循環經濟的制度障礙與政府行為

［摘 要］ 循環經濟是適應新的資源供給形勢和新經濟增長觀念的一種新型經濟發展模式，具有時代特色和前瞻性。然而，作為循環經濟發展的一個重要變量，制度具有一定的慣性，難以很快適應經濟模式的轉變，在新經濟模式推廣過程中成為阻礙因素。同時，由于集體理性難以達到，需要政府在制度重建和創新過程中充當重要的角色。

［關鍵詞］ 循環經濟；制度障礙；產權；交易成本；政府行為

［中圖分類號］ F069.9 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］1003－3890（2007）01－0021-05

一、前言

循環經濟的理念是在全球人口劇增、資源短缺的嚴峻形勢下，人類重新認識自然界、探索新經濟規律的產物。目前，循環經濟發展模式正作為一種全新的、變革式的發展模式為世界各國政府所重視。中國政府將可持續發展戰略作為制定中國國民經濟和社會發展計劃的重要指導原則，列入“十一五”規劃綱要和“十六大”報告等重要文件，提出大力發展循環經濟，建設可持續發展社會，同時，積極進行循環經濟發展模式的探索并付諸實踐。對于中國來說，由于發展階段、資源稟賦、人口規模和地理特征等特點，發展循環經濟是緩解資源約束矛盾的根本出路。

“循環經濟——Circular Economy”①是英國環境經濟學家 D.Pearce和 R．K．Turner在其《自然資源和環境經濟學》一書中首先提出的，重點討論的是資源循環利用；之后，各國學者競相研究，也大多是從技術、資源、環境及生態等角度進行的。實際上，循環經濟不是研究環境保護方法，也不是單純的生態經濟，它的基本含義是生產、消費的集約和資源利用的最大化，從而實現提高資源效率、環境優化和可持續發展，進而達到社會進步和福利最大化。它的基本特征，又稱CR原則，即減量化（Reduce）——減少資源利用量及廢物排放量；再利用（Reuse）——努力回收利用廢棄物；資源化（Recycle）——大力實施物料的循環利用系統。它不同于傳統經濟學之處在于其將環境這一因素由經濟外部的制約性因素提升為經濟內部的生產要素進行研究。另一方面，大家對于循環經濟發展的另一個變量——“制度”的探討也有所不足。制度即規則，它約定了人們的行為方式，包括正式制度（法律、合同等）和非正式制度（風俗習慣、倫理道德、文化等）。制度雖然不直接參加生產，但卻是不可或缺的保障因素，它能左右利益的分配關系，貫穿于社會經濟活動（當然包括循環經濟）的全過程，發揮著舉足輕重的作用。由于制度具有很強的慣性，而現有的制度安排多產生于線性經濟現有的制度安排并為線性經濟時期的順利發展提供制度保障，使得其對于循環經濟的發展表現出諸多不適。因此，分析循環經濟的制度障礙就顯得尤為重要。筆者力求沿著循環經濟的物質流循環過程，結合制度經濟學的核心理論，分析中國循環經濟發展過程中的制度障礙，并探討政府在制度重建中的行為選擇。

二、循環經濟的物質流循環與制度障礙

（一）循環經濟的物質流循環

傳統經濟學將環境和資源看成是沒有窮盡的供應體，可以滿足人類經濟發展的無限的資源供給和廢棄物排泄的需求，并將經濟的發展看成是一個不斷消耗物質資源、創造財富與價值的過程，這個過程可以被描繪為一種線性的物質流循環（如圖1所示）。其中，資源輸入生產過程，生產出產品供消費者使用，并將各環節產生的廢棄物排放于自然環境之中，而不顧其是否具有再利用價值和是否會對自然環境產生危害。

對于循環經濟，其核心的物質流循環則不同，它是一種類似于自然界的自我消耗與自我恢復的環狀循環（如圖2）。

產品細分為正產品、零產品以及負產品②，廢棄物包括生產和消費過程產生的零產品以及不能資源化的負產品。正產品通過市場交換流向消費者；零產品作為既無負作用也無明顯經濟價值的排放物流向自然環境；負產品則是循環經濟模式中所關注的核心產物，因為負產品意味著對自然界具有一定毒性的廢棄物或具有資源化價值，一旦拋棄則有可能造成資源浪費。因此，負產品需要經過無害化處理，使其變為零產品排放出去，同時將可資源化的負產品資源化為再生資源投入生產。這是其與傳統經濟學最大的不同之處，也是原有制度所不能保障的，需要進行制度創新和制度重建。

