中國資源型城市經濟轉型問題與戰略探索

摘要 資源型城市經濟性轉型正面臨著重大的經濟、社會和資源環境問題：①城市產業結構屬于資源型、粗放型的傳統初級產業結構，技術水平與效益低下；②就業和社會保障壓力巨大；③資源瀕臨枯竭，環境污染和生態問題嚴重；④機制體制問題突出，創新能力不足。資源型城市的經濟成功轉型需要戰略創新，具體戰略包括：發展目標創新——社會福利均等化、經濟持續發展、生態環境整治與社會經濟協調發展的三大效益目標；循環經濟發展戰略——多元化產業結構優化，構建生態產業體系，轉變傳統增長方式；資源替代與產業替代戰略；科技創新戰略——依靠高新技術的后發優勢戰略；生態城市戰略；機制體制創新戰略等。

關鍵詞 資源型城市；經濟轉型；戰略創新

中圖分類號 F062.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2007)05-0012-06

在以自然資源為物質基礎的工業化進程中，資源型城市作為區域增長中心和空間極核，為我國經濟社會發展做出了巨大貢獻。而隨著經濟體制改革的不斷深入，經濟結構的逐步調整以及資源型產品供求關系的重大變化，資源型城市的發展出現了主導資源瀕臨枯竭、經濟持續衰退、接續產業難以發展、生態環境急劇惡化、低收入和高失業長期并存等一系列重大問題，其生存與發展受到了前所未有的威脅與挑戰。為此，黨的十六大報告明確做出了“支持東北地區等老工業基地加快振興和改造，支持以資源開采為主的城市和地區發展接續產業”的重要指示；《中共中央關于制定“十一五”規劃的建議》明確提出了“促進資源枯竭型城市經濟轉型，在改革開放中實現振興”的戰略方針；《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》也把“建立健全資源開發有償使用制度和補償機制，對資源衰退和枯竭的困難地區經濟轉型實行扶持措施”作為促進區域協調發展，構建社會主義和諧社會的重要內容之一。21世紀初期，在我國面臨資源全面短缺、環境不斷惡化，以及其他許多新的國際國內環境和建設全面小康社會、社會主義和諧社會等現代化建設新歷史任務的形勢下，探索和創新我國資源型城市經濟轉型和可持續發展戰略有著十分重大的戰略意義。

1 資源型城市面臨的重大問題與癥結分析

據國家發展與改革委員會研究報告顯示，我國現有資源型城市118座，土地總面積96萬km2，涉及總人口1.54億人。資源型城市經濟轉型正面臨著重大的經濟、社會和資源環境問題。

1.1 城市產業結構層次低下，屬于資源型、粗放型的傳統初級產業結構，技術水平與效益低下

資料顯示，在我國118座資源型城市中，煤炭城市占53%；森工城市占18%；有色冶金城市占10%；石油城市占8%；黑色冶金城市占7%；其他城市占4%。資源型城市的主導產業是在當地優勢資源基礎上發展起來的，這種資源導向型的發展模式在工業化和城市化的初期階段，資源市場供給短缺的條件下是有其現實意義的。但是，隨著產業規模和城市規模的擴大，大部分資源型城市還是依托單一的資源產業發展城市經濟，形成了資源產業的“鎖定效應”。而這些資源產業又是圍繞一個或幾個大型資源型企業運行的，一旦遇到市場風險，資源型企業的衰退就極易形成所謂的“多米洛骨牌效應”，給城市經濟造成毀滅性的打擊。以資源產業為主導的產業結構單一性決定了城市功能的單一性，進而又制約著城市競爭力的提升和城市經濟轉型的潛力。

從產業結構的層次性來看，經濟發展中的粗放型、低技術含量是資源型城市的“通病”。大部分資源型城市以原材料和資源密集型的初級產品輸出為主導。從三次產業的構成來看，資源型城市第二產業占絕對主導地位（見圖1），但這種主導地位是由大量輸出原料型產品拉動的，高深加工產品輸出較少。同時，部分資源型城市不注重資源關聯產業的構建，產業鏈條短，范圍經濟小，第二產業的弱質也制約了第三產業的發展，產業持續力不強。

