中國面臨的反補貼新形勢

2007年3月20日中國與美國和墨西哥在世貿組織總部就所謂“中國貿易補貼問題”舉行了聯合磋商。磋商源于2月2日美國就中國的出口補貼條款向世界貿易組織提起申訴，墨西哥后來加入美國對中國的訴訟，歐盟、日本、澳大利亞則作為第三方。這表明，中國在補貼問題上面臨強大的國際壓力，中國企業遭受反補貼的威脅迫在眉睫。

一、當前我國面臨的反補貼威脅

（一）中國企業受到的反補貼調查逐年增多

中國2003年以前并沒有受到國外反補貼調查，從2004年4月13日起，加拿大在不到半年時間內連續對我國出口燒烤架、碳鋼及不銹鋼緊固件和復合地板發起了反傾銷、反補貼調查。這三起案件開啟了國外對我出口產品發起反補貼調查并被征收反補貼稅的歷史，具有標志性意義，表明今后我出口產品除了面對國外反傾銷調查外，還必須面對國外反補貼調查這一新的貿易保護手段。

2006年6月8日，加拿大邊境服務署對原產于中國的銅制管件進行反傾銷調查和反補貼調查。案件涉及我國25家企業，其中浙江12家。2006年10月20日，加拿大邊境服務署作出初裁，對涉案企業臨時反傾銷稅率、反補貼稅率分別為39%和17%。在實地核查后， 2007年1月18日，加拿大邊境服務署終于作出最終裁定。沒有參加應訴的出口商反傾銷稅為37%，反補貼稅為每公斤產品加征17.73元。樂清天力管件有限公司、諸暨浩?？照{器制造有限公司零稅率。

2006年11月20日美國商務部立案對來自中國的平張涂布紙（又名銅版紙）進行反傾銷和反補貼立案調查。浙江涉案產品近1000萬元。2006年12月15日，美國國際貿易委員會宣布，來自中國的平張涂布紙對美國紙業造成實質損害；2007年3月30日，美國商務部公布對中國出口的銅版紙產品反補貼初裁結果，決定對中國適用反補貼法，并開始對中國出口的銅板紙征收反補貼稅。

（二）美歐通過多邊和雙邊渠道對我反補貼壓力逐漸增大

2007年2月2日，美國正式向WTO提出了申訴，指責中國政府向中國企業提供不公平的稅收優惠及其他補貼措施，使中國企業的外國競爭對手受到了歧視。申訴所涉及的中國企業，是到目前為止范圍最廣泛的一次，包括鋼鐵、木材、紙業、信息技術產品、服裝等行業。華盛頓國際經濟研究所的研究員拉迪認為，一旦該申訴成功，中國55%的出口都將受到影響，有些專家預計更是高達60%。

這是美國第三次向世貿組織就與中國的貿易問題提出申訴。2004年3月，美國向世貿組織就半導體退稅問題第一次對中國提出申訴，雙方談判后得到和解。2006年3月，美國又聯合歐盟向世貿組織申訴中國汽車零部件關稅問題，同年12月，世界貿易組織首次為中美貿易摩擦正式立案調查。

通過世貿組織機制解決爭端是兩個貿易伙伴間正常關系的一部分。中國和美國能夠坦誠地就這一爭端問題進行磋商，共同努力，說明中美貿易關系的成熟度很高。中美貿易爭端有可能通過對話和磋商的方式解決。

（三）當前國際反補貼案件的特點

1、使用反補貼手段相對反傾銷而言較少

據世貿組織統計，1995-2004年全球發起2646起反傾銷案件，而同期僅有176起反補貼調查。主要是因為補貼是一種政府行為，在調查過程中要觸及其他國家國內法和涉及大量政府間交涉，同時要考慮自身國家利益的整體平衡；另外反補貼的技術要求較高，證據要求必須確鑿，程序要復雜得多。

2、少數國家使用頻率較高

據世貿組織統計，1995-2004年全球發起176起反補貼調查。發達國家一共發起了143起反補貼調查，占同一時期的81.25%，其中美國、歐盟和加拿大三方發起調查128起，占73%；發展中國家發起33起，占18.75%。而在應訴國中，發達國家被調查的案例是78起，僅占44.32%，發展中國家被調查98起，占55.68%。

在WTO受理的64起反補貼案中，美國提起的有18件，歐盟15件，加拿大10件。

3、補貼案件上訴到WTO的比例較高

1995-2005年WTO爭端解決機構一共受理335起國際貿易糾紛，其中64件與補貼和反補貼有關，占19.1%。同期WTO受理的案件中通過了專家組和上訴機構報告的有95件，其中30件與補貼和反補貼措施有關。