（二）循環經濟的制度障礙

1. 產權制度障礙。產權制度是一種基礎性的經濟制度，它不僅對經濟效率有重要影響，而且構成了市場制度以及其他許多制度安排的基礎。由于產權意味著對資源的排他性占有和使用，產權界定與否、以及如何界定直接影響到人們的成本和收益。

眾所周知，生態環境具有公共物品的屬性，在自然特征上資源和生態環境的天然性、流動性及外部性等特征使其難以私有化。因此，將生產成本的一部分強加給他人，使其利益受到損失的事情時有發生。這是違背等價交換原則的，其根本原因在于環境損失在公共產權的情況下無從追究責任或者存在較高追究成本，使得廢棄物排放難以形成有效的制度安排。資源與環境的產權公共性引發了循環經濟的產權障礙。

2. 交易成本障礙。交易費用是人與人之間打交道的費用，也是達成契約和保證契約執行的費用。當交易費用為正時，制度結構以及制度變遷是影響經濟效率以及經濟發展的重要因素。而制度變革本身是有成本的，改革的成本主要來自于改革過程中利益分配不均所引致的抵制和沖突，所以尋求一種能很好地維護各方利益的改革方式是改革的一項非常重要的內容。同時，制度的慣性也使制度創新和重建需要經歷艱難和漫長的歷程及支付較高的交易成本。因此，交易成本成為循環經濟模式建立的一種制度障礙也就不足為奇了。

3. 個體與集體非理性障礙。按照科斯定理③：只要交易成本為零，財產的法定所有權的分配就不影響經濟運行的效率。也就是說，在交易費用為零且產權清晰的情況下，不需要政府干預就能實現資源的有效配置。但現實的情況是：交易費用不可能等于零，甚至很多情況下在費盡周折之后還是不能達成交易，而且不同產權的界定會帶來收入分配的改變，進而導致不同的資源配置效率。

公有產權機制與交易成本的存在，決定了市場難以自發的完成經濟模式的轉變，純經濟利益下的個體行為對于社會集體利益而言往往是不理性的，集體的理性由于談判費用的高昂也難以形成。而公共物品即使能夠產生正的凈效益，在市場機制下其效率也是極低的，同時，不同的產權安排收益主體不同，并且交易費用不為零，所以需要政府作為公共產品的代理者作出相應的制度安排來調整收益的分配，以平衡各方的利益關系。此時，政府作為市場失靈情況下的調解者與經濟護航者，是解決利益沖突時達成協議的核心因素。

（三）循環經濟的制度障礙在其物質流循環過程中的表現

1. 資源開采環節。自然資源與環境一直以來都被認為是取之不盡、用之不竭的，只要有需要，就可以毫無顧忌的向自然界索取。然而對自然資源定價的制度安排則需要政府代表公眾的利益與自然資源的需求者進行談判，由于需求者眾多，這種談判是高成本的，致使自然資源的價格沒有充分考慮其自然屬性所賦予它的特性價值（如不可再生資源的相對稀缺性），非理性使用表現為自然資源的開發速度遠遠高于其本身的再生能力和承載能力。一方面，人類永無休止地向自然界掠奪資源，另一方面，自然資源難以自我補給資源存量。

2. 生產/消費環節。企業的生產環節前端表現為資本（智力）、自然資源及勞動力等諸要素源源不斷的輸入，后端則表現為產品包括正產品、零產品以及負產品的輸出。其中，負產品的處理關系到循環經濟“3R”原則的實現以及整個循環經濟模式的建立。然而，由于環境產權的公共性，企業生產的正產品可以通過市場環節進行合理的等價交換，而對于負產品，一方面，由于處理負產品的技術要求和成本較高，使企業不能理性的處理負產品，而是將負產品及其危害“傾卸”到自然環境中，與自然環境之間發生了不等價交換；另一方面，現存環境產權制度不完善，沒能嚴格界定企業對其產生的負產品所承擔的相應處理責任，任其保持與環境的不等價交換狀態。消費環節也是一樣，大眾普遍存在偷懶和搭便車的心理，個別消費沒有提高成本的必要，負產品很容易被消費者隨意遺棄，盡管可能是無意識的，但其危害卻是很大的。

