中國銀行業依法監管的新發展（下）

我國銀行業依法監管雖然取得了來之不易的諸多制度性成就，但較之銀行監管法治目標的實現，較之銀行業進一步發展的現實要求，較之國際范圍內銀行監管的良好做法，還有一定的距離，必須進一步改進。

展望新世紀，我們認為，我國銀行業依法監管將整體上呈現出下列十個方面的發展態勢。

銀行監管立法將愈益體現現代法的價值取向和行政法治精神

人權、自由、平等、安全和秩序等是現代法的基本價值所在，是現代國家立法的指引和導向。沒有或缺失這些核心價值的法律，不會被人們視為良法，也難以得到社會的普遍崇尚和遵循。不僅如此，在現代成熟的法律規則體系中，這些基本價值在總體上應當是均衡并重的；它們不應被孤立與排他地作為法律的理想價值目標，而應當相互依存且各居其所。

改革開放以來，我國的銀行監管立法和規則制定，雖然整體上日益重視現代法價值和法治精神，但還是存在不少價值取向方面的深層次問題。隨著國家法治進程，適應現代行政法治要求，在監管立法中這些對現代法價值取向不明的問題將得到不同程度的解決，對現代法的一種或多種價值的忽視或偏離的情況也將會發生實質性改觀。與此同時，我國銀行業依法監管，將實現由法制到法治的深刻轉型：長時期來的重規則制定輕規則運行的誤區將逐步被消除；銀行監管規則將朝著良法目標邁進；銀行監管立法將更加體現民眾的利益訴求；銀行監管規則將進一步獲得銀行機構和社會大眾的尊重；監管規則的執行力將大為提升，整個規則體系有望在監管實踐中進一步真實運行。總之，隨著我國民主法治進程不斷推進，社會成員民主法治意識日益增強，我國銀行監管必將愈益體現現代法的價值取向和法治精神。

銀行監管法律與規則體系對監管關系的調整將趨于謙抑

法理上所言謙抑，即是指法律與規則的縮減或壓縮。銀行監管立法的謙抑性，主要包括監管規則調整廣度與規制強度的縮減或壓縮。具體來說，銀行監管立法的謙抑性將體現在如下幾個方面。

一是銀行監管立法對銀行業從業人員的權利與自由的干預將更符合法治要求的比例原則。比例原則的實質在于要求監管方法與目的之間保持均衡，它包含了三個次級原則：即適當性、必要性與衡量性原則。適當性原則要求監管權力的行使應當適合監管目的之實現；必要性原則要求監管權力的行使不得超越實現監管目的所必需的程度；衡量性原則要求監管者行使監管權力時充分衡量手段與目的之間的利害關系。隨著我國對基本人權和公民權利保障力度的加強，行政治法極為推崇的比例原則將在銀行監管中得到更好的貫徹。

二是銀行監管需要進行成本效益分析，監管者不能對銀行市場予以不當干預、限制和規制。從世界范圍的政府監管發展過程來看，政府實施專門監管，很大程度上是政府希望運用監管制度解決市場失靈的結果。但政府監管實踐表明，政府干預過度往往會造成社會資源的極大浪費，使監管成本遠遠高于收益，也即出現政府失靈的狀況。現代政府監管理論認為，政府是否需要監管和干預，可以經過三個步驟地檢驗：其一是必須證實市場失靈確已發生；其二是檢驗政府的潛在監管能否減少不合理的資源配置；其三是必須證明監管政策的潛在效益足夠為可能導致的也許屬于無效配置的市場干預開脫責任。我國當前的銀行監管仍帶有過度干預的痕跡，隨著銀行市場的發展，銀行監管將更好地實現有效監管與放松管制相結合。

