對齊齊哈爾市開展創業帶動就業的思考

[摘 要]就業狀是民生之本，也是落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的重要內容之一。以創業帶就業成為各國的共識。我國在勞動就業促進法（草案）明確規定了以創業帶就業的法律規定。齊齊哈爾市開展創業帶動就業，為下崗職工進行小額貸款擔保，規避貸款風險，延伸創業領域。

[關鍵詞]齊齊哈爾；創業；就業；風險；擔保

[中圖分類號]F249.21[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2007)02－0012－03

胡錦濤總書記在論述樹立和落實科學發展觀中指出，堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。健全就業、收入分配和社會保障制度是落實科學發展觀的具體體現。就業狀況是宏觀經濟發展狀態的晴雨表，是民生之本，也是落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的重要內容之一。國家、黑龍江省和齊齊哈爾市在制定“十一五”規劃中，均將就業問題擺在十分突出的位置。

——就業的經濟效益

就業的經濟效益是勞動生產率和國民生產總值不斷提高。這包括微觀經濟的高效率、宏觀經濟GDP的增加、國民收入的提高、經濟增長率的加快，也包括社會生產要素得到充分利用。

——就業的社會效益

因為失業所造成的酗酒、兒童失學、家庭糾紛、夫妻離異、精神失常和頻發的社會治安和刑事犯罪案件屢屢發生，多半與就業有直接的聯系。就業的社會效益是體現為以人為本。

——就業的政治效益

目前，下崗職工集體進京上訪及我省一些群體上訪事件都直接影響到安定團結的政治局面。西方國家的政權更迭，一些原因就是由于沒有解決好就業問題所造成的。就業程度的高低，直接影響到人民群眾對黨和政府的信賴程度。

根據黨的十六大和十六屆六中全會精神，勞動保障部起草了《中華人民共和國就業促進法（草案）》。草案已經2007年1月10日國務院第164次常務會議討論通過。《草案》第十八條規定國家實行有利于促進就業的信貸政策，鼓勵金融機構改進金融服務，支持增加就業，對自主創業人員在一定期限內給予小額信貸等扶持。第四十八條規定地方各級人民政府應當采取有效措施，通過開展創業培訓，提供咨詢指導、融資服務等方式，鼓勵勞動者自主創業。

世界各國政府在擴大就業需求的同時，開始把鼓勵創業作為解決就業問題的重要手段。通過創業使中小企業獲得快速發展，不但可以擴大就業，而且可以推動經濟的發展。有資料表明，2003年美國有2000多萬個企業，其中99％是小企業，小企業的銷售額占美國國內生產總值的50％左右，就業人數占總數的53％，自主創業已成為美國就業的一個明顯特點。美國政府為小企業的發展提供各種有效的支持，如各州設立小企業開發中心，推廣為小企業服務的就業培訓計劃，建立“小企業孵化基地”等。因此，我們可以借鑒發達國家的經驗，結合我國的就業實際，通過加快經濟發展增加就業機會，積極探索以創業帶動就業的有效途徑。

一、創業帶動就業的興起

始自于2002年小額擔保貸款業務，由于缺乏具體操作指南和利潤誘惑，目前在全國各地開展情況并不理想。黑龍江省就業局最新統計數據顯示，從2002年到2005年1月，黑龍江省共有1.65萬下崗失業人員享受小額擔保貸款，全省只發放小額擔保貸款28700余萬元。我市為2500余名下崗職工辦理貸款擔保5000萬元，占全省1/6。2006年是我市鼓勵創業帶動就業的“播種年”，2006年扶持創業帶頭人1萬人，帶動3萬人實現就業再就業。“十一五”期間，要培養創業帶頭人5萬人，帶動15萬名下崗失業人員實現就業再就業。

創業是一個艱辛的歷程，它充滿著風險、機遇和挑戰。在決策均衡理論中，兩利之間取其大；兩害之間取其小；利害相間看其果，最終利大于害就可取。風險與機遇永遠是呈正向關系的。鼓勵創業帶動就業規避風險是重要命題，然而風險與機遇同在。

