立法質(zhì)量評估：回頭看，向前行！

建設(shè)法治社會，不僅應(yīng)重視法律、法規(guī)的制定，更應(yīng)關(guān)注法律、法規(guī)制定后的實(shí)際運(yùn)作狀態(tài)、所取得的績效及存在的問題。2006年4月至10月，浙江省人大常委會開展了自1979年行使地方立法權(quán)以來的第一次地方性法規(guī)立法質(zhì)量評估工作，受到了立法工作者的廣泛關(guān)注。

[核心提示]

立法后評估，是指評估主體依照法定權(quán)限和程序，通過若干方法，對頒布實(shí)施一定期間的法律或法規(guī)的協(xié)調(diào)性、可操作性和有效性等，進(jìn)行分析評價(jià)的一種活動。立法后評估是立法工作的繼續(xù)和延伸，是提高立法質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。

目前北京、上海、浙江等省市人大常委會推行立法后評估制度的基本做法是：第一，由常委會工作機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)實(shí)施；第二，對法規(guī)整體或者部分規(guī)定作出評價(jià)；第三，評價(jià)的依據(jù)主要是通過實(shí)踐調(diào)查的結(jié)果；第四，評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)主要集中在合法性、可操作性和針對性等。但這項(xiàng)制度在實(shí)踐中的名稱卻不盡一致，大多數(shù)地方稱為“地方立法后評估”，還有的地方稱為“立法回頭看”、“地方立法質(zhì)量評估”、“地方立法效果評估”、“地方立法跟蹤問效”、“地方立法反饋制度”等。

萌芽：立法效果的追問

“從全省實(shí)施條例的情況看，對于公墓和鄉(xiāng)村公益性墓地的規(guī)劃、管理，不少地方取得了節(jié)約土地的良好成效（如舟山普陀區(qū)實(shí)行火葬的10年來，共使用土地18畝，但若進(jìn)行土葬，則需要土地327畝，節(jié)約土地94％以上，達(dá)309畝）。但也存在一些嚴(yán)重問題，如鄉(xiāng)村公益性墓地未經(jīng)批準(zhǔn)隨意設(shè)立等情況比較多。由于國土資源部門執(zhí)法手段有限，且違法主體多涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，查處比較困難。”

這是浙江省國土資源廳對《浙江省殯葬管理?xiàng)l例》實(shí)施效果的評價(jià)。省國土資源廳還建議：“建立殯葬管理的其他部門審批前置及建設(shè)過程中實(shí)地檢查制度。”

據(jù)悉，2006年4月至10月，浙江省人大常委會開展了自1979年行使地方立法權(quán)以來的第一次地方性法規(guī)立法質(zhì)量評估工作。由于是第一次開展此類評估，工作富有開創(chuàng)性和探索性，省人大法制委員會、省人大常委會法制工作委員會專門成立了評估工作小組，制定詳盡的評估方案，明確評估目的和內(nèi)容，在評估的方式方法上做了一些嘗試。

此次立法質(zhì)量評估的對象是《浙江省殯葬管理?xiàng)l例》。條例于1997年9月由浙江省八屆人大常委會第三十九次會議通過，自1998年1月1日起施行。條例出臺時(shí)，正值推行火化、移風(fēng)易俗的第一次殯葬改革時(shí)期。而至評估開展時(shí)，以綠色殯葬、生態(tài)殯葬為主題的第二次殯葬改革大潮又正在掀起。

浙江省人大常委會法制工作委員會的同志表示，條例實(shí)施8年多來實(shí)施情況究竟如何，在殯葬改革中起到了多大的作用，對老百姓的經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活產(chǎn)生了怎樣的影響，是值得關(guān)注和研究的問題。

“建設(shè)法治社會、‘法治浙江’，不僅應(yīng)重視法律、法規(guī)的制定，更應(yīng)關(guān)注法律、法規(guī)制定后的實(shí)際運(yùn)作狀態(tài)、所取得的績效及存在的問題，以反觀立法中的成功與失敗，促進(jìn)地方立法的不斷完善和法規(guī)實(shí)施效果的不斷提升。”

基于此，評估工作圍繞條例是否符合上位法、立法技術(shù)和地方特色情況、實(shí)施的效果以及與新形勢、新情況的適應(yīng)性等問題，對條例開展了各種形式、各個(gè)角度的描述和評價(jià)。