二、正確認識我國遭受反補貼問題

（一）中國出口的快速增長是反補貼案件上升的宏觀背景

中國貿易摩擦增多主要原因是近年來中國外貿總量的擴大和增長速度遠遠超過世界平均增速?？梢灶A計，未來中國貿易摩擦不但不會減少而且會不斷增加。這是一個貿易大國崛起的歷史中必經的一個階段。

改革開放以來，中國外貿順差發展大致經歷了三個階段，第一階段是1980－1989年的十年，除個別年份外，中國外貿長期逆差；第二階段為1990－1999年的十年，除個別年份外，以順差為主，但規模較??；第三階段是2000年以來，中國外貿高歌猛進，進出口總量連上臺階，外貿順差連年大幅增長。2006年外貿進出口總額已達到17607億美元，其中出口9691億美元，進口7916億美元。截至2006年底我國外匯儲備余額為10663億美元，一舉突破萬億美元大關。

當一個國家出口量或進口量在世界進出口總量中所占份額較大時，它往往對國際市場就有舉足輕重的影響力，這就是所謂的“大國效應”。一個大國持續快速增長必然會改變原有貿易格局，對既得利益者帶來很大的沖擊。

（二）我國特殊經濟體制和入世承諾是法理根源

WTO是以市場經濟為基礎發展而來，中國從計劃經濟轉向市場經濟的時間不長，中國對自身經濟體制的定義是社會主義市場經濟，世界各國在認同上是有較大差距的。一般認為，中國是轉型經濟國家，也就是不完全的市場經濟。中國入世議定書對這一問題雖然沒有直接明確進行定義，但議定書和中國加入工作組報告書實際上體現了這一認知。

與其他成員相比，《中國入世議定書》可能是迄今為止文字最長、內容最多的有很多超ＷＴＯ條款（plus-WTO），也就是對中國專門適用的另類規定。這就是西方國家不承認中國市場經濟地位的法理來源。比如議定書第15條《確定補貼和傾銷時的價格可比性》規定，

WTO進口成員可使用不依據與中國國內價格或成本進行嚴格比較的方法，而是使用替代國價格進行比較。這是使我國產品在反傾銷應訴中處于不利地位的重要原因。此外還有第16條“特定產品過渡性保障機制”的規定，第18條“過渡期內政策評審機制”的規定等等。

具體到補貼問題，《中國加入議定書》第10條《補貼》第一款規定了中國政府對實行的補貼的通知義務，第二款明確指出對國有企業的補貼是專向性補貼，第三款明確中國不享有發展中國家在禁止性補貼上的例外待遇。

（三）歐美國內政治是直接誘因

由于我國是正在崛起的貿易大國，外貿順差又主要集中于美國、歐盟。歐美對華貿易逆差擴大在產業界以及政府和國會引起巨大反彈，這種信息和“中國威脅論”相結合后，被解讀為“中國是歐美制造業工人失業的罪魁禍首”。歐美國家就要利用一切貌似合法和可能的辦法限制中國產品的出口。一方面要求中國進一步開放服務及農產品市場，在知識產權保護問題上繼續施壓，堅持要求人民幣升值；一方面利用“兩反一保”和技術壁壘等措施限制我國產品進入其市場。

2006年中美雙邊貿易總額達到2626.8億美元，比上年增長24.2%。其中我對美出口2191.4億美元，增長24.9%，占當年我國出口總額的22.6%，美國繼續保持我國第一大出口市場的地位；我自美進口592.1億美元，增長21.8%，占當年我國進口總額的7.5％；對美實現貿易順差1599.3億美元，相當于全部對外貿易順差的90.1%。而據美方統計，2006年中美貿易逆差在2300億美元以上。統計差距在700億美元以上。

2006年美國中期選舉，民主黨控制國會參眾兩院。更加傾向中小企業和勞工權益的美國民主黨，比共和黨更加注重勞工權益和公平貿易，這為今后中美之間埋下了貿易摩擦增多的伏筆。僅今年前兩月，美國國會議員就提交了十三項針對中美經貿關系的議案。2006年全年，諸如此類的議案才有十二項。在美國國會和制造商的雙重壓力下，美國終于對中國提出“一攬子”申訴。

三、對我國遭受反補貼形勢的基本判斷

（一）反補貼比反傾銷更嚴重

反補貼措施連同反傾銷、保障措施一起，被視為世貿組織允許的對本國產業實行保護的合法貿易救濟措施之一。根據WTO的《補貼與反補貼措施協議》，對其他成員造成負面影響的補貼措施可以采取兩種救濟方式：一是通過WTO的爭端解決程序進行多邊救濟，二是啟動征收反補貼稅的單邊救濟，在經過規定的調查程序后征收反補貼稅。