齊齊哈爾市林秀山市長提出：“過去，由于我們對中央政策學習不夠，研究不足，運用不充分，喪失了很多大好機遇，留下了很多遺憾，教訓十分深刻”。小額擔保貸款的具體操作模式怎樣最合適，是一個需要研究的課題。目前，中央政府只制訂出大概的指導方針，沒有規定怎樣具體操作。國家“十一五”規劃提出，千方百計擴大就業，把擴大就業擺在經濟社會發展更突出的位置，實行積極的就業政策，完善對困難地區、困難行業和困難群體的就業援助制度。地方政府如何將中央的政策落到實處還有一個研究政策、吃透政策、用足政策和轉變觀念、工作創新、機制創新的問題。中央提出的千方百計擴大就業，這就暗含著只要有利于擴大就業，就可以進行各式各樣的機制創新。我市提出機關、事業單位財政供養人員與創業者結成“一幫一”對子，為其承擔小額貸款擔保就是工作機制創新。

二、創業的層次

小額擔保貸款投資創業被稱之為“草根經濟”，如何將其發展為燎原之勢，這取決于創業環境、創業者的才能、市場發展的趨勢等多種因素。創業的層次取決于創業者的素質、創業投資的規模和創業的市場領域。

小額擔保貸款投資創業扶持的對象針對的是下崗職工，他們在社會中多是處于弱勢群體，投資無本錢、生產無技能、文化水平低、年齡大以及體弱多病等是這個群體的突出特點。扶持這樣的弱勢群體就業其難度是可想而知的。他們所從事的領域多是社會最低端臟、險、苦、累、報酬低的就業領域，然而便民利民又是最大的優點，在這些領域就業，只要肯吃苦又有持之以恒的精神，就業維持生計是不成問題的。過去將扶持的領域限制過多，目前一是擴大了貸款對象范圍，比原政策增加了城鎮復員轉業退役軍人和城鎮其他登記失業人員。二是放寬了享受貼息項目的管理范圍。原來政策規定，享受貼息項目的只有19項，現在規定為貼息項目由各省、自治區、直轄市根據各地實際情況自行確定，擴大了各地對當地下崗失業人員的援助范圍。

隨著援助范圍的擴大，人員素質和從業領域亦可隨之提升，創業的品味就可以上一個檔次，這其中就不乏有“雞窩飛出個金鳳凰”，齊齊哈爾市靠千把百塊錢起家的成功企業家不乏其人。

對于合伙經營國家有更加優惠的政策，這個政策在具體執行過程中有很多障礙。主要是致富帶頭人的選用上和合伙后的利益分配，以及出現經營風險責任分攤，這些問題的存在將國家制定的好政策束之高閣。合伙經營的實現這是小額擔保貸款躍上了一個新的層次，雖然這一政策頒布有5年的時間，但是通過全國各地的實踐經驗看，效果并不理想。主要是風險分攤的機制沒有建立起來，出現經營風險找不到具體的責任人。沒有將這部分貸款轉換為風險投資基金，人們只看到國家貼息這點，而忽視了這部分貸款是起動資本。既然稱之為資本就有其贏利性和風險性的兩重性，這不是國家施舍的賑災款，國家故然會承擔不可抗拒因素的部分風險，但不承擔因個人責任所引起的經營性風險，這里面關鍵的問題是任用好致富帶頭人。

合伙經營一般應鼓勵從事勞動密集型產業，不應進入一般競爭性行業，這樣容易產生擠出效應，這部分人就業會將另一部分人擠進失業大軍。克東縣有一個繡莊，是一個勞動密集型企業，以創業帶動就業獲得巨大的成功，帶動近百人就業，受到原省委書記宋法棠的高度贊賞。我市另一家民營企業生產成品服裝，2005年10月，接到一筆國外亞麻工作服訂單，金額上百萬，可是由于缺少生產流動資金，使項目瀕臨流產。這家民營企業吸納10余名下崗職工，對于這類企業我們應當大力扶持。他們雖然沒有什么各式各樣的創新，只是正常開展生產經營，但對就業的貢獻是值得贊賞，我們所樹立的創業帶動就業的標兵多是這種類型。

技術創新類型的人材如果能承擔創業帶頭人，那么對于就業和國家財政的貢獻是不可估量的。無錫市一位從澳大利亞歸國的博士，掌握太陽能電池核心技術，回國創業，可是苦于沒有資金，無錫市政府提供了1000萬美金作為風險投資，用于開發這種國際暢銷的產品，結果獲取巨大的成功，一躍成為全球第五大生產商。無錫市政府不但收回了全部投資額，每年有上千萬的稅收，還安近千人就業，最后政府從企業完全退出，還拿回2億元股本金。這是創業投資的最高境界。