從產業的效益來看，以礦業城市為例，我國部分小型礦業城市人均GDP和在職職工平均工資僅為全國城市平均水平的一半左右；而萬元GDP水耗和能耗以及污染物排放水平明顯高于全國城市平均水平，生態環境效益明顯落后于全國城市平均水平（見表1）。

1.2 就業和社會保障壓力巨大，嚴重影響社會穩定與和諧社會建設

資源型城市資源瀕臨枯竭帶來的社會問題也日益嚴重。我國資源型城市涉及資源型產業就職職工1 250萬人，登記失業人數90萬人，占職工比重為7.2%，比全部城市的平均水平高2.3個百分點。2000年GDP為11 550億元，人均GDP為7 500元，比全部城市的平均水平低1 150元；職工年平均工資為7 800元，比全部城市的平均水平低1 700元。我國因礦山資源枯竭而產生的困難礦工總量約300萬到400萬，并影響到1 000萬家屬。根據對2000年人口普查數據的分析，全國有22個地級礦業城市的失業率超過10%；其中6個城市城鎮失業率超過20%，4個已進入資源枯竭期。

職工養老、醫療、工傷等社會保險問題突出。隨著主業關閉破產，資源型城市下崗職工和提前退休人員激增，由于政府財政拮據，社會保險參保人數明顯下降，低保政策無法落實。如江西鎢業集團公司所屬企事業單位，除一家研究所外，其余全部沒有參加基本醫療保險。撫順礦業集團所屬集體企業3 423名工傷職工，由于各種原因，從1995年至今沒有享受到應有的工傷保險待遇，涉及金額達2 756.2萬元。

部分資源枯竭型城市還發生了一系列極端事件，如罷工、臥軌、堵塞交通、焚燒汽車等，已引起中央的高度關注。特別是部分煤炭、石油、有色金屬城市面臨的困難更大。國內外的實踐證明，資源枯竭型城市要擺脫困境，非轉型不可，這是別無他途的戰略選擇［1］。

上述問題的出現有其客觀原因，它是蘇聯模式的歷史產物之一。在計劃經濟時代，企業同時擔負著生產建設、人員安置、城市管理等一系列經濟、社會事務與功能，運行成本很高，一般達到其銷售收入的10%～15%，造成了資源型企業辦社會—企業負擔重、運行成本高—效益低、市場競爭力弱—城市財政積累少—城市公共物品投入減少—居民生活水平下降—社會保障問題突出的鏈式反應。在上世紀90年代國企改革浪潮中，我國部分資源型企業也開始實現轉制，又陷入了中小型資源企業轉制—下崗職工增多—城市社會保障問題突出的怪圈。世紀之交，資源短缺成為全球性問題。我國傳統的高消耗、高污染、粗放型的經濟增長方式和掠奪式的資源開采方式終于受到大自然的懲罰，其中最大的受害者便是傳統的以資源輸出為主的地區，主要是資源型城市，出現了資源瀕臨枯竭—資源產業規模遞減—相關產業規模遞減—就業機會減少—下崗失業人員增多—社會保障問題突出的重大難題。同時，資源型城市多以第二產業為主導產業，吸納勞動力能力較強的第一、三產業發展較為滯后，制約了就業機會的擴大；而資源型企業下崗職工總體文化程度不高，技術單一也限制了其再就業的可能性。這些現實問題都增大了經濟轉型的難度。

1.3 資源瀕臨枯竭，環境污染和生態破壞問題嚴重

資源瀕臨枯竭是我國資源型城市經濟轉型面臨的最直接問題，也是資源型城市轉型的最直接原因。按照國內經濟學界的初步界定，全國118個資源型城市中，隨著我國2/3的礦山進入中老年期，1/4的資源型城市面臨資源枯竭。單就礦業城市而言，根據中國礦業協會的統計，中國目前以采礦為主的資源型城市中，20%處于成長期，68%處于成熟期，12%處于衰退期。資源型城市瀕臨資源枯竭是自然資源的供給有限性與其需求無限性矛盾的必然結果，而傳統的對自然資源的掠奪式、粗放式開采加速了資源枯竭的進程。

