中國建設占用耕地與經濟增長的退耦研究

摘要 采用退耦研究方法，探討了近年來中國建設占用耕地與經濟增長之間的退耦關系，并歸納其空間分異特點，進而對中國最嚴格耕地保護政策的實施效果進行了評價。研究結果表明，1998-2005年中國及其多數省份建設占用耕地規模已呈現相對于經濟增長、城鎮化發展以及總人口增長的退耦過程。在空間上，耕地占用相對于經濟增長的退耦程度呈現中部大于西部，西部大于東部的特征；相對于城鎮化水平增長的退耦程度呈現中部大于西部，西部略大于東部的特征；相對于總人口增長的退耦程度則呈現東部大于中部，中部大于西部的特征。研究表明近年來中國最嚴格耕地保護政策實施的積極效果已逐漸顯現，經濟增長、城鎮化和人口增長驅動下的耕地占用壓力已有所緩解。

關鍵詞 中國；建設占用耕地；經濟增長；退耦

中圖分類號 F301.23 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2007）05-0048-06

目前中國經濟社會已進入快速發展的關鍵時期，未來20年將迎來工業化、城市化和人口增長的三大高峰，此時也正是社會經濟發展與資源環境保護矛盾最尖銳的時期。土地是最基本的自然資源，耕地則是土地的精華，擔負著保證國家糧食安全、生態環境安全和社會穩定的作用。我國耕地資源相對稀缺，人均耕地占有量僅約為世界平均水平的40%，在當前經濟增長、城市化加速及人口繼續擴張的驅動下，稀缺的耕地資源正在面臨著前所未有的占用壓力。1996-2005年我國城鎮化水平提高了約10個百分點，GDP年均增長速度約10%，人口增加約7 600萬，而與此同時耕地面積凈減少量已達0.08億hm^２，建設占用耕地0.019億hm^２，人均耕地面積迅速從1996年的0.11億hm^２下降到2005年的0.094hm^２［1～3］。近年來，中國大陸學界不乏有對耕地減少及其主要社會經濟驅動力——GDP增長、城鎮化水平提高、人口規模擴張等關系的研究，但就其研究的方法看，主要是在羅列統計資料的基礎上探討各類社會經濟因素驅動下的種種耕地流失問題及其產生的原因和緩解對策，而缺乏對耕地保護政策在改善耕地及其驅動力之間變化關系的實施效果評價。本文則試圖采用退耦研究這一簡便易行的方法，對我國耕地與經濟增長之間的關系進行再探討。

1 研究方法

1.1 經濟合作與發展組織（OECD）的退耦研究

所謂“退耦”最早見諸于物理學研究中，指采取措施去除信號間互相干擾的影響。2000年，經濟合作和發展組織（OECD）將其引入對農業政策的研究，后來又應用于環境質量的評價。由于退耦能夠簡單明了地說明資源環境變量與經濟發展之間的關系，OECD正在嘗試著建立退耦環境指標體系（DEI）對成員國的環境質量進行評價，這種方法已被用于研究經濟增長與環境污染［4］、能源消費［5］、交通運輸［6］之間的關系。目前，中國大陸學者研究“退耦”機制，還僅限于理論分析框架的介紹和探討，如賀秀斌等（2005年）采用退耦理論構建了中國土壤侵蝕農業生態環境評價的理論分析框架［7］；陳百明（2006年）探討了中國耕地占用與經濟增長之間退耦（該文中稱之為“脫鉤”）關系的分析框架［8］。本研究是建筑在前人理論框架基礎上的實證分析，試圖揭示中國經濟發展與建設占用耕地之間的退耦關系。

1.2 退耦理論概述

(1）退耦的概念：OECD認為，廣義的農業政策的退耦指該政策對農業生產或貿易水平不產生影響，被稱為有效的充分退耦；而狹義的農業政策的退耦既指該政策不影響生產或貿易的均衡狀態，還指任何外界的干擾因素也不會改變生產或貿易量［9］。而作為用于環境研究領域的術語，退耦指阻斷經濟增長與環境污染之間的聯系，尤指環境壓力和與之相關的經濟變量之間的相對增長速率。退耦指標描述了驅動力-壓力-狀態-影響-反應框架(DPSIR)模型中的驅動力（D）與壓力（P）之間的關系，即同一時期內與驅動力變化相比環境壓力的相對變化情況。 從政策研究視角出發，壓力指標以及由此產生的退耦指標的優勢在于，在特定政策（如環保政策，經濟發展政策等）影響下，它們比狀態（S）指標更易于在短期內發生變化［4］。因此，退耦研究常常被用于政策評估之中。

