內(nèi)。由于改革決策者和改革主體穩(wěn)定， 即使是試錯(cuò)的改革， 也足以把改革的負(fù)效應(yīng)充分估計(jì)到， 對(duì)改革的損失能夠有比較充分的準(zhǔn)備， 不至于因改革措施的出臺(tái)而使改革局面失控， 也不至于因改革而影響企業(yè)正常的運(yùn)作。( 5) 由于變遷以基層為創(chuàng)新主體， 基層可獲得了先發(fā)性收益， 這就進(jìn)一步刺激了對(duì)特定改革措施的需求， 產(chǎn)生了普遍的謀求改革行為現(xiàn)象， 從而激活了企業(yè)后續(xù)改革的動(dòng)力。

同樣， 選聘制的缺點(diǎn)在實(shí)踐中也表現(xiàn)很明顯。

首先， 結(jié)局上看， 選聘制存在兩個(gè)悖論: ( 1) 經(jīng)濟(jì)組織和政治組織利益沖突導(dǎo)致激勵(lì)不相容問題。企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益最大化， 而社會(huì)效益和政治利益的取得往往以犧牲企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià); ( 2) 主管部門不愿承擔(dān)企業(yè)退出市場的責(zé)任， 力圖通過引進(jìn)人才競爭， 發(fā)現(xiàn)和造就熊彼特式的企業(yè)家”， 使企業(yè)難以適從。

其次， 選聘制暴露出誘致性制度變遷本源性問題: ( 1)改革難以徹底。改革主體來自基層， 變遷力量弱， 制度創(chuàng)新總是在問題表層進(jìn)行， 無法突破核心制度。基層的行為人或者企業(yè)作為改革的主體， 在基本的制度需求解決后， 其動(dòng)力就會(huì)減弱。( 2) 由于是基層提出的制度需求， 迫于基層行為人、企業(yè)和下級(jí)政府趨利的壓力， 是政府為了獲取最大化租金和產(chǎn)出， 提高決策者短期政治績效， 所做的回應(yīng)性安排， 因此是一種典型的制度“博弈均衡”。

三、行政任命制的發(fā)展現(xiàn)狀

行政任命制作為國有企業(yè)核心制度， 在單一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下， 有利企業(yè)貫徹執(zhí)行國家要求， 提高政策實(shí)施的績效， 培養(yǎng)優(yōu)秀政治和行政管理人才; 政府對(duì)經(jīng)營者仍實(shí)行身份管理， 即對(duì)經(jīng)營者( 正職) 給予國家公務(wù)員和政府干部政治待遇， 由于政企難分， 經(jīng)營者要身兼多職。一般大型企業(yè)集團(tuán)公司主要負(fù)責(zé)人同時(shí)要擔(dān)任總經(jīng)理、董事長和黨委書記等職， 反映了中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期特殊的企業(yè)用人現(xiàn)象。近年來各級(jí)地方政府結(jié)合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型因素， 一方面對(duì)原有制度進(jìn)行局部改革， 使制度整體表現(xiàn)出漸進(jìn)式變遷。另一方面在地方利益集團(tuán)趨利所致， 誘致性異化現(xiàn)象十分明顯， 對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的不適應(yīng)性表現(xiàn)在: ( 1) 在行政管理體制內(nèi)部選拔經(jīng)營者， 難以挑選出具備企業(yè)家素質(zhì)的人才， 反而提供了內(nèi)部人依靠政治、上級(jí)關(guān)系及其他親情關(guān)系組建勢力集團(tuán)的機(jī)會(huì)， 限制了依才用人的自由度， 增加了企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn); ( 2) 遇到經(jīng)營不善， 經(jīng)營者尋求政治靠山， 以黨代政， 以政代企， 模糊責(zé)任界限; ( 3) 經(jīng)營理念往往政治利益掛帥， 有時(shí)不惜犧牲企業(yè)利益， 甚至生存代價(jià)， 加大了企業(yè)政治成本開支; ( 4) 干部能上不能下， 妨礙了未來企業(yè)家的成長和升遷; ( 5) 對(duì)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人缺少橫向有效約束及制衡， 直接影響了企業(yè)健康發(fā)展。