同時，自然資源的過快開采，必然造成資源嚴重浪費、環境污染和生態破壞。據調查，目前我國每年因礦產資源開采而引發的地質災害造成的直接經濟損失超過100億元。我國每開采萬噸煤引起的地面下沉區面積達0.2hm²，每年85%的工業廢棄物來自礦山開采。境內金屬尾礦、煤矸石堆積已達50億t，直接破壞或占用土地面積約200萬hm²，破壞森林面積累計約106萬hm²，破壞草地面積約26.3萬hm²，且土地復墾率僅為12%左右［2］。而因采富棄貧而浪費的資源更是數量巨大，無法統計。資源型城市既面臨著經濟衰退、資源本底枯竭，同時還面臨著生態環境治理的難題，這些都加大了資源型城市轉型的復雜性和艱巨性。

1.4 機制體制問題突出，創新能力不足

我國資源型城市具有濃厚的中央計劃經濟特色和城市工業重化的特征，這種按蘇聯模式建設起來的城市在市場經濟條件下所表現出來的機制體制問題尤為突出。主要表現在：資源區域分配機制的不科學及其價值的扭曲、資源型產業規劃布局的不合理、資源型城市政府官員考核機制的僵化、中央與地方各級政府權責利劃分不清晰等。這些計劃經濟體制的剛性制約導致政企職責不分，思想觀念陳舊，現代企業制度難以建立，創新能力得不到激發，在很大程度上已成為城市轉型的重要障礙［3］。

2 資源型城市經濟轉型戰略創新

2.1 發展目標創新——社會福利均等化、經濟持續發展、生態環境整治與社會經濟協調發展的三大效益目標

經濟轉型首先必須推進發展目標創新。從當前部分資源型城市的發展規劃來看，存在普遍的重經濟輕社會、重近期輕遠期、重國家扶持輕自主發展的傾向，沒有擺脫傳統的發展思維模式。這種以經濟增長為核心的傳統增長目標，容易導致在發展經濟的同時忽視社會進步，忽視人自身的發展。根據我國已經進入“全面建設小康社會的新時期”，“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的科學發展觀”，“協調區域發展”，“構建社會主義和諧社會”的客觀要求和我國資源型城市當前所面臨的重大現實問題，筆者認為資源型城市的創新發展總目標應該是社會福利均等化、經濟持續發展（富地目標變為富民目標）、生態環境整治與社會經濟協調發展的三大效益目標。

社會福利均等化—協調經濟與社會發展關系。就是要以人為本，更加注重社會公平，使全體人民共享改革發展成果，保護人的發展權利，保持社會安定團結，促進人的全面發展。近期重點從解決關系資源型城市人民群眾切身利益的現實難題入手，千方百計促進下崗職工再就業，解決城市低收入人群的醫療、教育等現實問題和人民群眾內部的社會公平問題；從完善資源補償機制入手，協調資源輸出與輸入地區、落后與發達地區的利益關系。

經濟持續發展—協調經濟內部三大產業關系。就是要形成資源型城市自主發展的長效機制，減輕經濟發展對自然資源的依賴程度。立足優化產業結構推動發展，把調整經濟結構作為主線，促使經濟增長由主要依靠資源產業帶動和數量擴張帶動向三次產業協同發展驅動轉變。近期重點是因地制宜，分類指導，階段推進，依托替代產業和替代資源，拓展資源型城市轉型的時間和空間，既要強市，又要富民，從經濟結構單一化向多元化轉變。

生態環境整治與社會經濟協調發展—協調資源環境與社會經濟關系。就是要立足節約資源和保護環境推動發展，把促進經濟增長方式根本轉變作為著力點，促使強調單一經濟增長的模式向經濟、社會與自然生態環境相協調的發展模式轉變。近期重點是依托技術進步，加強城市生態環境綜合整治，徹底遏制因資源開發利用引起的水體、土壤和大氣污染，將經濟社會發展的速度確定在生態環境的承載力范圍內；大力發展循環經濟，構建循環型社會。