立法部門的同志表示，對法律法規(guī)在實(shí)施中的效果進(jìn)行分析評價(jià)，針對法律法規(guī)自身的缺陷及時(shí)加以矯正和修繕。在功能上，它既是對立法“成本-收益”的效益評估，也是根據(jù)實(shí)際情況對立法的再次調(diào)試。

過程：引入外腦，上下聯(lián)動

據(jù)介紹，2006年4月3日，條例作為評估對象確定后，評估小組首先向上海、海南、河北等10余個(gè)兄弟省市了解了有關(guān)立法質(zhì)量評估的工作情況，對照條例列出需要評估的主要問題和具體內(nèi)容，向省民政廳等部門了解印證了相關(guān)情況。

在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，立法部門研究制定了評估工作方案，確定了合法性、合理性、立法技術(shù)和實(shí)施效果等四項(xiàng)評估的主要指標(biāo)。

為細(xì)致了解公眾對條例的知曉度和了解度、對條例設(shè)計(jì)的具體制度的接受度和認(rèn)同度，評估小組委托國家統(tǒng)計(jì)局浙江調(diào)查總隊(duì)開展了一次大規(guī)模的問卷調(diào)查。據(jù)了解，問卷調(diào)查覆蓋全省11個(gè)設(shè)區(qū)的市，共調(diào)查居民2000名。調(diào)查樣本抽選采用二階段等距抽樣方法，先抽取社區(qū)（村委會），再在每個(gè)抽中社區(qū)（村）按住宅地址等距抽取調(diào)查戶。法工委同志表示，當(dāng)初之所以考慮要引入外腦參與評估，目的是想借助調(diào)查隊(duì)的專業(yè)力量進(jìn)行定量分析，這樣出來的報(bào)告更全面、更有說服力。

為獲取準(zhǔn)確客觀的數(shù)據(jù)并進(jìn)行定量分析，法委、法工委委托省民政廳等11個(gè)部門對條例的實(shí)施情況分別進(jìn)行了評估。據(jù)介紹，省民政廳接到評估工作方案后，即成立評估工作小組，制定全省民政系統(tǒng)立法質(zhì)量評估工作方案。全省各地民政部門做了大量的調(diào)查統(tǒng)計(jì)和分析評估工作。參與評估工作的地方民政局的同志坦言，這項(xiàng)工作不是一次簡單的數(shù)字匯總就可以草草了事的，關(guān)鍵是要發(fā)現(xiàn)問題。“從這個(gè)意義上來說，這項(xiàng)工作倒有點(diǎn)像執(zhí)法檢查。”

據(jù)悉，除省有關(guān)部門在全省范圍內(nèi)進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和評估資料分析外，法委、法工委還委托海寧、樂清、浦江、普陀4縣（市、區(qū)）人大常委會對條例立法質(zhì)量開展了區(qū)域評估。據(jù)法委的同志介紹，考慮到上述4縣（市、區(qū)）都分布在浙江省較發(fā)達(dá)地區(qū)，評估小組又赴開化、松陽等地進(jìn)行專題調(diào)研，聽取當(dāng)?shù)貙l例實(shí)施的意見和建議，并到殯儀館、公墓和鄉(xiāng)村公益性墓地進(jìn)行實(shí)地考察。

此外，海寧、浦江等縣（市）在區(qū)域評估過程中也開展了面向社會的問卷調(diào)查。評估小組還通過浙江人大網(wǎng)和地方立法網(wǎng)向社會公眾開辟了網(wǎng)上問卷調(diào)查。

意義：評估是“二次立法”

“法規(guī)的生命力在于社會實(shí)踐。”浙江省人大常委會法制工作委員會的同志表示，這次通過對條例實(shí)施情況的調(diào)查研究和評估，分析了條例中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的合法性、操作性和針對性，了解了條例實(shí)施后取得的成效，發(fā)現(xiàn)了條例實(shí)施中存在的問題，對總結(jié)立法工作經(jīng)驗(yàn)，研究立法工作存在的問題及改進(jìn)措施，以便有針對性地改進(jìn)立法工作提供良好的素材。