3. 廢物回收以及資源化環節。傳統經濟模式下生產/消費的廢棄物理所當然的產生，也理所當然的被拋向自然環境，然而，在循環經濟模式下，廢棄物也必須合理有序地參與經濟和自然的循環。巨大的觀念差異要求一種更為貼切的制度安排來保障廢棄物新的利用方式的有效進行，而這需要理順太多的關系，也會產生較大的交易費用。然而，在存在正外部性且不能得到補償的制度下，廢棄物回收利用成本較高，沒有價格競爭優勢，獲利空間較低，從事廢棄物回收者多為知識水平低、勞動附加值低的勞動者，他們憑借低廉的時間成本和勞動成本，在較低的經濟效益下從事廢棄物回收再利用，無法形成規模效益，最終導致的是資源的浪費和環境的再次污染。

三、政府行為選擇

早在20世紀60~70年代，一些西方國家就已經認識到傳統的發展模式和制度體系的不足，率先進行了建設循環型社會的制度探索，形成較為完善的制度體系，如：德國和日本。而中國雖然提出了發展循環經濟的口號，但在制度建設上比較落后。因此，針對中國循環經濟發展中存在的制度障礙，筆者認為，中國政府在制度重建與創新中必須發揮核心主導作用，在循環經濟構建過程中應從循環經濟物質流循環的以下幾個方面進行管理。

（一）明晰循環經濟的產權制度，降低交易成本，充分發揮市場機制

1. 資源開采環節。既然自然資源與環境的公共物品性質難以改變，由此帶來的外部性也難以避免，這就需要政府充當公共產權的代理人，與資源使用者進行資源價格等方面的談判，調整資源性產品與最終產品的比價關系，逐步建立能夠反映資源性產品供求關系的價格機制，彌補信息不對稱引起的高交易費用等弊端。

2. 生產/消費環節。按照現有的制度，循環經濟生產方式中試圖實現減量和循環的環節不是現行市場條件下的必然選擇，可再生資源的再利用過程一般都存在著可替代的生產過程，現行市場條件下再利用的原料不僅性能上不占優勢，價格上也不占優勢，導致循環經濟生產方式很難自發形成。因此通過稅收調節的方式改變成本—收益關系就成為政府的必然職責。一方面，建立污染者負責制度，通過稅收和抵押金的辦法，對產生負產品的生產/消費者進行約束；另一方面，建立稅收優惠和國家補償制度，對資源的再利用者進行獎勵，“打”和“拉”兩方面作用結合起來，共同維護公共利益。從表面上看，增加了“廢物處理稅”，生產成本提高會帶來利潤的降低，但同時其產出值（在考慮制度變量之后）也得到了相應的提高，實際上利潤并沒有因此而受到影響，并且治理回收再利用資源還可以創造相應的產出值（某種意義上相當于環境資源的替代價值），即環境資源的價值得到了真正的體現。通過征收“廢物處理稅”補貼給廢物的再利用者，抵押金返還給按指定的方式回收處理負產品者。對負產品進行再利用處理，可以是原來的生產者，也可以是專業再利用資源處理廠商，稅收和抵押金的征收和補償辦法不受影響。也就是說，誰污染誰承擔責任，誰治理誰受益。

政府通過稅收杠桿的調節，既平衡了公共產權的收益問題，保護了公眾的利益，又通過市場機制，自發調節生產者/消費者/再生產者減少資源浪費，促進資源回收，增加了人們的福利，實現了多贏。

3. 廢物回收以及資源化環節。發達國家對廢棄物的回收利用有嚴格的管理法規，目前中國的環境產權尚沒有量化為合理的價格標準，企業和大眾消費者支付的廢棄和排污費不僅遠低于污染損害補償費用，甚至也明顯低于污染治理費用，這就使廢棄物排放具有顯著的負外部性。如果不能將這種外部成本內部化，循環型生產的一個重要效益來源就不能顯現，資源再回收的成本就很難收回。應通過上面提到的稅收和管理制度，指導建立通暢的廢棄物回收利用渠道，對負產品和再生資源的利用，制度上應給予一定的支持，如在可應用再生資源的領域規定再生資源的優先使用及比例等，以此改變生產/消費者眾多難以全部自覺遵守規則的現狀。通過價格體制提高有污染消費的價格和資源回收利用的補貼價格來引導生產/消費者行為，達到資源回收再利用的效果。

