我國ＢＯＴ項(xiàng)目運(yùn)作程序探討

摘要: BOT 作為一種新的融資方式，目前已被廣泛用于我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中。但在我國采用BOT 方式進(jìn)行融資仍舊處于探索階段，目前還沒有建立一套完整規(guī)范的運(yùn)作程序。作者通過對自己工作的總結(jié)，提出了BOT 項(xiàng)目運(yùn)作的一般程序，并給出了自己的建議。

關(guān)鍵詞：BOT；融資；運(yùn)作程序

一、基本概念

BOT是英文Build—Operate—Transfer 的縮寫， 即建設(shè)—經(jīng)營—移交， 它是由土耳其總理厄扎爾在1984 年正式提出的， 是一種新型的利用私人資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資方式， 是政府將一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許權(quán)授予投資者， 投資者在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)和運(yùn)營， 并回收成本、償還債務(wù)、賺取利潤， 特許期結(jié)束后將項(xiàng)目所有權(quán)移交政府。它是政府與投資者合作經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種特殊運(yùn)作模式。

二、BOT 在我國的現(xiàn)狀和意義

1. 現(xiàn)狀。BOT 作為一種新的融資方式早在20 世紀(jì)80年代就進(jìn)入了我國市場。20 世紀(jì)80 年代初， 廣東珠江三角洲為了解決交通問題， 利用民間集資建設(shè)的番禺洛溪大橋， 可以說是BOT 方式的雛形。此后， 北京京通快速路、廣西來賓B 電廠、深圳沙角B 電廠、廣深高速公路、湖北襄荊高速公路等一批BOT 項(xiàng)目的建設(shè)在我國都取得了成功。但我國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用BOT 方式進(jìn)行融資仍舊處于探索階段， 要想大范圍、大規(guī)模地推廣BOT 融資方式來加快我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展， 還需要建立一套規(guī)范的運(yùn)作程序。

2. 意義。改革開放二十多年來， 我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就， 但基礎(chǔ)設(shè)施與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不適應(yīng)性仍然較為突出。雖然政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行了大規(guī)模的投入， 但投資數(shù)量和投資質(zhì)量都不能滿足要求的問題仍然非常突出。為此， 通過BOT 方式引進(jìn)私人資本在一定程度上參與基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)、運(yùn)營， 對于我國的經(jīng)濟(jì)體制和投融資方式改革、增加投資數(shù)量、提高投資質(zhì)量都有著重要的意義。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面: ( 1) 采用BOT融資方式可以大規(guī)模地吸納國外資本和社會資金， 緩解我國目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重不足的問題， 加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐; ( 2) 采用BOT 方式有利于降低基礎(chǔ)設(shè)施的融資成本， 減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān); ( 3) 基礎(chǔ)設(shè)施BOT 有利于拓寬融資渠道， 調(diào)控我國的投資結(jié)構(gòu)， 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級， 使投資結(jié)構(gòu)整體趨于合理; ( 4) 有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營效率， 并為今后政府接管基礎(chǔ)設(shè)施的管理提供良好的范例; ( 5) 采用BOT 方式有利于降低政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目參與者各方的風(fēng)險(xiǎn)， 提高投資效益; ( 6) 有利于于提前滿足社會與公眾的需求。采用BOT 投資方式， 可以使一些本來應(yīng)建設(shè)而又無力投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目， 提前建成發(fā)揮作用， 以滿足社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

三、BOT 項(xiàng)目的運(yùn)作程序

通過對前一段時(shí)期參與山西省垣曲蒲掌至聞喜東鎮(zhèn)高速公路項(xiàng)目投資人招標(biāo)的總結(jié)， 筆者認(rèn)為， BOT 項(xiàng)目的運(yùn)作程序一般應(yīng)包括以下九個(gè)階段: 確定項(xiàng)目方案階段、項(xiàng)目立項(xiàng)階段、招標(biāo)準(zhǔn)備階段、資格預(yù)審階段、準(zhǔn)備投標(biāo)文件階段、評標(biāo)與決標(biāo)階段、談判階段、融資和審批階段、實(shí)施階段( 包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和移交) 。