2.2 循環經濟發展模式——多元化產業結構優化，構建生態產業體系，轉變傳統增長方式

結構單一的資源型城市實現經濟轉型必須塑造多元化的產業結構，循環經濟是延伸產業鏈，拓展和優化產業結構，實現資源、環境與經濟社會協調發展、轉變傳統增長方式的最佳模式，已經成為21世紀可持續發展的新潮流和成功模式。

我國資源型城市循環經濟應包括四個層次。①企業層次：包括以企業內循環為主，與外部的物質、能量和信息交換，包括一個工業區內幾個、幾十個甚至幾百個企業之間的原料—產品—廢棄物連接起來循環再生。②產業層次：同一產業內部，不同行業、不同產品、不同工藝過程間的物質、能量和信息交換。將行業之間的原料—產品—廢棄物（再生資源）連接起來，在產業內循環為主，同時與外部的物質、能量和信息交換。建立生態工業園區，按照生態原理組織和布局工業生產過程，延伸產業鏈，延長產品生命周期，形成生態工業循環體系，推進新型工業化進程，實現跨越式、超常規發展。③區域層次：一個縣、一個地區、一個省、一個國家，一個跨行政區的自然地理區域、生態區域或經濟區域，一個跨國界的區域等等，將企業之間的原料—產品—廢棄物（再生資源）連接起來，在本區域內循環為主。在利益共享前提下，依據區域分工協作關系，通過不同區域之間產業鏈、市場網絡、金融網絡、信息網絡、資源及生態環境聯系（鏈），促進區域間人流、物流、資金流和信息流良性循環。④社會消費層次：從社會消費層面樹立資源節約意識，全民動員，公眾參與綠色消費、循環利用和垃圾再生，形成全社會資源消費—環境—資源大循環。以循環經濟為主線，建設資源節約型社會和環境友好型社會，倡導綠色文明消費模式，推進全社會的大循環，實現循環型社會建設目標。

促進資源型城市社會經濟與資源環境的良性循環，關鍵是要構建生態產業體系，通過構造循環產業鏈，既提高資源加工的附加值，又實現資源開發對環境的最小影響，增強城市的可持續發展能力。具體到各類資源型城市其生態產業體系各有不同。煤炭城市一般可沿著開采—洗選—發電—建材—環保、開采—洗選—發電—高耗能產業和煤化工鏈條延伸；石油城市一般可以沿著開采—煉油—石化—精細化工鏈條延伸；冶金城市一般可沿著采礦—粗煉—精煉—型材—制品—回收—冶煉鏈條延伸；森工城市一般可沿采伐—木制品—廢物肥料—林業種植鏈條延伸。山東省東營市“電廠—采油廠—污水處理廠”循環經濟示范區是我國資源型城市發展循環經濟的典型成功案例［4］。

2.3 資源替代與產業替代戰略

及時推進資源替代，用人文資源替代自然資源，用高新技術替代資本和勞動，大力發展替代產業，是資源型城市轉型成功的經驗之一。資源型城市發展的生命周期受其主導資源產業的生命周期影響巨大（見圖2）。而自然資源存量的有限性決定了資源產業發展的生命周期，因此，資源型城市要實現可持續發展，就必須擺脫單一資源與產業的束縛，盡早實現資源與產業多元化。實際上，從資源產業在整個國民經濟產業體系中的弱勢地位以及資源輸出地區在全國或全球范圍的不利生存環境來看，不管是資源枯竭、瀕臨枯竭還是資源基礎狀況良好，所有的資源型城市都必須及早因地制宜，發展替代產業，培育科技含量高，附加值高、具有廣闊前景的新興產業。同時改造和提升傳統產業，實現產業結構升級，提升自身的積累能力和競爭力。