不少專家表示，隨著形勢的變遷和外部環(huán)境的不斷嬗變，客觀上需要對靜態(tài)性規(guī)范進(jìn)行糾偏矯正，及時(shí)彌補(bǔ)立法上的漏洞；而且由于一些地方立法和部門立法中，法律、法規(guī)之間的銜接性不夠甚至“撞車”，規(guī)范的內(nèi)容缺乏科學(xué)性和可執(zhí)行性，更需要及時(shí)調(diào)整。

浙江省人大常委會法工委的同志直言，通過這次評估工作，他們發(fā)現(xiàn)了條例存在的一些問題，明確了條例進(jìn)一步完善的方向。比如，由浙江省民政廳負(fù)責(zé)的條例立法質(zhì)量評估報(bào)告中指出：“對殯葬管理機(jī)構(gòu)以及有關(guān)部門的職責(zé)沒有明確規(guī)定，公共財(cái)政對殯葬事業(yè)的投入未納入條例內(nèi)容，致使深化殯葬改革步伐緩慢。”

現(xiàn)實(shí)中，殯葬收費(fèi)問題，老百姓的反映最為強(qiáng)烈。據(jù)審計(jì)廳審計(jì)報(bào)告，杭州市殯葬管理所及其服務(wù)部門未經(jīng)物價(jià)部門許可，向華僑陵園等6家單位收取公墓管理費(fèi)、聯(lián)辦費(fèi)共計(jì)406.74萬元；文成縣殯儀館龍玉鳳骨灰盒銷售價(jià)1280元，是成本價(jià)的7.11倍。作為評估的外腦機(jī)構(gòu)，國家統(tǒng)計(jì)局浙江調(diào)查總隊(duì)設(shè)計(jì)的殯葬服務(wù)是否營利的問卷調(diào)查，結(jié)果有超過90％的受訪者選擇了營利。

此外，評估還發(fā)現(xiàn)了執(zhí)法隊(duì)伍如何規(guī)范，死亡證明如何開具，少數(shù)民族的喪葬習(xí)俗如何對待等等問題。立法部門的同志表示，他們已經(jīng)對這些問題進(jìn)行了研究，并提出條例修改的具體意見。

從深層看，立法跟蹤評估還具有其他更為積極的意義。

中共甘肅省委黨校法學(xué)教研部主任張佺仁認(rèn)為，這些年來，我國制定了大量的法律、法規(guī)、規(guī)章，但相對而言，執(zhí)行情況并不十分理想，以至于出現(xiàn)了一些所謂的觀賞性立法的情況。雖然學(xué)術(shù)界也有一些理論探討，立法部門也經(jīng)常開展執(zhí)法檢查，但由于相對缺乏一種規(guī)范化、長效性的制度支持，許多執(zhí)行中的問題仍不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決。因此，立法跟蹤評估就是要提供一個(gè)有效的平臺，以對法律規(guī)則的可操作性、可接受性以及規(guī)避執(zhí)行的原因等方面進(jìn)行全面的調(diào)查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。

“立法跟蹤評估無疑會有力推進(jìn)立法機(jī)關(guān)和社會的互動。”中國政法大學(xué)法學(xué)院薛剛凌教授提出，由于種種原因，我國目前立法的開放程度相對較弱，社會參與也相對不足，還沒有形成立法機(jī)關(guān)和社會互動的格局，從而造成了有些立法脫離社會實(shí)踐，不具有可操作性和可接受性，難以被遵守和執(zhí)行。而立法跟蹤評估通過對相對人，尤其是相關(guān)的利害關(guān)系人的調(diào)查、對法律實(shí)施的評價(jià)以及對評估結(jié)果的公開，可以促使更多的人關(guān)注立法，積極參與立法，從而得以在立法機(jī)關(guān)和社會之間形成一種良性互動。

展望：評估期待長效機(jī)制

有人指出，在社會主義法制建設(shè)進(jìn)程中，我們即將進(jìn)入“后立法時(shí)代”。也就是說，隨著法律體系的不斷健全，中國未來的立法工作主要面臨的將不是新法的制定，而是大量法律法規(guī)的廢、改工作。由此，立法評估作為“二次立法”，應(yīng)當(dāng)成為立法工作的重點(diǎn)。

既然是“二次立法”就必然要面臨與立法類似的共性難題。

首先，由誰來評估更加合適？立法起草工作究竟由誰來承擔(dān)，一直是立法研究者和工作者們關(guān)注的難點(diǎn)問題，各種爭論不斷。在評估實(shí)踐中也同樣面臨著這樣的難題。