三是銀行監管將進一步改變監管手段和措施，將更加注意引導銀行機構加強內部控制和公司治理。較長時期里，監管機構還沒有放棄原來的主要靠行政手段對銀行機構予以直接控制的監管方式，市場紀律和銀行自律的重要性沒有在監管中得到充分體現。當前我國國有銀行的市場化改革已進入關鍵階段，改革的每一步都將異常艱難，也將付出相當大的改革成本。如何保障商業銀行改革取得成功，如何從根本上解決公司治理和業務創新等問題，如何進一步改變監管方式和措施，是銀行監管機構需要解決的重大問題。

四是對于通過中央權力機關制定法律或通過中央司法機關適用法律即可調整的銀行監管事項，中央行政機關和銀行監管機構將可能不再加以規范。鑒于權力機關代表廣泛的民意，其立法具備普遍意義的權威性，對于時機已經成熟的重要的銀行監管事項，中央行政機關和銀行監管機構應考慮提請中央權力機關制定法律；對于銀行監管法律已經做出規定的監管事項，沒有必要囿于形式完備要求而在監管法規與規章中照抄照搬；對于銀行監管法律的規定中需要解釋的問題，應盡可能由司法解釋或法院通過裁判加以解決，而不必一律由中央行政機關或銀行監管機構做出補充規定。

銀行監管立法中公眾參與和透明度建設將呈現法治化態勢

政府立法與規則制定過程中，社會民眾參與程度如何，關系國家民主與法治的進程，關涉我國法治政府建設大局及其成敗。我國立法法、法規與規章制定程序體例等法律法規，已對政府立法與規則制定中的公眾參與做出了相應規定。立法法要求，立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障社會公眾通過多種途徑參與立法活動。行政法規與規章制定兩個程序條例規定，起草行政法規，應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。我國政府推進依法行政的綱要提出，在政府立法與規則制定中，要改進立法與規則制定方法，擴大政府立法與規則制定中的公眾參與程度。

我國早先的銀行監管立法與規則制定過程中，銀行管理機關和監管機構起著絕對的主導作用，銀行監管立法與規則制定于公開、透明方面的機制保障不足，使銀行監管立法與規則效果大打折扣，銀行監管規章和其他規則的執行情況并不盡如人意。近年來，隨著依法行政法治理念的逐步實現，銀行監管立法與規則制定過程中，銀行監管機構積極探索了不同形式的“開門立法”的方式和途徑。完善我國銀行監管立法與規則制定中的公眾參與和透明度方面的規范體系，必然是我國銀行業依法監管發展的戰略重點。具體可能從如下層面加強規范建設。

一是通過設置具體程序，賦予并保障社會公眾參與銀行監管立法與規則制定權利，防止、約束銀行監管機構的隨意性、簡略化和形式化。

二是借鑒發達國家公眾參與立法的良好做法，建立關于聽取、吸收和采納公眾意見的說明與反饋制度，保障社會公眾真實享有銀行監管立法與規則制定的參與權。

三是對于銀行監管法律、法規、規章以及其他規范性文件的制定、修訂或者廢止等方面，賦予社會公眾提出啟動要求、意見和建議的權利。

四是對于銀行監管機構推動或者啟動的銀行監管法律、法規、規章和規范性文件的制定、修改和廢除等事項，賦予并保障社會公眾享有知情權。上述具體制度的構建及其發展，是新時期銀行監管立法與規則制定的建樹趨勢，其能動實現，必然對完善公眾參與方式和提高銀行監管立法透明度等方面發揮實質作用。

銀行監管問責制將得以構建并在監管法治中發揮重要作用

推行行政問責制，建設責任政府，既是轉變政府職能的重要任務，也是社會公眾的迫切要求。近年以來，按照執政黨的施政要求，隨著政府管理體制改革的不斷深化，我國行政問責在理論、實踐和制度建設上都取得了一定的進展。自2003年8月長沙發布實施國內首個政府行政問責規則之后，天津、重慶、成都、深圳等市和海南、河北、廣西和甘肅等省區都出臺了行政問責的相關規則，地方政府層面已次第展開了行政問責的制度化構建，這已成為我國建設責任政府的鮮活而真切的政府實踐。基于日漸發展的地方政府實踐，出于建設責任政府和深化政府管理改革需要，十屆全國人大四次會議上的《政府工作報告》指出，要“建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力。”2006年9月，溫家寶總理在“加強政府自身建設，推進政府管理創新”電視電話會議上的講話中再次強調，要“按照權責一致、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，加快建立以行政首長為重點的行政問責制度”。

