淺談ＷＴＯ機制與世界農產品貿易保護

一、 自由貿易體制下的農產品貿易保護

世界貿易組織（WTO）及之前的關貿總協定（GATT）對初級產品確立了一些例外規定，大多數農產品均被認定為初級產品，農產品貿易實際上一直沒有被有效地納入自由貿易體制中。因此，作為國際貿易自由化規則的例外，盡管農業部門的保護措施極為廣泛，農產品貿易在受到經濟增長、收入提高和飲食改善等因素的推動下，仍保持了較長時間的平穩增長，并無激烈的貿易沖突。上世紀七十年代以后，由于發展中國家劇烈的人口膨脹、部分國家農業政策的失誤、頻發的自然災害以及全球性的通貨膨脹等諸多因素，導致了對食品進口需求的增加和農產品供給價格的上漲，由此引發的對長期食品短缺的預測，從而刺激了各進出口國增加生產，促進了國際農產品市場競爭新格局的形成：不但歐共體作為奶制品、食糖、谷物、以及肉類的主要出口方而崛起，許多發展中國家的農產品出口實力也明顯增強。與此同時，締約方在農產品貿易中實施的非關稅壁壘措施日益加強，加劇了世界農產品市場的混亂，各國農產品貿易戰頻繁發生。

有鑒于此，關貿總協定東京回合首次考慮制定農產品貿易體制，通過多邊貿易談判來改革各國國內農業政策。但談判無法協調有關農產品國際管理的性質和目的上的分歧意見，對農產品貿易進行管理的努力進展不大。美國提出了包括限制歐共體共同農業政策在內的貿易自由化，以擴大其農產品的出口；歐共體則要求通過強化商品協定來穩定農產品貿易，并拒絕就共同農業政策這一基礎進行談判；日本也不愿意開放大米市場；而一些出口農產品的發展中國家和地區都希望通過談判改善其出口產品的市場準入條件，以及在有利的價格條件下穩定貿易環境以保障外匯收入。因此，締約各方沒有就谷物貿易自由化達成協議，僅僅是最低限度達成了協調某些非主要農產品的國際協定，即牛肉和奶制品的貿易協定。東京回合未能解決農產品貿易中的諸如關稅壁壘、數量限制和補貼等根本問題。各國政府繼續奉行農產品貿易的傳統體制安排，努力與競爭者達成雙邊市場分享協議，并使用高額補貼來維持其農產品貿易份額。

近30年來，在世界農產品市場不景氣，補貼戰不斷升級和貿易保護成本加重的背景下，各國消除農產品貿易保護的呼聲也越來越高。烏拉圭回合專門設立農產品貿易議題，確定了改善市場進入條件和競爭條件的目標，試圖從根本上解決農產品貿易自由化問題，并在1993年底，經各成員方的妥協（主要是美國與當時的歐共體）達成了農產品協議。一直以來，造成美歐之間農產品貿易關系日益緊張的焦點在于雙邊貿易的利益沖突及在第三國市場的銷路競爭。歐共體對谷物的高保護政策使美國谷物產品在歐共體的銷量減少，也促使歐共體保護其它農業部門。美國贊成歐共體的一體化，但并不真正接受關稅同盟原則和共同農業政策。作為對歐共體出口政策的報復，美國《1988年農業法案》協調了國內農業收入、價格政策及農業貿易政策，使其國內支持價格基本等于世界市場價格，大幅提升了其農產品的國際競爭力。事實上，盡管美國與歐共體通過討價還價最終達成了妥協，原則上同意將農業納入國際多邊貿易體系的框架下，但導致農產品貿易沖突和摩擦的因素仍沒有得到根本解決。

從WTO農業政策的執行情況來看，各成員國的承諾很難與實際執行劃等號。由于確定的基期的關稅水平較高，農產品總體關稅實際下降幅度不大，國內市場扶持的各項政策不但沒有下降，反而有所上升。美國１９９６年的公平法案把國內扶持政策大多轉換為“綠箱政策”，按原產量將直接與產量掛鉤的扶持轉為對農業和農民的直接扶持；歐盟１９９９年農業政策改革則減少了對國內價格的直接支持的“黃箱”政策，轉為對耕種面積和存欄頭數補貼的“藍箱”政策。1999年歐盟的出口補貼仍達到55億歐元，占世界總補貼量的85％。