按照世貿組織爭端解決機制解決反補貼爭端：在進口國對出口國提出訴訟并啟動爭端解決程序后，雙方將先就有爭議的問題進行磋商，磋商期可持續60天，如有需要磋商期還可延長。如果磋商無果，進口國可要求世貿組織成立專家組調查并裁決出口國貿易補貼是否違反世貿組織規則。如果最終裁決支持進口國，出口國又未取消補貼，進口國可對相關產品征收高額關稅。整個過程料將進行兩至三年。目前中美雙方正在進行磋商。

啟動單邊反補貼調查程序：各國反補貼法規基本相同。以加拿大為例，加拿大對我國的反補貼調查首先是對涉案企業和相關政府部門發放調查問卷，規定在一個比較緊的時間內答復問卷；調查問卷要求提供必要的信息以證明是否存在任何程度的政府資助，以及由此產生的補貼是否具有專向性；然后根據問卷收集的信息對涉案企業和相關政府部門進行實地核查。如果反補貼調查當局經調查認定存在補貼，且對進口成員方國內產業已造成實質性損害或嚴重威脅，可采取反補貼措施，征收反補稅。反補貼針對的是政府行為，目的是排除政府對自由經濟的干預，恢復自由貿易秩序。

反補貼的危害：

1、反補貼被調查的主體是政府行為，由此，我國政府對經濟的調控手段將會受到很大限制。

2、與反傾銷只調查個別企業不同，反補貼調查將調查政府相關政策，甚至涉及整個行業、產業，據有更廣泛性。

3、與反傾銷案件之間互不適用不同，反補貼只要一個案件成立，證據就會被用到其他產品中。

4、反補貼調查范圍廣泛。不僅針對政府的出口補貼，還針對政府的生產補貼。

（二）歐美反補貼法律適用于非市場經濟國家的發展趨勢

長期以來，中國被視為非市場經濟國家，西方國家認為中國生產資料價格受政府控制，難于將政府補貼和實際生產成本區分開來。根據中華人民共和國加入議定書的規定，中國在加入WTO15年內（即2006年12月11日前）可以被視為非市場經濟國家，因而采取貿易救濟措施時多采用反傾銷調查而不是反補貼。

從WTO對補貼的相關規則來看，并沒有對反補貼是否適用于非市場經濟國家作出排除規定。

美國法律對反補貼的規定遠遠早于GATT和WTO，并形成了成文法和判例法規則。在是否適用于非市場經濟國家這一問題上，美國現行成文法的規定是不明確的。1984年美國對當時的社會主義國家捷克和波蘭的“碳鋼盤圓”反補貼案件調查，美國商務部裁決，美國反補貼法不適用于非市場經濟地位國家，這就是歷史上著名的“喬治城鋼鐵案”。美國國際貿易法院對美國商務部“喬治城鋼鐵案”的評價：反補貼法不適用于非市場經濟國家不是法律問題，而是技術問題，只要商務部制定了具體的補貼衡量標準，就能實施。2005年10月，美國商務部副部長表示，美國商務部有權對中國等非市場經濟國家使用反補貼。

（三）不要對解決市場經濟地位問題抱有過多期望

隨著歐美對我反傾銷案件的逐年增多，為了在反傾銷應訴中獲得較為有利的地位，越來越多的中國企業在爭取市場經濟地位，試圖努力證明其生產經營均按市場機制運作，使用自己的成本，以避免被征收反傾銷稅。我國政府也加大游說力度，努力使WTO成員承認中國是市場經濟國家。

截至2006年底，共有66個國家承認中國完全市場經濟地位。但包括中國前三大貿易伙伴歐盟、美國和日本在內的WTO主要成員方都沒有承認中國完全市場經濟地位，僅有少數發達國家承認我國的部分行業具有市場導向地位，在部分案件中承認我國部分企業的市場經濟地位?？梢灶A計，歐美等主要成員方不可能放棄這一制約中國外貿出口的“合法”手段，在短期內不可能承認中國的市場經濟地位。

不承認中國市場經濟地位，不代表不會對中國使用反補貼，但使用上有一定的難度和局限，需要明確有關的規則，這也是美方對我反補貼案件還比較少的重要原因。必須給那些以為獲得市場經濟地位就天下太平的人們敲敲警鐘。隨著越來越多的國家和地區完全或部分承認我國市場經濟地位，或許可以減輕我國企業在反傾銷應訴中的不利處境，但在國際經濟貿易宏觀背景沒有改變的情況下，反補貼案件將必然隨之增多。這就是商務部發言人所說的中國產品可能遭遇反傾銷和反補貼的雙重歧視。