單純的小額擔保貸款投資只能起到拾遺補缺、便民利民的作用，這是基本層次；合伙經營就躍升了一個新的層次，但致富帶頭人、分配機制和風險分攤方式需要認真加以研究；最高層次是科技創新產業的風險，它在社會發展中的倍增效果是無法估算的。

三、創業風險的規避

世界上保賺不賠的生意是不存在的，對真正的生意人來講，賺多賠少是生意場的鐵律。我們下崗職工在社會上是處于弱勢群體的位置，距離合格的生意人還有一段路要走。如何將下崗職工引領進入生意場是一個新命題，我市提出機關、事業單位財政供養人員與創業者結成“一幫一”對子，為其承擔小額貸款反擔保不失為一種有效措施。

以賠償能力補救風險這是銀行通常的做法，“一幫一”活動恰好補足了下崗職工的賠償能力；以賺補賠是風險投資機構的做法，我市還沒有這樣的風險投資機制，這在某種程度阻礙了我市的創業投資環境，我們的擔保公司和城投公司還在起步階段，待這些機構業務進入成熟期，他們可以擔當此任；最后一種是破產均攤辦法，政府、單位、承保人和經營者分攤風險，這其中應當包括銀行分攤風險。因為在存貸差中，銀行是受益者，可以從貸款盈余中拿出一部分用以分攤經營風險，這樣一來才能使下崗職工的損失降到最低限度。出現經營風險這是我們最不愿意看到的結果，如發生了這是每一個人應當承擔的政治責任。

四、措施和對策

小額擔保貸款范圍擴大，由中央財政全額貼息這對于下崗職工來說是一個利好消息，可是如何將一政策真正惠及到需要幫助的下崗職工還有漫長路要走。執政為民、立黨為公、情系人民這是黨和政府的執政理念。“我們應當相信群眾，我們應當相信黨”這是毛澤東幾十年前說過的至理名言，今天看來，這段論述仍然有重要的現實意義，如果我們確實做到這一點，一切看似困難的事情都會迎刃而解。

1.做好宣傳使政策深入人心

充分發揮電視、報紙、社區、各社會團體和工商等部門的職能作用，讓每位下崗職工了解各項優惠政策，激發廣大下崗職工的創業激情，在全社會營造良好創業氛圍，發揮創業典型的示范帶頭作用，對于成功幫扶的對子應大張旗鼓的表彰獎勵。

2.用足用好優惠政策

范圍進一步擴大，凡持有《再就業優惠證》的國有企業下崗失業人員、國有企業關閉破產需要安置的人員、國有企業所辦集體企業下崗職工、享受城市居民最低生活保障且失業1年以上的城鎮其他登記失業人員、持有軍人退出現役的有效證件的城鎮復員轉業退役軍人以及持有當地勞動保障部門核發的失業登記證明的其他城鎮登記失業人員，均可按照有關規定向銀行申請小額擔保貸款。凡是符合條件的均是援助對象。

3.延伸反擔保鏈

由機關、事業單位財政供養人員承擔反擔保人，逐步過渡到效益好的國有大中型企業，因為機關、事業單位人員與下崗職工生活圈子固然有一段距離，兩者的社會階層有一定的反差，如忽略這個現實，鼓勵創業帶動就業的工程就容易流于形式，國有大中型企業職工生活圈子與下崗職工十分接近，設身處地容易為下崗職工著想，由他們擔保有一定現實生活的鮮活性。由小額擔保貸款成功受益者進行反擔保，它的裂變作用是不可低估的，如果真正做到這一點，小額擔保貸款的初衷才得以實現。

4.免除反擔保條件

（1）在市內轄區作為信用社區試點。經區人民政府評定的信用社區，其審核評估的下崗失業人員自主創業和組織起來就業的項目，可由街道勞動保障事務所直接向擔保機構推薦，擔保機構可直接給與擔保。

（2）各縣（市）、區勞動保障部門培訓、并取得合格證書需要扶持的創業帶頭人，勞動保障部門可直接向擔保機構推薦取消反擔保。

（3）參加市級工青婦組織培訓、并取得合格證書，經市級共青婦組織認定具有一定創業能力的下崗失業人員，可由市級工青婦組織直接向反擔保機構推薦，勞動和社會保障部門備案，取消反擔保。