二、對農產品貿易保護政策盛行的理論分析

不同時期、不同經濟發展國家往往采取不同的貿易政策。即使在自由貿易為主流的全球背景下，基于維護本國產業利益的考慮，貿易保護政策也經常大行其道。農產品的貿易保護歷史悠久，在多邊貿易體制中享有特殊地位，更有著其獨特的原因。

第一，為保障國家安全的自給自足。在國家戰略意義上，一國的生存依賴于食品的獲取通道。由于災害、戰爭和瘟疫等。饑荒在歷史上總是周期性地不斷發生。在短缺時期，由于其它的國家會采取出口限制以優先保證國內的食品供應，因此，一國從別國進口食品的通道常被封閉。于是，自給自足，保障國民基本生產需要便成為農產品貿易保護的重要理由。即使是那些依照比較成本優勢原則，原本大多數甚至全部農產品應由進口來滿足的國家，從維護國家安全的角度，也必須維持低效率的國內農業生產。

第二，保持穩定并增加農民收入。由于易受氣候等不可預期自然因素影響，農產品的供給缺乏彈性，價格波動相比較其它商品要更大一些。農民的土地、設備和服務等成本是相對固定的，而農產品價格的不穩定則直接導致了農民的收入極不穩定。與資本和勞動力不同，土地具有不可轉移性，絕大多數土地除了生產農產品之外別無它用，當農民的收入主要來自農業時，對農產品的保護因為直接關系農民的生存而顯得尤為必要。為了防止歉收造成的大量農民破產和失業，保護生產者利益，避免食物供應總量波動帶來民眾恐慌和政局不穩，國家必須通過進口限制或其他手段來穩定國內市場農產品價格，維護農民的既得利益。

第三，工業化經濟發展對農業生產與貿易帶來的影響。農產品貿易保護與一國經濟發展水平密切相關。隨著工業化經濟增長進程中農業地位的變化，決定一國農業保護程度的因素主要是農業的比較優勢、農業占整個經濟的份額以及農產品與制成品之間的國際貿易條件。

工業化進程中的資本增長和技術發展使工業生產的機會成本下降，而農業生產的機會成本會相對上升，其比較優勢也就隨著工業勞動生產率提高而逐步喪失。而且，對本國農產品進行保護還需具備一個基本條件，即實現工業化后，農業在一國經濟中的比重和農民占人口的比例降到較低的水平。所以，盡管保護方式和程度不同，但幾乎所有的發達國家都對農產品實行保護。發展中國家也從經濟發展初期的歧視農業向經濟發達階段的偏愛農業轉變，從向農業征稅轉為對農業補貼。

第四，從政治經濟學的角度對農業保護政策的解釋。西方國家按區域劃分的選舉制度給予了農民相對較大的政治權力和地位。政治家為使其當政機會最大化迫切需要獲得農業利益集團的政治支持，作為換取選票的籌碼，他們往往偏向于實施貿易保護。一般來說，利益集團越小，保護主義者也就越具有個人政治參與的動力。由于工業化以后，農業變成了少數派，在政治上具有良好的組織能力，這樣農產品貿易保護便成為農業利益團體有效游說的結果。

根據農業保護的成本與收益分析，農產品生產者及利益集團是貿易保護的最大受益者，但是其收入的增加是以大量的社會利益損失為成本的。這些貿易保護成本包括：國內補貼、出口補貼和購買剩余產品等措施帶來的巨額預算支出，消費者購買更為昂貴食品的成本以及資源投向并不存在比較優勢的農業部門所帶來的資源配置效率損失等等。

三、WTO農業談判的進程及主要成果

為了改變從前由“叢林法則”主導的混亂的國際貿易環境，1986年開始的烏拉圭回合談判首次將農業列為主要談判內容。在四個主要談判方：美國、歐共體、凱恩斯集團和日本的參與下，經過數年的艱苦談判，終于取得了突破性成果，達成了《農業協定》以及相關的《SPS協定》和《TBT協定》等。《農業協定》的內容共包括21項條款和5個附件，從市場準入、國內支持和出口競爭，這三大核心問題方面對成員國政府執行的農業和貿易政策進行了限制和規定。主要包括各成員國農產品關稅削減進程和依據是否扭曲農產品生產與貿易，對各類補貼予以“綠箱”、“黃箱”、“藍箱”的分類，以及按農產品出口實績提供補貼的規定。