資源型城市尋求替代資源和發展替代產業必須與城市功能定位緊密聯系起來，因地制宜，有所為，有所不為。從替代資源的選擇來看，要從本地區的發展條件與方向，獲取資源的難易程度和經濟可行性出發，實現資源來源的多元化，提高抗風險能力。重點替代資源應定位在：以國際資源代替國內資源、以再生資源替代非再生資源、以人力資源代替自然資源。替代產業的選擇要遵循市場導向原則，把握好高新技術產業與傳統產業、資金密集型與勞動密集型產業的關系，選擇提供就業崗位多、發展前景好的特色產業。遼寧省阜新市作為國家礦業城市轉型試點城市在尋找替代產業上走出了新路，他們退出傳統工礦業，重點發展勞動密集型的現代高效農業和現代服務業，調整優化第二產業，使地方經濟取得了較大發展。

2.4 科技創新戰略——依靠高新技術的后發優勢戰略

在工業化初期，資本和勞動積累是經濟增長的主要驅動力量；而在工業化中后期，技術進步是經濟增長的主要動力。資源型城市經濟轉型離不開科學技術的支撐作用，利用高新實用技術改組改造傳統產業，推動產業結構的優化升級已經成為國內外的共識。當前我國資源型城市利用科技創新的主要模式有：國外技術引進、企業自主創新、企業—政府—大學合作創新、城市—大學合作創新和產業集群式創新等。然而，從地區分布來看，我國資源型城市大多分布在中西部和東北老工業地區，從城市規模來看，我國資源型城市以中小城市為主體，其中市區人口在50萬以下的小城市約占資源型城市總數的73%（見表2），這決定了我國資源型城市既不是資金富余地區，也不是科技創新要素集聚的地區，這使以上幾種科技創新模式的效果大打折扣，甚至造成國家資金投入的低效利用和浪費。筆者認為，資源型城市的科技創新戰略應依托工業化戰略創新和一定的區域創新體系來建立，而區域創新體系的建立又必須以一個和幾個創新基礎較好的大城市或特大城市為中心，通過科學技術擴散通道的建設帶動中小資源型城市技術水平的提升，形成“吸收型”技術進步體系。

實現工業化戰略創新。利用高新技術和先進實用技術改造傳統產業，堅持以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化路子。形成以高新技術產業為先導、基礎產業和制造業為支撐、服務業全面發展的產業格局。實現農業、工業生產與產品的綠色化，促進經濟與生態的和諧發展，帶動產業結構優化升級，以綠色生產技術、綠色生產過程、綠色產品作為區域競爭的主要手段。

實現工業化戰略創新。利用高新技術和先進實用技術改造傳統產業，堅持以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化路子。形成以高新技術產業為先導、基礎產業和制造業為支撐、服務業全面發展的產業格局。實現農業、工業生產與產品的綠色化，促進經濟與生態的和諧發展，帶動產業結構優化升級，以綠色生產技術、綠色生產過程、綠色產品作為區域競爭的主要手段。

形成“吸收型”技術進步體系。引進技術是后發國家獲得高速發展的首要保障因素。引進技術可以大大縮短因研發先進技術所花費的時間及相應投入，還可以縮短甚至跳躍式地縮短與先進國家的技術差距，以便在更高的起點上發動和推進工業化。資源型城市采取“吸收型”技術進步戰略，能夠做到起點高、速度快、代價低，縮小與全國、尤其是東部發達地區的綜合差異。

圖3反映了城市規模、資源產業、技術水平等之間的分布規律。一般而言，經濟發展對自然資源開采的依賴度呈現出中小城市→大城市→特大城市遞減的規律，而資源深加工程度又呈現出中小城市→大城市→特大城市遞增的規律。這說明自然資源開發利用在不同城市和地區之間存在著分工，中小城市承擔著資源的初級開發利用的任務，而大城市和發達地區則主要是承擔資源型產品的深加工任務，即資源開發利用水平在城市間存在著技術梯度。這為資源型城市實施科技創新戰略提供了新的思路，即通過承接大城市或特大城市的產業或技術擴散來提高廣大中小資源型城市技術水平，實現資源產業的優化升級，而核心任務在于擴大和疏通區域內部的技術擴散通道和渠道、形成技術流。