可以預期，在推進行政問責制度的政府宏觀背景下，我國銀行監管問責制度勢必得以構建，并將在銀行監管再監督方面發揮重要作用。我國推行銀行監管問責制度，必然要兼顧如下制度化重點：一是將監管問責與依法監管結合起來，二是將監管問責制與開展監管績效評估結合起來，三是將監管問責制與監管監察、審計結合起來，四是將監管問責制與監管事務公開結合起來。我國推行銀行監管問責制度，其核心在于建立健全銀行監管責任體系和銀行監管問責體系。根據銀行監管法和相關法律法規，我國已形成了銀行業監管許可、機構準入、高管監管、現場檢查、監管處罰等方面的監管責任體系；根據政府問責制度的基本原理，我國應當建立健全旨在主要問責各層級銀行監管機構負責人的監管問責制度。當前，銀行監管機構發布了監管者履職問責暫行辦法，初步建立了銀行監者履職問責機制，但這一制度與機制側重于銀行監管系統所有工作人員的履職問責，大抵是對應于國家行政監察方面的具體制度構建，故而建立契合現代政府問責制度要求的旨在規范各層級監管機構負責人的問責制度，必將是推進和發展銀行監管問責制度的要害與要著。

銀行監管法制監督、內部糾錯與救濟機制將更加靈便有效

隨著現代行政權與監管權的擴張，制度層面對行政權與監管權的監督控制的廣度與深度也得到了加強，對行政權與監管權不當或違法行使而使公民合法權益受到侵害的情形提供救濟的機制也愈加發達。

現代政府管理中，對行政權與監管權的法制監督與公民權利救濟機制主要有兩種：一是外部監督與權利救濟，即通過司法審查對行政行為和監管行為進行監督和規范，對損害公民合法權益的不當或違法行為提供救濟。二是內部監督與權利救濟，即通過行政機關和監管機構內部復查對行政行為和監管行為進行糾錯和監督，對損害公民合法權益的不當或違法行為提供救濟。在我國銀行監管中，外部監督和權利救濟主要通過行政訴訟得以進行，內部監督和權利救濟主要通過行政復議予以開展。隨著國家推行依法行政，隨著銀行監管推行依法監管，這兩種監督與救濟制度將得到進一步強化。而且，根據當前法治發展情況，國家很可能重點加強政府內部的監督與救濟制度，可以預計，銀行機構內部監督、糾錯與救濟機制將變得更加靈便有效。

銀行監管法律規則體系將因規則改進和補充而更為健全

當前我國銀行監管領域還存在一定程度的立法空白，需要立法機關和銀行監管機構共同加快立法進程。具體說來，未來一段時間將有以下六個方面的銀行監管立法得到改進和完善：一是政策性銀行和郵政銀行的監管立法。該項立法旨在確立政策性銀行和郵政銀行的法律地位，界定業務范圍，明確經營目標，強化監管機制，以推進銀行體制改革。二是信托業和融資租賃業的監管立法。該項立法旨在明確信托業和金融租賃業的監管體制，指明其業務方向，引導其規范發展。三是不良資產處置方面的監管立法。該項立法旨在規范商業銀行、金融資產管理公司、機構投資人的管理和處置不良資產的行為，提高中介服務質量，培育資產處置市場機制。四是銀行金融機構市場退出方面的監管立法。該項立法旨在規范銀行金融機構以接管、關閉、撤銷、破產等方式退出市場時的資產清算、債務清償以及相關程序問題，保護債權人利益，保障有序退出。五是存款保險方面的監管立法。該項立法旨在建立存款保險制度，強化銀行金融機構的市場自律。六是形成內、外資銀行統一標準的相關規則。在保障金融穩定的前提下，放松對外資銀行機構與業務方面的管制，放棄或修正過去“內外有別”的監管制度，及時建立、健全相關標準統一的規范。這些監管規則的補充和改進，將進一步完善我國現代銀行監管法律規則體系。