四、我國如何應對反補貼的新形勢

（一）應對國外反補貼案件中存在的問題

與反傾銷案件一樣，僅僅是狼來了的呼吁不會引起有關方面的重視，只有實實在在的案例和受到的損失才能真正觸動神經。由于涉案不多，缺乏應對實戰經驗，在應對過程中出現了一些問題。綜合分析，問題主要有：

1、認識不足。由于長期以來國外對我提起反補貼調查很少，各級領導關注的重點和政府有關部門的工作主要圍繞反傾銷、技術壁壘等展開，對反補貼的重要性、長期性和目前的反補貼形勢缺乏足夠的認識和準備。反補貼主要針對政府補貼政策，政府是應訴主體。甚至在部分政府官員中存在不正確的情緒，主要是三方面，一是嫌煩，認為多一事不如少一事；二是害怕，怕在提交問卷和接受實際和查實自己出錯承擔責任；三是抵觸，認為我是中國政府官員，為什么要按照你外國政府詢問回答問題。

2、家底不清。中國政府的補貼可以說是一筆糊涂賬。由于中國行政管理體制的復雜，政府不知道給予過企業哪些補貼、是否觸犯WTO規則。甚至是一些政策性補貼，寫在政府文件上，可能實際上企業并沒有受惠；還有一些政府補貼，企業已經實際受惠但自己并不了解。中國入世之初進行過一輪政策法規的清理，但當時

主要解決市場開放和關稅下調問題，沒有對照ＷＴＯ反補貼規則對政策進行過全面調查和梳理，導致家底不清，情況不明。在接受調查時是上級問下級，下級問企業，企業反過來要告訴政府企業接受了哪些補貼。

3、協調不力。反補貼涉及部門多，不同級別、不同部門在應對工作中分工不同，對反補貼應對工作的認識也不盡一致。政府官員限于保密規定，很多材料不知道能否提供、應不應該提供。由于缺乏相應的跨部門協調應對機制，政府部門之間的協調難度甚至大于對企業的應訴動員，使得政府各部門之間以及政府與企業之間很難形成合力，政府和企業分別填寫的調查問卷中無法完全做到相互印證、口徑一致。

由于以上三個方面的原因導致在反補貼應對工作中陷入被動。政府和企業都難以在規定時間內掌握完整正確的信息和數據。在實地核查中，進口國官員問到的問題、讓我方出示相關文件，都使我方感到非常棘手和被動。中國官員并不擅長即興回答問題，不僅是缺乏這方面的鍛煉，而且也與中國行政管理的文化相沖突。

（二）應對國外反補貼案件的建議

補貼是一種政府行為，反補貼與反傾銷相比，最大的不同就是政府本身就是主要的調查對象，因此政府在反補貼案件應對工作中更應該主動發揮作用。建議：

１、加強培訓，提高認識

要盡快熟悉游戲規則，通過培訓，深入普及WTO有關補貼與反補貼措施的法律法規知識，培訓內容應理論與實踐相結合，既要講《補貼與反補貼措施協定》，我國入世承諾和當前面臨的形勢，更要結合案例講如何落實和開展應對工作，培養我國政府、企業和有關社會中介機構對應對反補貼的敏感性和主動性，提高反補貼應對能力。同時培養一批精通反補貼措施調查和應訴的律師和法律工作者，可以和反傾銷培訓結合進行。

２、梳理政策，摸清家底

補貼政策信息的收集和取證一直是反補貼申訴方和調查機關的工作難點。建議對各級政府部門現行的各項補貼政策作一次全面的調查和梳理。對調查收集的各項政策信息，可發揮ＷＴＯ事務機構和大專院校的作用，請這些機構的專家協助進行審查，判斷其是否符合我國入世承諾和《補貼與反補貼措施協定》，并根據實施效果提出相關政策調整意見。

３、調整政策，規范補貼

WTO的反補貼條款，說白了就是對政府如何花錢的約束。要調整補貼模式，在推進經濟發展的同時，更好地避免貿易摩擦。調整的原則和方向應是：改直接補貼為間接補貼；取消與我國入世承諾和《補貼與反補貼措施協定》直接沖突的禁止性補貼，如與出口實績掛鉤的出口貼息等；用足用好可申訴補貼，如在研發、環保、扶貧、創品牌、公平貿易、環境建設、國際標準認證、市場開拓等方面加大對企業支持力度。

４、強化協調，健全預警

在解決反補貼爭端中，政府不是旁觀者，也不僅僅是協調人，更是直接的應訴主體。建議設立由政府牽頭，相關政府部門組成的反補貼應對協調機制，統一協調反補貼應訴工作，保證不同級別、不同部門之間高效聯動。加強國外反補貼預警工作，密切注意貿易伙伴的反補貼動向，包括對重點敏感出口產品要做好出口價格、出口國家和地區的監測工作和價格協調工作，提前做好各項準備工作，掌握反補貼主動權。