一些專家提出，“立法回頭看”由制定機(jī)關(guān)或?qū)嵤C(jī)關(guān)自己主導(dǎo)，屬于“內(nèi)部評估”的范疇，忽視了更為重要的“外部評估”，這將使最終的評估效果大打折扣。應(yīng)該培育立法評估方面的社會中介組織，并逐漸由立法部門和政府外的中介組織和科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)評估工作，以改變目前政策法規(guī)評估的體制性弊病。只有保證評估組織的超脫地位，才能有效地避免評估工作不受政府的干擾，實(shí)現(xiàn)評估工作的客觀性、獨(dú)立性。

第二，評估法規(guī)質(zhì)量好壞的標(biāo)準(zhǔn)是什么？一般而言，評價(jià)法律法規(guī)好壞的標(biāo)準(zhǔn)通常從三個(gè)方面來衡量：一是執(zhí)法后的效果。它包括所立法規(guī)對社會各項(xiàng)事業(yè)的推動作用，對社會需要的滿足程度和執(zhí)法者的積極性。二是執(zhí)法成本。主要是看執(zhí)法成本是否合理，成本是否大于效果。三是社會公眾的反映。一部法律法規(guī)出臺，如果能夠切實(shí)解決群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，自然公眾就會認(rèn)為它是部良法，反響也會不錯。

立法部門的同志坦言，這些標(biāo)準(zhǔn)都沒錯，而在具體實(shí)踐中，有一些法律法規(guī)實(shí)施效果的顯現(xiàn)需要經(jīng)歷一段很長的時(shí)間，并不是都能收到立竿見影效果的。此外，在法律實(shí)施過程中出現(xiàn)的新問題和新矛盾該怎么對待？“一個(gè)葫蘆按下，另一個(gè)葫蘆浮起”，法律的效果很難評估。

第三，評估的成本如何對待？顯然，立法后評估制度是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要動用大量的人力收集浩繁的信息，需要耗費(fèi)巨額資金。經(jīng)費(fèi)的充足與否在一定程度上決定了評估工作能否順利推行。在現(xiàn)階段評估性中介組織尚不發(fā)達(dá)的時(shí)候，立法評估仍需要立法部門解決評估資金的來源問題。有人認(rèn)為，這是“勞命傷財(cái)”，而一些人則提出借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立政策法規(guī)評估基金會，吸引各種社會資金注入。

浙江省人大常委會法制工作委員會的同志表示，這次立法質(zhì)量評估的結(jié)果是重要的，但過程更加重要。因?yàn)檫@是浙江省第一次開展地方性法規(guī)的立法質(zhì)量評估工作。有關(guān)評估的主體、程序、內(nèi)容、方法以及評估指標(biāo)等都還在摸索過程中。

“我們期待著通過地方性法規(guī)的立法質(zhì)量評估，進(jìn)一步探索民主立法、科學(xué)立法的新途徑，增強(qiáng)立法的針對性、操作性和可執(zhí)行性，進(jìn)而充分發(fā)揮法律、法規(guī)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、人民福祉等方面的積極作用。”省人大法制委的同志如是說。

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立法后評估工作的五種操作模式

從目前各個(gè)地方開展立法后評估工作的實(shí)踐看，主要有五種操作模式：

第一種操作模式，由立法機(jī)關(guān)自己評估，即人大常委會通過的法規(guī)，以人大常委會的名義組織評估。操作方式通常是由常委會任命一個(gè)專門的評估工作小組，以常委會的名義組織各相關(guān)部門的匯報(bào)，征求各方面的意見，進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、檢查或者問卷調(diào)查，最后由評估工作小組向常委會提出評估報(bào)告，常委會以審議通過的方式，作為對被評估法規(guī)認(rèn)定的評估結(jié)果。這種模式規(guī)格比較高，體現(xiàn)了常委會對這項(xiàng)工作的高度重視，各部門參與評估工作的力度比較大，社會影響也比較大。這對于剛剛開始的一項(xiàng)制度無疑起到了很大的推動和宣傳作用。但這種模式下的評估報(bào)告結(jié)論性很強(qiáng)，如果常委會審議中委員的審議意見不盡一致，或者完全相反，就會使最后通過的評估意見難以處理，因?yàn)樵u估畢竟是主觀的，很難只采納一方面意見而否定另一方面意見，而且一般評估報(bào)告的處理意見也是參考建議性質(zhì)的，不太有必要以常委會審議通過的方式予以確認(rèn)。