1. 確定項(xiàng)目方案。BOT 項(xiàng)目在這一階段的首先應(yīng)對項(xiàng)目建設(shè)的必要性和依據(jù)進(jìn)行論證， 并進(jìn)一步對市場進(jìn)行分析和預(yù)測， 初步確定產(chǎn)品方案、設(shè)計(jì)規(guī)模和項(xiàng)目需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)， 提出項(xiàng)目建議書。然后對項(xiàng)目的建設(shè)方案、投資估算、融資方案、財(cái)務(wù)分析、社會和環(huán)境影響評價(jià)以及市場風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的分析預(yù)測和研究， 最后做出投資決策， 提出可行性研究報(bào)告。

2. 項(xiàng)目立項(xiàng)。項(xiàng)目立項(xiàng)， 是指將上一階段提出的《可行性研究報(bào)告》上報(bào)計(jì)劃管理部門， 并取得其對《可行性研究報(bào)告》以文件形式進(jìn)行同意建設(shè)的批復(fù)。BOT 項(xiàng)目在發(fā)布招標(biāo)文件之前， 按照國家規(guī)定的基本建設(shè)程序完成項(xiàng)目立項(xiàng)是必須的。

3. 招標(biāo)準(zhǔn)備。項(xiàng)目立項(xiàng)完成后， 即可著手準(zhǔn)備招標(biāo)工作。招標(biāo)準(zhǔn)備工作充分與否是BOT 項(xiàng)目招標(biāo)工作成敗的關(guān)鍵， 應(yīng)該建立一個(gè)使所有投標(biāo)人進(jìn)行投標(biāo)的基本框架。主要內(nèi)容有: ( 1) 成立招標(biāo)小組。從已有的BOT 項(xiàng)目來看，成立招標(biāo)小組， 對于落實(shí)項(xiàng)目基本建設(shè)條件、加快招標(biāo)工作進(jìn)度和提高工作效率， 具有十分重要的意義。( 2) 聘請咨詢機(jī)構(gòu)。由咨詢機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、合同、法律等方面的問題， 作出細(xì)致、完整、嚴(yán)密的規(guī)定。否則， 即使是一個(gè)很小的疏忽， 也可能帶來不利的后果， 輕者致使項(xiàng)目失去公平， 陷政府處于不利地位， 重者將導(dǎo)致招標(biāo)失敗、項(xiàng)目流產(chǎn)， 甚至使政府和國家遭受嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。( 3) 進(jìn)行項(xiàng)目技術(shù)參數(shù)研究， 明確技術(shù)要求。雖然政府在招標(biāo)前并不規(guī)定投標(biāo)人采取何種技術(shù)方案， 但是， 由于項(xiàng)目最終移交給政府， 而且項(xiàng)目多是為公眾提高公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施， 因此， 必須在規(guī)劃條件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝和設(shè)備水平、環(huán)境保護(hù)等方面提出明確的要求。( 4) 準(zhǔn)備資格預(yù)審文件， 制定資格預(yù)審標(biāo)準(zhǔn)。資格預(yù)審是招標(biāo)工作中一個(gè)很重要的環(huán)節(jié)，尤其對于前期工作周期長、情況復(fù)雜的BOT 項(xiàng)目。在正式投標(biāo)前進(jìn)行資格預(yù)審， 可以淘汰一部分不符合項(xiàng)目要求的投標(biāo)人， 選定幾家實(shí)力較強(qiáng)的投標(biāo)人， 邀請他們前來參加投標(biāo)， 能減少招標(biāo)工作量， 提高招標(biāo)質(zhì)量和招標(biāo)的成功率。因此， 政府或其聘請的咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)該及早準(zhǔn)備資格預(yù)審文件， 在預(yù)審文件中明確資格預(yù)審標(biāo)準(zhǔn)。資格預(yù)審文件中的資格要求， 應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)和要求進(jìn)行制定。( 5) 設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)， 落實(shí)項(xiàng)目條件。不同的地方政府及其職能部門，在管理程序上不盡相同; 不同類型的項(xiàng)目具有不同的特點(diǎn)和各種不同的要求。因此， 應(yīng)該針對項(xiàng)目本身的特點(diǎn)， 結(jié)合政府在本項(xiàng)目上制定的目標(biāo)， 設(shè)計(jì)合理的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)， 并根據(jù)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)， 逐項(xiàng)落實(shí)項(xiàng)目的各種條件， 為確保招標(biāo)成功打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。( 6) 準(zhǔn)備招標(biāo)文件、投資框架協(xié)議、特許權(quán)協(xié)議、制定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等。在確定項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、初步落實(shí)項(xiàng)目基本條件后， 即可開始編制招標(biāo)文件， 制定投資框架協(xié)議和特許權(quán)協(xié)議。在招標(biāo)文件中， 必須詳細(xì)說明政府在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的要求， 讓投標(biāo)人盡可能充分和準(zhǔn)確地領(lǐng)會政府的意圖。在特許權(quán)協(xié)議中， 應(yīng)對經(jīng)營期限、政府提供的各種支持條件或者承諾、項(xiàng)目公司的責(zé)任、項(xiàng)目融資與財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和移交方案、不可抗力、協(xié)議的變更、終止和解除、爭議的解決等作出明確的規(guī)定。評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該體現(xiàn)政府在選擇什么樣的投資人和建成一個(gè)什么樣的項(xiàng)目方面的要求和標(biāo)準(zhǔn)， 尤其對主要目標(biāo)( 例如:經(jīng)營期、融資方案、建設(shè)方案、運(yùn)營方案、移交方案等) 有一個(gè)明確的定義和標(biāo)準(zhǔn)。

