政策文明建設是實現政治文明的重要途徑

[摘 要]政治文明是黨在新時期對政治建設的理論性概括，是社會主義現代化建設的重要目標。其中，影響這一目標實現的一個重要障礙就是我國在政策文明建設方面存在的各種缺失。反思政策文明建設存在的各種缺陷，探析政策文明建設的途徑，將是推動我國政治文明建設的重要環節。

[關鍵詞]政治文明；政策文明；公共政策；路徑選擇

[中圖分類號]D0 [文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2007)02－0023－02

政治文明是黨在新時期對政治建設的新的理論性概括，是社會主義現代化建設的重要目標。這一理論的提出將對我國社會主義民主政治發展具有重要意義。現階段實現政治文明將是一個長期的、綜合的過程，其中必不可少而又往往被人們忽視的便是政策的文明。如何實現政策文明將對我國新時期政治文明的建設具有重大意義。

一、政治文明及其與政策文明的關系

政治文明是一個社會整體文明的有機組成部分，是人類自進入文明社會以來，改造社會，實現自身提高與完善過程中創造和積累的所有積極的政治成果和與生產力發展需要相適應的政治進步狀態。^[1]簡言之，便是人們改造社會所獲得的政治成果的總和。政治文明的提出，是對社會主義民主政治建設理論新的概括和發展，從而使我們更加明確了發展社會主義民主的出發點和歸宿，對于推動我國全面建設有中國特色社會主義具有重要意義。

如何實現社會主義的政治文明，許多學者從政治的不同角度提出了自己的看法。如政治主體的文明、政治制度的文明、政治關系的文明等等。但有一點往往為人們所忽視，那就是公共政策的文明。公共政策誕生于二十世紀50年代，其創始人是拉斯維爾和卡普蘭。他們將公共政策定義為一項含有目標、價值與策略的大型計劃。其后，由于社會環境的原因，公共政策分析逐漸成為人們日益關注的領域，對其理解也日益深化。如政治學學者伊斯頓認為公共政策就是對全社會的價值作權威的分配；政策論研究者戴伊認為，公共政策是政府選擇作為或不作為的行為之一；決策論研究者安德森認為，公共政策是政府的一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者為處理某一問題或事物采取的。關于公共政策的理解雖然多種多樣，但其核心的價值就在于要設計出既符合社會大眾的利益和政治、經濟、文化的倫理觀念，又要具有可行性，且能符合政策制定者的既得利益和意識、目標，即具組織可行性的政策。^[2]

公共政策在現代的公共行政領域具有決定性的地位，但在通向政治文明的過程中，之所以沒有將其提到一個極其重要的地位加以認識，其中的根源就在于政治與行政二分理論的影響。這一理論在行政學發展初期，對行政學的獨立發展和政府效率的提高確實起到了積極的作用，但隨著歷史的發展，其弊端也日益顯現出來。現代社會是一個政治泛化的社會，在政府的行政程序和行政行為中，不可能不貫穿著政治精神，甚至在具體的活動中都體現了政治的影響。政治局限于選舉、政黨、代議制等方面的研究，而行政則著重研究預算、人事、組織等。如此，行政便很少重視與社會、政治密切相關的政策制定與政策分析等，使公共行政遠離于社會危機處理的需要。而當某一政策失敗后，人們往往不會將責任在政治與行政之間作明確的劃分，而是主要歸咎于政治的失敗，從而導致了人們對政治的不滿或冷漠，甚至引發社會危機。

由此可見政策的成功與失敗對政治的發展具有至關重要的作用，因此，在我國通向政治文明的過程中，如何提高公共政策的公共性，保證其效率和公平，是實現政治文明的重要環節之一。