（二）構建國家循環經濟評價體系，制定政策保障循環經濟各個環節的主體利益并進行有效激勵

1. 突出循環經濟的地位，構建法律保障體系。發展循環經濟應該作為中國的一項基本國策，這是因為長期以來中國經濟發展一直依靠“低成本、高投入、高消耗、低效率、難循環”的勞動密集型增長方式，使得中國資源、環境與經濟增長的矛盾凸顯，壓力增大，帶來了很多負面效應，只有發展循環經濟才能保證中國經濟的長期可持續發展。

建立健全相關法律體系，加大執法力度，加大對生產/消費產生污染的治理，提倡節約、無污染。加強中華人民共和國節約能源法、可再生能源法、清潔生產促進法、固體廢物污染環境防治法和環境影響評價法等有關法律法規的配套法律/制度/政策的建設和落實，形成一套完整的污染者責任延伸制度，明確生產者、消費者以及廢物回收、處理和再利用者的權責。通過法律規范負產品處理全過程，建立消費大眾的節約觀念和環保意識，不斷提高資源的回收利用率。

2. 構建國家評價指標體系，對各級政府進行考核。中國應盡快建立循環經濟統計與評價指標體系，并作為各級政府部門的考核指標，將循環經濟的理念貫徹到各行各業各地區的發展中去，改革現有的單一利潤為主的項目評價體系。筆者看到，很多高科技企業/外資企業污染很嚴重，卻享受國家的退稅！如：某地鋁工業園④被掛牌為循環經濟試點單位，其核心是電鋁聯產和廢水循環利用。但實際上，電鋁聯產只不過是為了節約電力傳輸成本，而電解鋁生產卻沒有進一步減量化環節，發電中的主要污染物——粉煤灰、二氧化硫和電解鋁生產中的主要污染物——含氟電解煙氣及廢渣并未通過工業園中的綜合利用。之所以出現這樣的循環經濟工業園試點和其他打著循環經濟旗號的落后項目，其根本原因在于對循環經濟理解不全面和短期利益的驅使，所以應建立全面指標體系，評估和考核現有的各級政府，而不應該僅僅是個別園區/行業。

實際上，政府并不需要疲于具體指導企業生產，諸如引進什么項目，改造什么排污設施等。只要法律健全，執行到位，制度會通過市場機制發揮作用。政府的作用在于有效監管，要把精力用在制定規則和監督管理上，企業自然會選擇最合適的生產方式，否則就要被市場淘汰。

四、結論

市場機制不能直接引領企業自發地發展循環經濟，直接原因在于企業缺乏一種成本—效益驅動機制。循環經濟的有效實施需要各環節主體的通力合作，作為經濟性的個人、企業、社會組織甚至是政府都需要在成本收益衡量之上的經濟利益作為激勵，才有可能將循環經濟推行下去。在效率的基礎上，一種制度安排能夠使提供具有正效益的公共物品或產生正的外部性的供給者得到適當的補償（因為這些正效益或正外部性無法在市場交易中自動反映），那才是可行的。但是，這并不表示政府可以取代市場，在某種意義上說，市場仍然是最為有效的資源配置方式，市場作為紐帶，將循環經濟各環節的利益主體有機地聯系起來，既沒有損害自己（生產者/消費者）和他人的利益，并且公眾的利益得到了有效的保護，同時也使各種資源使用更加趨于有效合理，達到帕累托最優。政府的作用則更多地表現為輔助和調節，因為政府供給的產品主要是制度，而制度是作為保障因素存在于生產函數之中發揮正效益的，制度要素和市場要素同時保障包括自然和環境資源在內的各種資源的合理運用。

總之，通過政府調節與市場協同作用，理順產權關系，降低交易成本，政策指引，法律護航，市場調節，最終達到循環經濟自身的良性循環。

注釋：

①“Circular Economy”是西方經濟學界早期使用的循環經濟概念，意指“循環的”，筆者使用“Recycle Economy”，重在強調“再循環、再利用”，更能全面反映循環經濟的含義和最新認識。

②代錦：《論生態工業的基本思想》，《生態經濟》，1995年第3期。

③科斯定理，系他人總結命名，存在多種不同的表達方式，筆者引自《新包格拉夫經濟學辭典》，麥克米倫出版社，倫敦，1987年版第1卷第475頁。

④信息來源：國務院發展研究中心報告。

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責任編輯，校對：艾嵐