烏拉圭回合在農業談判問題上取得的重大突破，在WTO的整個發展歷程中都意義非凡。《農業協定》將法律的原則最終運用到農業方面，用有效的爭端解決機制支撐起具有可操作性的有效原則，將農業真正納入了多邊貿易體制的有效管理。但正如歐盟農業專員Franz Fischler所說：“不要忘記政治是可能性的藝術，改革是一場馬拉松而非短跑沖刺”，烏拉圭回合取得的成果只是邁出了貿易自由化的第一步，它還存在著很多局限和不足，例如：對如食品援助、出口信用擔保、國家出口企業等其他形式的出口補貼并沒有真正意義上的約束；削減20%的國內支持意義比較有限，而且還進一步被“基礎年份（1986-88）”、“最小化”和“藍箱”例外條款所削弱；市場準入方面收獲很少，關稅化進程最終導致關稅稅率配額的擴大，額外的關稅配額經常受到抑制等等。

在國際農產品貿易自由化的漸進過程中，烏拉圭回合既是一個良好的開端，又遺留下了頗多遺憾。因此，WTO各成員國對下一步的多哈議程給予了更多的期望，提出了更高的要求。新一輪談判提出了所謂“多哈授權”的目標，即：實質性改善市場準入，實質性削減扭曲貿易的國內支持和逐步取消出口補貼。與烏拉圭回合相比，多哈議程中參與博弈的各力量方呈現出更多元化的特點。除老牌的美國、歐盟、20國協調組、凱恩斯集團之外，發展中國家成員的作用顯著增強，談判格局發生了很大的變化。目前所謂的“金磚四國”中除俄羅斯外，巴西、印度和中國，都在談判中體現出較大的影響力。

作為一個加入WTO時間不長的新成員，中國積極全面參與新一輪農業談判，迅速成為了一支不可忽視的新生力量。鑒于自身的特殊國情，中國提出了攻守兼顧的總體立場，得到了一大批發展中國家的肯定和支持。中國主張：新一輪農業談判要按照公平競爭的原則，消除貿易壁壘，減少農業保護，提高發展中國家成員的市場準入機會，促進農產品公平貿易；要充分考慮發展中國家成員和最不發達國家成員的農業發展實際和需要，保證談判結果在體現各方利益的基礎上實現總體平衡。

2003年3月，談判模式錯過了最終期限；9月，坎昆會議失敗；2004年8月，提出“July Package”《多哈工作計劃》框架協議；2005年12月，香港第六屆部長級會議提出“香港宣言”；2006年7月，未能按預期達成全面模式，談判被迫無限期中止，11月，在美國和歐盟的積極努力下，談判技術性討論又悄然恢復。據最新報道，歐盟和美國計劃共同努力在2008年初之前完成多哈談判，雙方將堅持大幅農業改革計劃，并為發展中國家提供更多市場準入機會，多哈回合的勝利曙光似乎已經顯現。雖然，多哈談判一波三折，進展緩慢，但這只是由各成員國農業發展水平和競爭力取向相去甚遠，談判立場的分歧很難彌合造成的，并不代表全球貿易自由化的大趨勢有所改變。目前，全球正在掀起一場廣泛建立區域性經濟合作的熱潮，越來越多的自貿區正在被籌備建立。2006年向WTO通報的自貿區多達13個，美國在2002年之前參與的自貿區談判只有2個，現在有15個；歐盟也從多邊貿易談判為主轉向自貿協定談判，準備與部分亞洲國家商談自又貿易協定。日本在亞洲后來居上，制定了東亞經濟合作設想，分別與東盟、韓國、海合會國家等進行談判。印度推動實施南亞自貿協定，加快與東盟自貿區談判，并積極回應與日本建立自貿區。迄今，中國正在建設的自貿區已達11個，涉及28個國家和地區。在全球貿易自由化的大趨勢下，世界農產品自由貿易必將進入一個新階段。