二、政策文明的主要內容及我國政策文明建設的主要缺陷

公共政策作為政府調控社會成員之間利益關系，實現公共利益的合理分配的具體行政目標的重要手段之一，它由政策主體、政策過程、政策執行、政策反饋等多個環節構成，其中每一個環節都是必不可少的。政策文明作為對政策科學發展的要求，政策主體的文明是基礎，政策過程的文明是條件，政策執行的文明是重要保障。各方面相互聯系、相互制約、缺一不可，所以政策文明的實現不是空洞的，而是具體的，實現政策文明的過程就是我們不斷完善政策各個環節的過程。

同時，公共政策作為一種制度性的安排，“公共性”是其本質屬性，即追求公共利益的最大化。但由于各種原因的影響，公共政策在理論上應該實現的帕托最優，在現實生活中卻只是一種難以實現的理想狀態。很多政策的制定和執行偏離了公共性的要求，損害了社會的公平和效率，于是就產生了政策文明的欠缺。我國作為一個處于轉型期的發展中國家，公共政策的不文明是一個普遍存在的現象，從而導致我國有限社會資源的嚴重浪費，黨和政府形象的極大削弱，人民群眾合法利益的無法實現。為物質文明、精神文明特別是政治文明的實現造成了重重障礙。我國政策不文明的主要表現為：

1.政策內容偏離公共性的價值取向。公共政策的基本要求是符合公共價值，而公平是其核心內容，但在我國現有的政策中，仍然存在一些歧視現象，對不同的經濟成分、市場主體、利益集團區別對待，無法為社會提供具有利益共享性的公共服務和公共產品，也不能為市場和社會提供公平的游戲規則、競爭環境和分配原則，與市場經濟原則和政府作用嚴重背離。

2.政策過程的科學化和民主化的程度較低。當前，我國的公共政策制定過程中存在許多不透明，不公開的現象。諸如以內部政策、優惠政策等不同形式使政策偏離了透明的原則，失去了其合法性基礎。群眾對政策的認同依賴于對公共政策的了解程度，由于政策的公開化和透明化不夠，政策客體便可能產生抵制情緒，使公共政策不能執行到位，達不到預期的效果。同時，由于很多政策是幕后控制和暗箱操作，這就使對政策的監督力度下降，容易使政策帶上某些“自利”色彩。

3.政策執行過程中的失控。政策執行的失控是指政策執行者在實施公共政策的過程中，由于各種因素的干擾和制約，其效果偏離政策的最終目標并產生不良后果的政策失真現象。^[3]如政策敷衍，執行者只作表面文章，而不采取實質措施，結果造成大量政策資源浪費，給社會帶來惡劣影響；又如政策附加，在政策內容的基礎上在自行增添了若干個新的內容，使政策的控制對象、范圍、目標、力度超出了原來的要求，特別是一些地方保護主義的“土政策”，打著貫徹上級政策的旗號，其實質是在謀取私利。等等。

政策的執行是整個公共政策過程中的關鍵環節，其好壞程度直接影響公共政策的最終結果，克服執行失控也是政策文明的重要一步。

4．行政決策的軟約束嚴重。任何一項行政決策的制定與執行都存在著投入與產出的關系，行政決策的投入是國家行政機關為實現行政決策目標所動用的一切資源。而決策實施前確定的有限公共資源是行政決策的硬約束；反之，在行政決策實施過程中，為了達到目標不斷追加投入的成本，即超出預先確定的公共資源投入界限就成了軟約束。^[4]在現實中由于決策成本不受市場機制的制約，決策目標、決策資源和決策失誤承擔的責任與私人營利組織不同，因此，易于使決策者隨意擴大決策成本，造成公共資源的濫用。

三、推進政策文明建設的路徑選擇

如前所述，公共政策是社會公共權威在一定歷史時期為達到一定目標而制定的具有普遍性和權威性的行為方案和準則，其制定和執行中的失控將導致政策失敗，造成整個社會各個領域的無序和混亂。究其原因是多方面的，有政府的責任，也有社會的不足，我們找到問題，分析原因，最重要的是探尋實現政策文明的基本途徑。針對當前政策科學的發展趨勢，結合我國的國情，應著重從以下幾個方面努力。