銀行監管因實行立法規劃制度而更加具備前瞻性

為使銀行監管滿足現代銀行發展的實際需要，提高銀行監管立法質量和立法效率，落實依法行政和依法監管要求，從2006年2月開始，監管機構根據《銀監會法律工作規定》，在研究有效銀行業監管法律體系框架基礎上，總結和借鑒國內外銀行業監管的良好做法，開展了銀行監管中長期立法規劃工作。立法規劃遵循了依法、可行性、重點突出與科學合理四個原則，按照逐步推進方法，確定了未來銀行監管立法的短期目標、中期目標和長期目標。具體表述為：

短期目標。在一至兩年內完成入世過渡期結束后的法規銜接工作，確保銀行業立法符合我國的入世具體承諾和世界貿易組織對成員國法律的原則要求。

中期目標。未來五至八年，對照《有效銀行監管核心原則》要求，形成結構完整、體系統一的銀行業審慎監管規則體系，使銀行業金融機構的安全穩健運行得到充分保障。

長期目標。在已有銀行監管法律規則體系基礎上，填補相關規則空白，著力構建一個由法律、行政法規和規章三個層次構成，包括銀行業金融機構設立和運行規則以及監管行為規范兩大方面內容，通過規范性文件具體實施層次清晰、內容完整、體系統一、開放透明的銀行業法律體系。立法規劃制度的推行，將使我國銀行監管規則更加具備前瞻性和科學性，最終有利于銀行監管事業的長足發展。

銀行監管法治指標與評價體系將得以構建并實質運行

銀行監管法治指標與評價體系，是由反映銀行監管法治本質要求、具有內在關聯的指標和評價制度組成的檢測系統。它以細化、量化和落實銀行監管法治要求為著眼點，運用科學的標準和制度，選擇和確定有代表性的運作機制，組成銀行監管的指標評價體系，綜合測算銀行業依法監管水平，尋找推進銀行業依法監管和銀行監管法治建設中面臨的問題及其解決對策。

2006年，我國銀行監管機構通過頒行相關法律工作規定，已初步建立了旨在檢測銀行監管規則執行力和執行效果的檢查評價制度，對我國銀行監管質量立法和促進規則運行發揮了積極作用。對照銀行監管法治的指標與評價體系要求，這一制度尚有三個方面的內容亟需改進：其一為評價范圍需要由側重規則執行轉向為側重監管法治運行；其二為評價指標系統需要由無到有或者由不健全到嚴密周全；其三為評價指標運行和檢查評價機制需要相關具體措施予以保障。在現代社會中，銀行監管法治不僅是銀行業發展中人們的共同理想，而且已成為現代國家銀行監管的基本治理模式，成為政府監管中極為重要的實踐活動。未來時期，銀行監管者必然通過深入研究，真正理解和掌握銀行監管法治的內在要求及其運作規律，為銀行監管法治的縱深發展確定指向；銀行監管者也必然會收集和匯集監管法治數據，為銀行監管法治建設的定量分析提供科學依據和條件；銀行監管者還必然會以現有檢查評價制度為基礎，更進一步完善和改進銀行監管法治建設的指標和評價機制。