（4）勞動和社會保障部門、市級工會、共青團、婦聯組織認定的創業典型，一般不再要求反擔保。

（5）市級以上（含市級）勞動模范或先進工作者、具有高級專業技術職稱的下崗失業人員等，申請小額擔保貸款經市工會推薦，勞動和社會保障部門備案，可免除反擔保。

5.創業領域的延伸

政策制定之初限定于19項微利行業，現今逐步擴展到由各省市自行確定范圍，但這還是在生產經營領域，風險投資領域和消費信貸雖然在政策制定中沒有提及，但在具體執行過程中是很容易實現的，這種做法不可置否。在高新技術領域的風險投資，有30%的成功率都是可觀的，有人計算過，1%的成功可以抵上99%的失敗，這里面關鍵是慧眼識人，實際上在政策規定中，由2萬擴展到5萬，對于合伙經營最高可達到100萬，這些做法已經給風險投資做出預留空間，只是我們政策掌握水平的問題。困難群體的消費信貸，雖然政策沒有明文規定，在具體執行中，不提倡也不否定，投資比重大消費比重小是全國的通病，我市有近100億的外流資金，這些資金既沒有進入當地消費，也沒有進入當地投資。擴大消費需求，間接援助就業，它的實際作用不亞于直截了當地投資于生產經營活動。

6.加強創業培訓

對持《再就業優惠證》人員、城鎮其他登記失業人員，以及進城務工的農村勞動者，提供一次性職業培訓補貼。要通過資質認定，確定一批培訓質量高、就業效果好的教育培訓機構作為定點機構。完善培訓補貼與培訓質量、促進就業效果掛鉤機制，引導各類教育培訓機構針對市場需求，積極開展定向培訓。新政策改免費培訓為提供一次性培訓補貼，這意味著一種責任分擔的機制。這個調整可以通過分擔費用的辦法來充分調動接受培訓者的積極性和實效性。通過完善培訓補貼與培訓質量、促進就業效果掛鉤的機制，可以進一步調動培訓機構的積極性，也要求其進一步提高培訓質量。

社會基礎職業教育與創業培訓分屬于兩個主管部門，社會資源浪費嚴重，基礎職業教育吃不飽，教職工呈現出臨界下崗狀態，而創業培訓力量又顯得勉強為其力，從事創業培訓捉襟見肘，受部門利益的阻礙，在目前的管理體制下，兩部分社會資源很難進行整合。

7.盤活閑置資產

由社會各方投資的固定資產有100億處于閑置狀態，如果這部分資產用于安置下崗職工免征租賃稅，或者說干脆由國家拿出閑置國有資產用于安置下崗職工，市區的北菜站、糖廠和燈泡廠等，均是可以用以安置廠（場）區，且地理完全適合，新開發的住宅小區有大量的門市房閑置，可以通過加增和減免租賃稅的政策來安置下崗職工，國外有限制房屋租金法，我國在理論界多次提議開征不動產稅。“樓上上崗職工安居，樓下下崗職工樂業”，應當成為社會一大景觀。

8.健全失信懲戒制度

“十一五”規劃綱要提出，規范市場秩序，加快建設社會信用體系，健全失信懲戒制度。實行小額擔保貸款以創業帶動就業工程，也應該建立失信懲戒制度，沒有規矩不成方圓，這么浩大的再就業援助工程，不建立一套完整的規章制度是難以實現的。

9.打造《贏在鶴城》的平臺

中央電視臺通過《贏在中國》節目營造了一個全新的創業平臺。在這個舞臺上，創業者激勵了斗志、找回了自信、成為了時代的英雄，并進而激發起更多人的創業熱情。一位創業者說，中國的傳統文化不利于創新，安定是中國人長久的習慣，這是中國落后于西方的重要原因。創業資金主要是由創業基金和風險投資機構的投資組成的，資金總額度3500萬元。冠軍將獲得1000萬人民幣的創業資金，亞軍獲得700萬人民幣，后三名將獲得500萬人民幣。我市應該借鑒這種方式，打造一個《贏在鶴城》的平臺。由城投公司和擔保公司參加，這樣可以創新它們的工作機制，拓展視野，使投資有其鮮活性。還必須有民營企業參加。這樣一來，我市的以創業帶就業活動就會生機盎然。

在全市人民的齊心協力工作中，必將使小額擔保貸款以創業帶動就業工程這株“草根經濟”呈現出燎原之勢。

〔責任編輯：王興運〕