第二種操作模式，由專門委員會評估，即以人大專門委員會的名義組織評估。人大專門委員會有立法提案權(quán)，以自己名義作出的評估報(bào)告可以作為向常委會提出法規(guī)案的依據(jù)，這樣，評估報(bào)告實(shí)際上就可以和法規(guī)的“立、改、廢”結(jié)合起來，在提出新法規(guī)案的同時(shí)提交對舊法規(guī)的評估結(jié)果和處理意見，使提出的法規(guī)案更具有說服力。這種模式對于把評估和法規(guī)“立、改、廢”相結(jié)合的操作提供了更為連貫順暢的程序。這種模式尤其適合于對法規(guī)合法性的評估，因?yàn)橐坏┥婕胺ㄒ?guī)和上位法抵觸的評估結(jié)果，必然要求提出修改或者廢止的處理意見，如果評估的主體沒有提案權(quán)，那它的評估報(bào)告只能作為有提案權(quán)部門的參考，還要增加一道認(rèn)可的程序。如果兩個(gè)部門工作中出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的時(shí)候，評估結(jié)果不被信任，從工作的角度會造成人力、物力浪費(fèi)。

第三種操作模式，由常委會工作機(jī)構(gòu)評估，以工作機(jī)構(gòu)的名義組織評估。評估的結(jié)果可以向?qū)ｉT委員會或者常委會作報(bào)告，讓常委會或者專門委員會了解、掌握法規(guī)施行的效果和存在的問題，為以后的工作提供必要的理論和實(shí)踐支撐。評估報(bào)告也可以不作報(bào)告，僅僅是作為有關(guān)機(jī)構(gòu)的工作參考。這種模式下，工作方式比較靈活。因?yàn)橐环矫孀鳛槌Ｎ瘯驅(qū)ｉT委員會的辦事機(jī)構(gòu)，按照常委會或者專門委員會的指示開展評估工作，并把評估結(jié)果向其作出報(bào)告，由有權(quán)部門依據(jù)評估意見再作決定，符合評估報(bào)告的建議性質(zhì)。另一方面作為直接起草或者參與起草法規(guī)草案的工作部門，按照有計(jì)劃的工作安排，通過評估不斷接受反饋的信息，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)立法工作中存在的問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有利于不斷提高立法質(zhì)量。

第四種操作模式，委托評估，即由有需求的機(jī)關(guān)既可以是常委會，也可以是專門委員會或者是有關(guān)工作機(jī)構(gòu)）在確定評估對象后，委托獨(dú)立機(jī)構(gòu)開展評估。獨(dú)立機(jī)構(gòu)最后以自己名義作出評估報(bào)告，交由委托機(jī)構(gòu)處理。如果是常委會或者專門委員會，可以把評估報(bào)告印發(fā)給委員，或者交由有關(guān)辦事機(jī)構(gòu)研究提出處理意見；如果是有關(guān)工作機(jī)構(gòu)，可以向有權(quán)部門報(bào)告，或者直接作為本部門改進(jìn)工作的建議。這種模式下，評估本身是非正式的，并不會直接啟動相應(yīng)的程序，是一種比較靈活的工作手段，而且一般獨(dú)立機(jī)構(gòu)作出的評估會比較客觀、中立，如果評估工作本身就帶有務(wù)虛性質(zhì)，這樣的評估不失為一種比較好的選擇。

第五種操作模式，混合式，即不限定哪些評估主體，評估主體既可以是一個(gè)或者幾個(gè)常委會工作部門，也可以加入政府部門，或者專業(yè)人士，或者法規(guī)施行中其他參與的主體，這些參與評估的主體可以各自作出評估意見、提出建議，評估報(bào)告不作結(jié)論，只反映各方的看法和見解，客觀再現(xiàn)地方法規(guī)在實(shí)施中的原貌和各自不同的訴求。評估報(bào)告由某個(gè)部門提交給有權(quán)部門作為參考。這種模式是開放式的，功能類似于信息反饋制度，適合于帶有征求意見式的評估。