4. 資格預(yù)審。邀請對項(xiàng)目有興趣的潛在投資人參加資格預(yù)審， 如果是公開招標(biāo)則應(yīng)該在指定的媒體上發(fā)布招標(biāo)公告。資格預(yù)審主要應(yīng)對潛在投資人的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營狀況、銀行信用等級、技術(shù)力量、履約記錄等方面的資料進(jìn)行審查。資格預(yù)審工作完成后， 向通過資格預(yù)審的單位發(fā)出投標(biāo)邀請書， 邀請其參加投標(biāo)。

5. 準(zhǔn)備和遞交投標(biāo)文件。通過資格預(yù)審的投標(biāo)人在收到投標(biāo)邀請書后， 如果決定繼續(xù)投標(biāo)， 則應(yīng)按照招標(biāo)文件的要求， 提出詳細(xì)的建議書( 即投標(biāo)文件) 。并在招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)截止時(shí)間前向招標(biāo)人遞交自己的投標(biāo)文件。

6. 評標(biāo)與定標(biāo)。投標(biāo)結(jié)束后， 招標(biāo)人應(yīng)依法組建評標(biāo)委員會， 按照招標(biāo)文件中規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法對投標(biāo)人提交的投標(biāo)文件進(jìn)行評審， 招標(biāo)文件中沒有規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法， 不得作為評標(biāo)的依據(jù)。評標(biāo)結(jié)束后， 評標(biāo)委員會應(yīng)按照評標(biāo)細(xì)則的規(guī)定向招標(biāo)人推薦中標(biāo)候選人， 并標(biāo)明排列順序。

7. 談判。決標(biāo)后， 招標(biāo)人應(yīng)邀請中標(biāo)者與政府進(jìn)行談判。BOT 項(xiàng)目的談判時(shí)間較長， 而且非常復(fù)雜， 因?yàn)轫?xiàng)目牽涉到一系列合同以及相關(guān)條件， 談判的結(jié)果要使中標(biāo)人能為項(xiàng)目籌集資金， 并保證政府把項(xiàng)目交給最合適的投標(biāo)人。在特許協(xié)議簽訂之前， 政府和中標(biāo)人都必須準(zhǔn)備花費(fèi)大量的時(shí)間和精力進(jìn)行談判和修改合同。如果政府與排名第一的中標(biāo)候選人不能達(dá)成協(xié)議， 政府可能會轉(zhuǎn)而與排名第二的中標(biāo)候選人進(jìn)行談判， 以此類推。