(2）退耦現象可以分為相對退耦和絕對退耦兩種類型。當驅動力指標增長快于壓力指標增長時稱為相對退耦，驅動力增長而壓力指標為零或負增長時則稱之為絕對退耦。

(3）通過計算退耦指標值可以對退耦程度進行評價。采用一段時期期初和期末的退耦指標值的比率，可比較不同地區的情況或評價政策實施前后的變化。

其中：R為退耦指標值的比率；EP為資源環境壓力指標，如建設占用耕地量等；DF為驅動力指標，如經濟增長、城鎮化、人口增長等。

當R<1時，期間有退耦發生（不一定為絕對退耦），該值越小退耦越顯著。

為了更直觀地表達，研究中也可用退耦因數判斷是否有退耦發生，其表達式為：

當DF<0時，沒有退耦發生；當DF >0時，有退耦發生；DF的最大值為1，此時資源環境壓力為零。

1.3 研究思路和步驟

本研究應用退耦理論對中國耕地占用與經濟增長之間的關系進行研究。第一，回顧中國耕地保護政策及其實施的背景和條件，確定研究的時間和空間尺度。第二，基于指示意義強、具有獨立性、易獲取的原則，選取主要退耦指標，并根據需要，分別從城鎮化和人口增長兩個角度出發，把主要退耦指標分解成中間指標的組合。從城鎮化角度出發可將“耕地占用/經濟增長”分解成“耕地占用/城鎮化發展”與“城鎮化發展/經濟增長”兩個中間指標；從人口增長角度出發可將“耕地占用/經濟增長”分解成“耕地占用/人口增長”與“人口增長/經濟增長”兩個中間指標，指標具體解釋見表1。第三，計算主要和中間退耦指標的退耦程度，并總結其空間分異特點。第四，根據退耦指標，簡單評價中國耕地保護政策的實施效果。

2 研究過程及主要結果

2.1 中國耕地保護政策回顧

為保證國家糧食安全，中國政府一直很重視對耕地的保護。隨著改革開放以來，中國經濟起飛造成了建設大量占用耕地后，國家于20世紀90年代初首次將“切實保護耕地”作為基本國策寫入法律，此后我國的耕地保護政策、法規、行政管理措施層出不斷，而且呈現出逐漸強化的趨勢。1996-1999 年是當前我國耕地保護很多重要政策、法規的主要出臺期［11］：1996年中央財經領導小組辦公室組織了耕地保護的專題研究；1997 年中共中央、國務院發出了《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，《刑法》修正案中也增設了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉讓土地罪”等新條款；1999 初開始執行的新《土地管理法》以法律的形式固定了土地用途管制、基本農田保護、耕地占補平衡等耕地保護政策。2000年后國家則進一步強化了最嚴格的耕地保護政策：當2003年我國經濟出現過熱，耕地面臨更大的占用危機時，國務院開始了以開發區清理整頓為重點的全國土地市場治理整頓，查處盲目設立開發區、大量圈占土地（尤其是耕地）的行為；2004年國務院又下發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），進一步收緊了土地閘門，要求建立耕地保護責任的考核體系，實行耕地保護責任考核的動態監測和預警制度，實行補充耕地監督的責任追究制；2006年國務院在《關于加強土地調控有關問題的通知》中明確要求地方各級人民政府主要負責人對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行情況負總責，并嚴格實行“問責制”。可見，我國政府對耕地保護的決心一向堅定，耕地保護政策呈現日益嚴格的趨勢。

2.2 退耦程度的測算及主要結果

在我國嚴格的耕地保護政策出臺后，建設占用耕地數量仍然逐年增加（即未出現絕對退耦），但這并不意味著耕地保護政策的完全無效，因為快速的經濟增長、城鎮化進程和人口擴張必然需要占用耕地搞建設，再嚴格的耕地保護政策也不應阻礙這種社會發展趨勢。然而如果政策有助于減緩建設占用耕地相對于其驅動力變化的速度（即相對退耦），那無疑也是成功的。本著這樣的研究思路，本研究以省級行政單元為研究單位，對1998-2005年我國耕地占用與經濟發展的退耦關系進行了測算，以檢驗此時段內我國耕地保護政策的實施效果。