銀行業依法監管將因全球化影響而面臨新的課題

孫中山曾言：“世界潮流，浩浩蕩蕩；順之者昌，逆之者亡。”當今世界正步入全球化時代，其主要體現是經濟全球化、文化多元化和政治多極化。隨著我國改革開放的縱深推進，我國經濟、社會與文化將與世界相融合，這種融合也必然要反映到銀行監管領域。銀行監管機構將更加重視借鑒國際上銀行監管的良好做法，充分利用國際社會先進的銀行監管和立法經驗。

當前國際上監管法則發展出現了新的動向，給我國銀行監管帶來了新的機遇和挑戰。這些動向具體表現在以下三個方面：一是世界各國實施《統一資本計量和資本標準的國際協議：修訂框架》（簡稱巴塞爾新資本協議），這將會對我國銀行監管造成很大的影響。2007年，世界上相當一部分國家和地區開始實施這個新協議，我國從自身國情考慮，不會全部采用新協議的做法，但我國有必要積極探索如何創造條件逐步實施新協議；二是國際會計準則理事會（IASC）公布了《國際會計準則39號》（簡稱IAS39的修訂稿和實施指導原則），這個準則對全世界所有領域的企業都會產生影響甚或是震動，對商業銀行資本充足率的計算、貸款損失準備金的計提和資產證券化等都會產生直接影響，這對我國銀行監管來說無疑是一個巨大的挑戰，銀行監管機構正在對此進行認真研究，并將會同有關部門充分借鑒其精華，修改有關會計法規，加速推進我國銀行業會計制度改革；三是美國出臺薩班斯法案（SOX法案），這個法案要求針對上市公司的弱點加強監管和信息披露，被稱為“自羅斯福總統以來美國和世界商業界影響最為深遠的改革法案”，我國銀行監管機構將認真研究這個法案的深刻內涵和執行中的利弊，關注法案未來可能的修改和對銀行業的深遠影響。

此外，其他應當同時予以重視的新動向還包括：巴塞爾《有效銀行監管核心原則》和OECD公司治理原則的修改，這些修改都與銀行監管和改革發展趨勢密切相關；反洗錢、反恐融資方面的法規建設，需要監管當局及時跟蹤銜接，在更新銀行監管規則時充分予以借鑒；加入世貿組織之過渡期結束后，我國銀行業必將加快融入國際市場，如何加強對中外資銀行的監管，制定既適合我國國情又符合國際標準的監管規則，對銀行監管者來說也是一個嶄新經歷與嚴峻挑戰，密切跟蹤和研究國際銀行監管發展趨勢將顯得尤其重要。

銀行監管立法與規則制定技術將得到進一步改善

行政立法與監管立法技術的完善，不僅對行政立法與監管立法的質量提升發揮作用，而且能對整個行政立法與監管立法的科學化產生非常重要的影響，它直接關系到實踐中對行政法與監管法規范的準確理解和正確運用。當今世界各國規范立法的專門法律，大多把立法技術放置于重要地位，有的國家和地區還以立法技術為主要內容制定了立法標準。在我國，由于銀行監管立法的歷史不長，各方對銀行監管立法技術一直沒有引起足夠重視。銀行監管立法技術落后和不規范的情況較為突出，具體表現在以下諸方面：一是監管立法和規則名稱不夠規范和統一；二是體例安排不當，規則整體失衡；三是內容含混、冗沓、重復或錯位；四是語言失范，概念模糊，不符合邏輯要求；五是規范籠統，可操作性差；六是條款包含道德與理想要求，有明顯政策痕跡；七是授權范圍與幅度過大；八是法規整理、匯編、編纂工作滯后等。這些立法技術方面的局限，在最近一段時期已得到了較大程度的消解。為推進銀行業依法監管計，監管者在未來的監管立法與規則制定中將會更加注意立法技術的提升；將會考慮構建系統完備的立法技術規范；將會更加重視借鑒外國先進立法技術；將會進一步完善銀行監管法規匯編；并且，很可能會考慮全面展開銀行監管規則法典化編纂活動。

（作者系中國銀監會政策法規部主任）