8. 融資和審批。談判結(jié)束且草簽特許協(xié)議以后， 中標(biāo)人應(yīng)組建項(xiàng)目公司， 由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資， 按照國家規(guī)定的基本建設(shè)程序辦理項(xiàng)目的審批手續(xù)， 并正式與貸款人、建筑承包商、運(yùn)營維護(hù)承包商和保險(xiǎn)公司等簽訂相關(guān)合同， 最后， 與政府正式簽署特許權(quán)協(xié)議。

9. 項(xiàng)目實(shí)施。項(xiàng)目公司在簽訂特許權(quán)協(xié)議之后， 開始進(jìn)入項(xiàng)目的實(shí)施階段。項(xiàng)目公司應(yīng)按照國家法律、法規(guī)的規(guī)定及特許權(quán)協(xié)議的約定， 選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位、承包商、監(jiān)理單位和重要材料、設(shè)備供應(yīng)單位。即按照合同規(guī)定， 選擇設(shè)計(jì)單位開始工程設(shè)計(jì)， 承包商開始按施工圖設(shè)計(jì)中確定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工期要求和投資要求完成項(xiàng)目的建設(shè)。在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中， 項(xiàng)目公司應(yīng)積極與政府加強(qiáng)溝通， 接受政府提出的合理化建議， 以降低工程造價(jià)， 保證工程按期完工。工程完工后開始正式商業(yè)運(yùn)營， 在特許經(jīng)營期屆滿時(shí)將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府或其指定機(jī)構(gòu)。

需要強(qiáng)調(diào)的是， 在實(shí)施階段的任何時(shí)間， 政府都不能放棄監(jiān)督和檢查的權(quán)利。因?yàn)轫?xiàng)目最終要由政府或其指定機(jī)構(gòu)接管并在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)繼續(xù)運(yùn)營， 所以必須確保項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營和維護(hù)都完全按照政府和中標(biāo)人在合同中規(guī)定的要求進(jìn)行。

四、結(jié)束語

基礎(chǔ)設(shè)施BOT 項(xiàng)目是一種風(fēng)險(xiǎn)投資， 從投資意向開始到投資回收的全過程， 包含了方方面面的問題， 牽涉到許許多多的環(huán)節(jié)。BOT 是一個(gè)系統(tǒng)工程， 其中任何一項(xiàng)決策的失誤， 都有可能導(dǎo)致投資項(xiàng)目的失敗， 甚至影響企業(yè)的存亡。因此， 我們需要不斷總結(jié)實(shí)際操作中遇到的問題和不足之處， 結(jié)合我國的實(shí)際情況不斷完善BOT 的運(yùn)作程序， 盡快建立一套適合我國國情的BOT 項(xiàng)目融資程序，以充分調(diào)動國外資本和社會資金參與我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性， 從而加快我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。最終形成一個(gè)政府、投資人和公眾三方共贏的局面。

考文獻(xiàn):

1．戴公興．BOT 項(xiàng)目運(yùn)作手冊．北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，1997．

2．張朝兵．項(xiàng)目融資理論與實(shí)務(wù)．北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2006．

3．徐莉．項(xiàng)目融資．武漢：武漢大學(xué)出版社，2006．

4．劉亞臣，閆長俊．工程項(xiàng)目融資．大連：大連理工大學(xué)出版社，2004．

作者簡介：陳峰，北京交通大學(xué)土木建筑工程學(xué)院教授；馬勇，北京交通大學(xué)土木建筑工程學(xué)院碩士生。

收稿日期：2007-01-27。

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