2.2.1 “耕地占用/經濟增長”退耦分析

根據國土資源統計資料，1998-2005年全國及大部分省份年內建設占用耕地的絕對數量已呈現逐漸減少的趨勢為增強不同時點數據資料的可比性，本文所指年內建設占用耕地數量不包括往年未變更上報的部分。

以2000年為界將研究期間分成1998-2000年、2000-2005年兩個時段，可以看出全國整體以及東部和中部地區都已呈現后期較前期的退耦程度更為明顯的特征，而西部地區卻情況相反，說明與中、東部相比，西部地區正在向著占用更多耕地以促進經濟發展的粗放型趨勢發展。

從各省（直轄市、自治區）的情況看，1998-2005年我國大多數省份均出現了不同程度的退耦，其中四川、黑龍江、廣東、上海、河北、河南、安徽、福建、山西、陜西、甘肅、海南、貴州、湖北、遼寧為絕對退耦，即建設占用耕地的絕對數量已出現負增長；而廣東、北京、天津、重慶、山東、寧夏、湖南、云南、新疆、江蘇為相對退耦，即雖建設占用耕地量仍然增加，但相對于經濟增長速度已經放緩；全國只有西藏、青海、江西、浙江和內蒙古5個省份未出現退耦。從兩個時段對比看，2000-2005年共23個省份發生了退耦，多于1998-2000年的19個，體現出國家日益嚴格的耕地保護政策的實施效果。

2.2.2 “耕地占用/城鎮化發展”退耦分析

如表3所示，1998-2005年我國及三大地域板塊“耕地占用/城鎮化發展”的退耦程度，明顯低于“耕地占用/經濟增長”，表明在此階段城鎮化發展對建設占用耕地的驅動作用要強于經濟增長。

從兩時段及三大地域板塊的比較看，1998-2000年東部地區還是三地域中城鎮化發展造成耕地占用壓力最大的區域，在此時期內相對于已出現絕對退耦的中、西部地區，東部地區不僅耕地占用的絕對數量未減少，而且建設占用耕地速度仍快于城鎮化發展速度，即尚未出現相對退耦，而2000-2005年東部卻已成為退耦程度最高的地區，這表明近年來東部已逐步脫離外延擴張式的城鎮化發展模式，城鎮化進入了較高的發展階段。在全國及東、中部地區，2000-2005年的退耦程度都明顯大于1998-2000年，體現出耕地保護政策在控制城鎮化發展占用耕地方面的顯著成效，但西部地區的情況卻恰恰相反，后期退耦程度小于前期，呈現建設占用耕地速度相對于城鎮化發展水平逐漸加快的趨勢。

在全國31個省份中，1998-2005年多數省份出現了退耦，其中黑龍江、四川、海南、上海、河南等省份的退耦程度較高，而西藏、青海、江西、浙江、內蒙古、吉林、江蘇和廣西6省仍未退耦(見表3)。

2.2.3 “城鎮化發展與經濟增長”退耦分析

1998-2005年我國經濟增量與城鎮化水平同步提高，但城鎮化發展出現了相對于經濟增長的退耦（見表2），即經濟增長速度超過了城鎮化水平的提高速度。在三大地域板塊中，東部退耦程度明顯大于西部，西部則略大于中部。從兩時段對比看，全國及三大地域的后期退耦程度均明顯大于前期。此外，全國所有省份均已退耦，其中退耦程度較高的省份是天津、內蒙古、浙江、山東、江蘇等（見表3）。

2.2.4 “耕地占用與總人口增長采用常住人口口徑，包括31個省、自治區、直轄市及現役軍人，不包括香港、澳門特別行政區和臺灣省的人口數據。由于2000年前后，人口統計出現較大跳躍，未進行分時段的研究。”退耦分析

隨著人口數量的增長，人們的棲息地和其他應用地都相應地增加，在一定程度上也要占用部分耕地。以下從總人口的角度把主要退耦指標分解成“耕地占用/總人口增長”和“總人口增長/經濟增長”這兩個中間指標，分別測算和分析。

1998-2005年全國總人口驅動下的建設占用耕地已出現明顯的退耦（見表3），東、中、西三大板塊差異很大，其中東部退耦程度高于中部，中部高于西部。西部的退耦因數為負，表明耕地占用速度快于總人口的增長速度。