（一）重新界定政府與市場、國家與社會的關系模式

政府與市場一樣，都存在“失靈”，在某些情況下甚至導致比市場失靈更壞的結果，而政策不文明中的偏離“公共性”和“軟約束”現象就主要是由于政府失靈所引起的，要克服這一點，主要應從兩方面入手。

1．在政府中引入市場機制。政府服務要以顧客和市場為導向，重視競爭機制的運用。例如，在防止決策的軟約束方面，政府完全可以通過契約關系，允許私營企業直接參與公共物品、公共服務的生產和經營。用承包商之間的硬約束機制代替行政決策的軟約束。美國學者薩瓦斯說：“公共部門提供服務的費用，平均比承包商提供的服務費用要高出35%—95% 。^[5]由此，我們不難看到市場所追求的高效益可以控制決策投入的無限制增長，而大量節約公共資源。同時，“企業家精神”的注入，還可以克服政府的官僚化作風，強化顧客服務意識，保持公共政策的公共性。

2.重視市民組織的作用。治理理論認為政府并不是唯一的權力中心，要實現公共利益最大化的“善治”，必須發揮自組織網絡的作用，通過政府與市民組織之間的談判、協商來確定公共政策。我國歷來就是一個強政府弱社會國家，充分發揮市民組織的作用，可以克服公共政策“錯位”與“缺位”的現象，使公共政策得到準確的定位。

（二）政策程序實行民主化、透明化

許多公共政策的失誤，都與政策程序不合理、決策不透明，沒有充分征求公眾意見，沒有經過充分論證是分不開的。結果政策出臺后，不能得到公眾的充分認同和支持，從而使政策不能得以很好得執行。因此，在借鑒西方成功經驗和結合我國實際情況的基礎上，對政策程序進行一系列的改革和創新勢在必行。

1.建立征求公眾意見的程序與規則，完善公示制度、聽證制度和公告制度。鼓勵民眾參與政策制定過程，對于重大決策，除邀請公民代表和不同利益團體代表外，還要通過廣播、電視、報紙、互聯網讓全社會知曉，發動全社會公民參與討論。

2.建立各種信息公開制度，定期向社會披露政府的各種政策信息和政策動向，便于公民對政策的核實和監督。

3.建立各種政策咨詢機構。當今世界的飛速發展，使決策者單憑自己的能力無法應對復雜的形勢，必須借助專家或專家群體的專業知識，才能使政策具有科學性。

（三）建立有效的政策執行機制

公共政策在實現其合法化、民主化、科學化的基礎上，還必須具備完善的執行機制，才能充分發揮其作用。

1.建立合理的管理機制，優化其組織結構，簡化政策執行的流程，防止或減少政策執行中的失控。

2.完善多層次、多機制、內外溝通，上下結合的監督控制網絡，增強政策執行的透明度，通過調查、質詢、罷免、撤消、受理申訴、控告等權力來實現對政策執行過程的有效監督。

3.完善公共政策的傳播機制，建立政府與公眾的互動機制，使政策能深入人心，克服高度一元化傳播體制帶來的傳播渠道少、干擾多、信息失真率高的不足。

政治文明是一個實實在在建設的過程，而政策文明便是其中重要的階段性目標。只有我們充分認識其重要性，并采取有力措施，才能實現政策文明這一目標，才能向政治文明邁出堅實的一步。

[參 考 文 獻]

〔1〕 鄭慧.政治文明：涵義，特征與戰略目標〔J〕.政治學研究，2003（3）.

〔2〕 張國慶.行政管理學概論（第二版）〔M〕.北京：北京大學出版社，2000.

〔3〕戴艷軍，吳菲.我國公共政策中的失控問題及對策探析〔J〕.行政論壇（哈爾濱），2003（2）.

〔4〕崔裕蒙.行政決策的軟約束〔J〕 .中國行政管理，2002（3）.

〔5〕〔美〕戴維·奧斯本，等.改造政府（中文版）〔M〕.上海：上海譯文出版社，1996.

〔責任編輯：王興運〕