近年來， 中央政府強(qiáng)調(diào)任命制實(shí)行革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化的人才標(biāo)準(zhǔn)， 但“邊際革命”終不能取代市場標(biāo)立的企業(yè)家標(biāo)準(zhǔn)， 相應(yīng)地， 依靠行政任命經(jīng)營者個(gè)人能力管理企業(yè)， 企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也就難以轉(zhuǎn)移和化解。與此同時(shí)， 由傳統(tǒng)人事體制設(shè)置的企業(yè)與政府部門之間的干部回流渠道， 使當(dāng)事人總是在企業(yè)經(jīng)理和政府官員之間進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換， 成為干部終身制生存的另類形式， 導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營問題難以從根本上解決。政府部門是避風(fēng)港， 經(jīng)營者“竭澤而漁”就難以遏止。筆者在一些較有影響的企業(yè)引進(jìn)外資浪潮中發(fā)現(xiàn)，“管理金字塔”行賄模式得到普遍效仿。考慮到企業(yè)背負(fù)的歷史包袱和無風(fēng)險(xiǎn)低報(bào)酬的干部聘用制度，經(jīng)營者報(bào)酬體系設(shè)計(jì)應(yīng)是不同報(bào)酬形式的最優(yōu)組合( 方春英， 李海嬰， 2005) 。不應(yīng)嚴(yán)重背離企業(yè)整體效益和制造工人工資水平。但一些企業(yè)借助合資項(xiàng)目上的薪酬制度改革， 高套外企職業(yè)經(jīng)理薪資標(biāo)準(zhǔn)及待遇， 將所有者權(quán)益自上而下逐層瓜分， 或者賄賂層級(jí)下移， 擴(kuò)大受賄人數(shù)， 為經(jīng)營者獲取更多個(gè)人好處和“選票”提供穩(wěn)定的政治基礎(chǔ)， 從而導(dǎo)致所有者權(quán)益大量流失。

為了規(guī)范政任命制， 回應(yīng)基層改革需求， 干部人事制度激進(jìn)式變遷在近5 年有了較明顯的加快。這主要是加入WTO 后， 國際市場競爭壓力增加， 迫使國有企業(yè)必須在觀念和制度上與國外企業(yè)接軌。同時(shí)， 微觀主體的需求誘致性制度改革空間已經(jīng)逐漸耗盡， 對(duì)政府核心制度的創(chuàng)新提出了迫切需求。可以列舉若干①: ( 1) 2000 年6 月，《深化干部人事制度改革綱要》頒發(fā); ( 2) 2002 年7 月，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》出臺(tái); ( 3) 2003 年12 月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例( 試行) 》出臺(tái); ( 4) 2004 年2 月，《2004年—2008 年全國黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)規(guī)劃綱要》出臺(tái); ( 5)2004 年4 月，《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》、《黨政機(jī)關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》; ( 6) 2005 年9 月，《干部任用條例》以及查處“跑官要官”、“買官賣官”和防止干部“帶病提拔”的11 條措施; ( 7) 2006 年1 月1 日，《中華人民共和國公務(wù)員法》生效， 這是我國五十多年來干部人事管理第一部帶有總章程性質(zhì)的法律。

四、干部制度變遷對(duì)企業(yè)未來發(fā)展的影響

總體上觀察， 不論是選聘制還是任命制， 國有企業(yè)干部管理制度變遷呈明顯的誘致性制度變遷特點(diǎn)， 也反映了制度變遷的一般規(guī)律， 即“制度是逐漸被修改的”②。整體變遷呈漸進(jìn)性， 局部或分支變遷則表現(xiàn)為明顯的激進(jìn)性; 尤其是地方政府對(duì)任命制的改革， 推動(dòng)著中央政府的作用明顯， 其中， 出自基層企業(yè)和地方政府利益需求引致的制度創(chuàng)新， 占制度創(chuàng)新的主體。而任何來自基層的制度創(chuàng)新需求， 必然最終由上一級(jí)政府決策。今天， 選聘制與任命制的變化反映了上一級(jí)政府對(duì)下級(jí)制度需求所做的回應(yīng)性安排， 也是上級(jí)政府適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展趨勢， 尋求最大化租金， 所采取的主動(dòng)創(chuàng)新行為。