單從我國資源型城市科技創新的需求來看，當前亟需解決的重大實用技術問題主要集中在自然資源深部勘探技術、清潔煤技術、高端冶金技術、生態環境修復技術、廢棄資源綜合利用技術、節能節水相關技術、資源開采安全技術等領域。

2.5 生態城市發展模式創新

資源型城市走向生態城市的關鍵是要以構建城市生態產業體系為主線，以恢復城市生態功能和完善城市基礎設施為重要手段，推進城市生產—消費—資源—環境良性循環、開創資源型城市向生態城市轉型的新型可持續發展模式。可從以下三個方面入手：一是營造綠色人居環境。實施綠色消費、綠色能源，加強生態小城鎮、生態社區和生態型新農村建設；二是四層推進城鎮化。按照市區、縣城、中心鎮、重點鄉鎮等四個層次推進區域城鎮化；三是打破城鄉“二元結構”。把加快農業產業化和加強小城鎮建設有機結合起來，將生態脆弱區的農民和農村剩余勞動力轉移出來向小城鎮集中，減緩對農村生態環境的壓力，增強區域生態支撐系統承載能力。

2.6 機制體制創新戰略

資源型城市轉型需要清除資源產業體制障礙，深化機制體制改革，推進政府管理創新。堅持用科學發展觀統領資源型城市轉型的全過程，要求以公共福利的共享為基準，按照全面、協調、可持續的發展觀，使政府職能的重心逐漸轉向社會管理與公共服務。城市政府應把減少環境污染、改善基礎設施、創造就業機會、加強職業培訓、優化投資創業環境、健全社會保障制度，以及完善城市功能等作為重要目標，為有效實現資源型城市向綜合型城市的轉變奠定良好的基礎。微觀上加快國有企業改革和建立現代企業制度的步伐，以政企分開和完善資源產權制度為突破口，使企業真正從行政控制和保護下釋放出來，成為名副其實的經營決策主體、風險承擔主體、利益分配主體。宏觀上加強國家調控，建立城市地方政府、中央或上級政府、大型資源企業之間常設的協調與決策機構，由其統籌城市轉型的各個方面，整合企業、產業、城市與區域發展的各種規劃，指導城市的有效轉型和持續發展。

3 對策建議

（1）成立專門的機構，做好資源型城市發展規劃，全面指導資源型城市經濟轉型。根據城市發展和資源產業發展的規律，做好城市發展規劃和資源規劃。科學編制各資源型城市轉型總體規劃和轉型方案。

（2）加大國家對資源型城市的政策扶持力度，以政府財政稅收和投資政策支持資源型城市經濟轉型。重整資源型城市的市級財政，完善其自我積累機制；在分級財政中增加資源型城市的留成比例，增強其自我積累能力；在稅收上減輕資源型城市稅負，加大增值稅、資源稅和資源補償費的返還比例；允許資源型城市有針對性地發放地方建設債券，改善其吸收社會資本的能力；在國債中單列一定額度，以支持資源型城市的基礎設施建設和生態環境保護項目；設立資源型城市轉型基金、地區開發投資基金等多種基金，以及進行必要的直接投資等。

（3）擴大資源型城市試點范圍，積累資源型城市經濟轉型的經驗，盡快把資源型城市列入老工業基地振興計劃。享受同樣的優惠政策，加大國家對資源型城市經濟轉型的外部推力。

（4）大力發展民營經濟，廣辟再就業和剩余勞動力轉移渠道。一是扶持創辦民營中小企業；二是資助自謀職業；三是對吸納轉型再就業者的公司給予特殊優惠；四是加強下崗職工新技能培訓和再就業管理現代化；六是大力發展勞務經濟，鼓勵勞動力的跨區域流動［5］。

（5）實施生態補償政策，大力治理礦山和礦城生態環境。

（編輯：李 琪）

參考文獻(References)

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