非營利組織業(yè)績考核與評價的探索

[中圖分類號]C912.2 [文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)02—178—01

我國的非營利組織主體主要以文化教育、衛(wèi)生、環(huán)保和其他社會團體組成。這些組織都在不同程度上或多或少地存在著管理效率較低、資金利用率差，甚至存在資金的浪費和個人私吞現(xiàn)象。為此，從非營利組織業(yè)績評估的角度，探索一條行之有效的管理模式對深化非營利組織內(nèi)部改革具有重大的現(xiàn)實意義。

一、非營利組織資金來源與運用特點決定評價與考核的主體

非營利組織的資金來源渠道比較固定，基本上由國家政府資金、組織自創(chuàng)資金和社會捐贈所組成。而非營利組織資金運用也在一定程度上具有政策性、指導(dǎo)性。按照“誰投資，誰管理，誰管理，誰考核”的原則，非營利組織的考核評價的主體，由組織內(nèi)部評價機構(gòu)，政府主管部門和社會捐贈人三部分組成。首先，非營利組織內(nèi)部要建立完善的責(zé)任會計系統(tǒng)，嚴格區(qū)別可控成本與不可控成本。對可控成本要與責(zé)、權(quán)、利緊密聯(lián)系，把可控邊際成本分解到各責(zé)任中心，以責(zé)任目標(biāo)對各責(zé)任中心進行定期和不定期評價考核，并與年終業(yè)績相聯(lián)系。一方面，以實現(xiàn)非營利組織整體目標(biāo)為最終目標(biāo)，再按各層次和責(zé)任中心進行分解，落實到實處。另一方面，加大外部公眾和社會輿論的監(jiān)督，樹立社會公眾形象。通過對績效的實際完成水平與目標(biāo)水平的差異分析和評價，并與行之有效的獎勵機制與約束機制相結(jié)合，建立完善可行的非營利組織的評價系統(tǒng)。其次，政府作為資金的所有者和委托人，應(yīng)充分行使其職能權(quán)利，對受托人的業(yè)績報告，作深入細致的分析，調(diào)查受托人的組織制度、評價方法、評價體系、評價的準(zhǔn)確度，對委托人承諾與義務(wù)履行狀況，進行重點調(diào)查，并把調(diào)查結(jié)果及時反饋給受托人，讓受托人調(diào)整戰(zhàn)略計劃和實施方案。此外，社會捐贈人為了能有效掌握所捐贈資金的使用方向和使用效果，也應(yīng)當(dāng)作為外部又一重要評價主體，對所捐贈組織的行為和業(yè)績進行多方位的關(guān)注和監(jiān)督，形成以組織內(nèi)部自律自控為主，外部考核監(jiān)督為輔的業(yè)績評價模式。

二、完善非營利組織的信息披露機制

非營利組織與公司制企業(yè)相比，信息公開度小，甚至一部分非營利組織的信息只局限于向政府主管部門、財政部門、審計部門、稅收部門，社會公眾很難從正規(guī)渠道獲得非營利組織的業(yè)績信息。這就使得非營利組織的業(yè)績評估僅限于主管部門與組織內(nèi)部的條條控制制度上。在現(xiàn)階段，這種近于上下級的管理體系，嚴重缺乏明確的權(quán)責(zé)界限，再加上管理級數(shù)增加，政府缺乏足夠的人力、物力支持。非營利組織的數(shù)目眾多，特點各異，以及業(yè)績評價所固有的難度，使這種政策性的行政隸屬關(guān)系間的業(yè)績評價，形成了一 個固定的模式：非營利組織不是以自己的實際業(yè)績進行報告，而是揣摸上級主管的“合理”要求，作為一種“任務(wù)”來報告組織的業(yè)績，使信息的來源嚴重失真。