1998-2005年全國只有上海、廣東、北京、海南、天津、四川、福建、安徽、河南、河北、甘肅和山西的退耦因數為正，即總人口增長速度快于耕地占用速度（見表3）。

2.2.5 “總人口增長與經濟增長”退耦分析

與我國龐大的人口基數相比，國際人口遷移流動規模微乎其微，所以總人口的變化主要由人口自然增長引起。人口自然增長有其自身的規律性，特別是在嚴格的計劃生育政策調控下，人口自然增長幾乎是獨立于經濟增長的。但對各省份而言，總人口的增長還會受到省際間人口遷移的影響，特別是在近年來我國地區差距擴大和戶籍、勞動用工制度改革不斷深化的背景下，省際人口遷移流動規模迅速增加。根據人口遷移理論，經濟發展水平的差異是導致人口遷移流動的重要原因，因此探討總人口增長與經濟增長之間的關系同樣有意義。

1998-2005年我國人口增長和經濟增長之間出現了相對退耦，在退耦程度方面西部大于中部大于東部，僅東部的退耦因子為負，即中、西部地區的經濟增長速度快于人口增長速度，而東部則相反。北京、上海、廣東、天津、浙江等沿海發達省份的退耦因子處于全國最低水平，在這些省份總人口增長速度遠遠超過了經濟增長速度（見表3）。以上測算結果一方面與近年來中西部人口繼續向東部地區集中的趨勢相吻合，另一方面也印證了中、西部地區以資源密集型產業和重工業為主，而東部地區仍然以勞動和服務密集型為主的產業結構特征。

3 主要結論和討論

(1)退耦是一種探討資源環境壓力相對于其驅動力變化的方法，借用此法可有效地對我國耕地保護政策在不同時段和區域的實施效果進行評價。不同于已有研究的是，此方法未從耕地總量變化入手展開討論，而是聚焦耕地變化與經濟增長、城鎮化發展等驅動力變化速度的對比關系，更強調動態的變化過程。耕地保護政策實施效果的顯現需要一個過程，我們不能因耕地總量的持續降低而簡單地全盤否定政策的實施效果，還需要考慮驅動力強度的變化，畢竟在不同強度的驅動力影響下，耕地資源受到的壓力截然不同，退耦分析法正是探討相對變化情形的有效途徑。

(2)研究結果表明，我國建設占用耕地與經濟增長之間已出現相對退耦，即耕地占用速度慢于經濟增長速度，反映出近年來耕地保護政策所取得的成效。我國各省(自治區、直轄市)退耦程度差異很大，在空間上呈不連續的分布狀態，有些省份已出現絕對退耦，而另一些仍未相對退耦，這體現了各地耕地保護政策實施效果的顯著差異，未退耦省份應成為未來政策調控的重點區域。

(3)從不同研究目的出發對主要退耦指標的分解過程得到的主要結論如下：其一，我國建設占用耕地相對于城鎮化進程雖已出現退耦，但明顯低于建設占用耕地相對于經濟增長的退耦程度，表明在當前階段城鎮化發展對建設占用耕地的驅動作用要強于經濟增長。因此有必要強化城鎮周邊耕地保護政策，同時加強城鎮化發展研究，促進各地城鎮的集約化發展并引導農村人口徹底城鎮化；其二，建設占用耕地相對于總人口的增長已出現退耦，東部的退耦程度明顯高于中、西部，即相對于中、西部地區，東部人口增長速度明顯快于耕地減少速度。東部地區在三大地域中耕地質量最好，同時也是主要的人口流入地，耕地面臨的人口壓力突出，雖然從相對退耦的角度看，耕地占用速度慢于人口增長速度，但耕地絕對數量的下降仍值得關注，耕地保護也絲毫松懈不得。

(4)值得進一步研究和討論的問題有二。一是由于受到國土資源及城鎮人口等統計資料的時間序列、統計口徑和準確性的限制，本研究的時序較短，相信隨著統計制度的不斷完善和統計資料準確性的逐步提升，今后可繼續更長時序的研究，更準確地揭示我國耕地資源壓力及其驅動力之間的變化特征。二是，退耦分析的方法雖然能夠簡單明了地說明問題，但退耦指標常常傳達的是一種混合信息，仍然需要結合社會經濟發展階段等理論深入分析相對退耦的指標含義。比如在迅速增長的經濟體中，相對退耦雖然說明了耕地占用速度相對于其主要驅動力的變化速度減小，但這并不必然說明耕地占用的壓力正在減小。同樣，如果經濟活動在減退，相對甚至絕對退耦可能也并不意味著社會整體向更加有序的方向發展。經濟發展及城鎮化發展階段的差異，自然環境的差異等因素是無法在分析框架中得到很好解釋的，這是退耦分析的局限性，也是有待進一步探討的方向。

(編輯：田 紅)

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