在三十多年改革實(shí)踐中， 實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)營者由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變， 其“存量革命性質(zhì)”已經(jīng)成熟， 為強(qiáng)制性變遷積累了能量。它的突破， 必將使企業(yè)制度供給數(shù)量倍增， 并為國有企業(yè)發(fā)展帶來生機(jī)。

核心制度強(qiáng)制性變遷是自上而下， 由政府命令和法律引入和實(shí)現(xiàn)的。變遷主體是國家或政府。當(dāng)前有關(guān)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組和建立法人治理結(jié)構(gòu)的重要決策， 已經(jīng)不言而明地落到政府身上。“內(nèi)部人”不是“當(dāng)家人”， 因而對(duì)于推動(dòng)企業(yè)核心制度變革的動(dòng)力也就相應(yīng)不足; 政府是“當(dāng)家人”， 是核心制度變遷的改革者、制定者和推動(dòng)者。

十多年來，“國有企業(yè)改革已到了攻堅(jiān)階段”這句話一直在我們耳邊回響。優(yōu)秀職業(yè)經(jīng)理到位應(yīng)該是制度改革的重中之重。中國經(jīng)濟(jì)改革歷史推衍到今天， 引入核心制度整體創(chuàng)新的良策在哪里? 作為改革的助推器， 充分發(fā)揮各級(jí)人民代表會(huì)作用， 深化政府職能轉(zhuǎn)變， 是實(shí)行核心制度整體變遷經(jīng)濟(jì)而有效的做法。通過人大立法， 避免政府對(duì)國有企業(yè)用人直接干預(yù)， 相應(yīng)地要求在政府與企業(yè)之間建造“隔離帶”—— 董事會(huì)。董事會(huì)能否發(fā)揮真正隔離的作用， 取決于董事會(huì)成員的結(jié)構(gòu)。在今后一個(gè)時(shí)期， 針對(duì)國有獨(dú)資公司產(chǎn)權(quán)改革， 可以挑選社會(huì)信譽(yù)和市場成果優(yōu)良的機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人進(jìn)入董事會(huì)， 代理國有股所有者行使投票權(quán)。他們可以是國內(nèi)外投資機(jī)構(gòu)和公司、企業(yè)法人代表和自然人等; 多元化的董事會(huì)必然做到， 決策企業(yè)重大經(jīng)營問題， 選擇經(jīng)營者， 并授權(quán)經(jīng)營者行使經(jīng)營決策執(zhí)行權(quán)，肩負(fù)對(duì)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任， 同時(shí)以其管理業(yè)績， 為各自經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)索取報(bào)酬， 實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)向著健康方向發(fā)展。

注釋:

①黃海霞，呂薇，王玉娟．法律法規(guī)密集出臺(tái)干部制度改革再顯亮點(diǎn)．http：//www．southcn.com/news/china/zgkx/200608150261．Htm．

②（ 美）道格拉斯·諾思．制度變遷理論綱要．改革，1995， （ 3）．

參考文獻(xiàn)：

1．方春英，李海嬰．國有企業(yè)經(jīng)營管理者激勵(lì)機(jī)制初探．科技管理研究，2005， （ 11）：177-178．

2．程海亮，肖靜．論干部任命制改革的歷史必然．理論探討，2005， （ 1）：91-92．

3．周永亮著．中國企業(yè)前沿問題報(bào)告．北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2001．

4．盧現(xiàn)祥主編．新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)．武漢：武漢大學(xué)出版社，2004：142-174．

5．丁棟虹著．企業(yè)家成長制度論．上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2000．

作者簡介：徐成鋼，清華大學(xué)工學(xué)碩士，三峽大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院國際貿(mào)易教研室副教授；田天元，清華大學(xué)工學(xué)碩士，東風(fēng)汽車公司經(jīng)研所高級(jí)經(jīng)濟(jì)師。

收稿日期：2007-01-08。

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