業(yè)績的評價是一個周期性很強的管理過程，信息的加工、整理、報告、披露是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在業(yè)績評價系統(tǒng)中，信息的原始資料決定信息的質(zhì)量，為了確保業(yè)績報告的可靠性、有效性、及時性、完整性，業(yè)績報告必須有外部獨立的監(jiān)督評審機構(gòu)，并要求信息要有一定程度的公開披露，使外部、內(nèi)部評價監(jiān)督體系完善化。而這種業(yè)績評價的主體也應(yīng)由組織內(nèi)部、外部與社會公眾所組成。內(nèi)部管理者具有信息的絕對優(yōu)勢，所以在進行財務(wù)評價時，可根據(jù)大量的完整的內(nèi)部信息及上級主管部門的政策，結(jié)合組織整體目標(biāo)，制定出一套完善的內(nèi)部控制制度。非營利組織內(nèi)部與外部基于不同的動因而關(guān)注業(yè)績的評價，成本效益原則決定了組織外部主體不可能通過業(yè)績評價對組織內(nèi)部的營運過程進行全方位直接控制。這樣組織的外部主體對組織的監(jiān)督評價就顯得尤為重要了。以此使組織的事前預(yù)測、決策、預(yù)算，事中的控制和事后的考核、評價、監(jiān)督，構(gòu)成一個完整的、健全的控制系統(tǒng)。作到這一點就必須要求非營利組織也同樣建立一個完善的外部信息管理系統(tǒng)，充分披露必要的信息，以接受外部主體的考核監(jiān)督。

三、營造良好寬松的非營利組織評價環(huán)境

影響非營利組織的評價考核的環(huán)境可分為兩類：一類是內(nèi)部評價考核環(huán)境，包括非營利組織內(nèi)部管理機構(gòu)的設(shè)置，內(nèi)部控制制度的建立，前者又稱為硬環(huán)境，后者也稱為軟環(huán)境。另一類是外部評價考核環(huán)境：包括國家政府主管部門、社會公眾、信息管理機制、稅收法律政策、社會捐贈機構(gòu)。我國的非營利性組織是傳統(tǒng)的社會主義計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，帶有一些政府行政指令性因素。大多數(shù)為政府出資扶持，組織依主管部門的政策進行運營。由于帶有政府職能的管理色彩，眾多的非營利組織代行主管部門職能，從而造成信息的 對外封閉和行政的壟斷性，導(dǎo)致委托人與受托人職責(zé)范圍界限不明，責(zé)任權(quán)限模糊，形成一些組織有權(quán)無責(zé)，責(zé)權(quán)利無法統(tǒng)一的現(xiàn)象，使業(yè)績評價只能流于形式。

非營利組織應(yīng)通過完善內(nèi)部治理機制，從委托人到受托人之間劃清責(zé)任范圍，制定考核標(biāo)準(zhǔn)，進一步適應(yīng)組織外部的業(yè)績評價要求，提高組織效率。模擬法人治理機制，設(shè)立懂事會、監(jiān)事會，實現(xiàn)分權(quán)管理，公開財務(wù)信息，充分調(diào)動利益相關(guān)方對組織的關(guān)注，建立一個社會公眾監(jiān)督、新聞媒介監(jiān)督、組織自律的規(guī)范監(jiān)督體系。

規(guī)范捐贈機制，寬松稅收政策，激勵公益性救濟性捐贈資金的流轉(zhuǎn)是激活非營利組織的外部重要環(huán)境。就目前看，我國的稅收同國外一些發(fā)達國家對捐贈激勵效力還有一定差距。我國“所得稅暫行管理條例”中只對通過非營利組織間接地向“紅十字會”、“老年服務(wù)機構(gòu)”、“青少年活動中心”、“農(nóng)村義務(wù)教育”等捐贈準(zhǔn)予稅前全額扣除，其余只在年度應(yīng)納稅所得額3％ 以內(nèi)部分準(zhǔn)予扣除，這無疑從很大程度上，打擊了非營利組織對公益資金的運用，事實上，公益事業(yè)提供的資金服務(wù)與國家稅收之間并不矛盾。對整個國家而言，只是收入的再分配方式不同而已。由此看來，擴大非營利組織信息公開程度，接受社會公眾監(jiān)督，寬松宏觀調(diào)控機制，盤活捐贈資金，建立完善的內(nèi)部控制制度，是改變當(dāng)前非營利組織管理模式的不可或缺的重要手段。