關于我國水價、水權和水市場改革的評論

摘要 在市場經濟條件下，如何讓市場在水資源配置領域發(fā)揮作用，是水管理改革面臨的重要問題。引入經濟手段管理水資源，已經成為當代中國水管理改革的重要內容。水資源管理的經濟手段主要包括水價、水權和水市場，本文逐一對三個方面的改革進展進行回顧和評價，揭示我國水價、水權和水市場的制度變遷軌跡。隨著我國水價和水權制度的推進，水權市場的事例會越來越多涌現。盡管水市場在長期將有較大的發(fā)展，但是由于水市場引入涉及到一系列復雜的經濟、社會和生態(tài)問題，決定了短期內水市場的發(fā)展空間相對有限。

關鍵詞 水價；水權；水市場；水權制度

中圖分類號 X522;X196 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2007)05-0153-06

水資源管理的核心目標是追求資源的可持續(xù)利用。從全世界范圍來看，在邁向水資源可持續(xù)管理的道路上，有以下幾個明顯的趨勢：采用綜合性方法，多種政策手段并用；更多地運用經濟手段；更強調水資源保護；重視基礎設施的融資問題；重視廣泛參與及知識和信息分享［1］。引入經濟手段管理水資源，是全球應對水資源稀缺的必然結果，也是近30年來水資源管理引人矚目的領域之一，已經成為當代中國水管理體制改革的重要組成部分。在新的市場經濟條件下，水管理如何處理政府與市場的關系，是中國水管理轉型面臨的核心問題［2］，本文通過回顧和評價，以揭示我國水價、水權和水市場的制度變遷軌跡及趨向。

1 水價改革進展評價

商品水價應該包括三個部分：一是水資源費或叫水權費，實際上可以命名為資源水價；二是生產成本和產權收益，就是工程水價；三是水污染處理費，叫環(huán)境水價。也就是說，從理論上講，水價有三個組成部分，即資源水價、工程水價和環(huán)境水價。資源水價體現的是用水權的價值，工程水價體現的是水的輸運中發(fā)生的工程成本價值，環(huán)境水價體現的是水環(huán)境容量的價值。三者構成完整意義上的水價。［3］目前中國廣義的水價體系由水資源費、引水工程價格、城市供水價格和污水處理費組成。

在計劃經濟時代，國家壟斷了水資源的使用權，各級政府直接包辦水資源的開發(fā)利用，水資源低價甚至無價，水價嚴重扭曲，水資源價格不僅遠遠低于完整的商品水價，也大大低于工程水價。在特定歷史條件下，這種模式在發(fā)揮保障經濟發(fā)展和人民生活重要作用的同時，也不可避免地造成資源價格嚴重扭曲，致使用水粗放增長，浪費嚴重。改革開放以來，隨著經濟體制的轉型，水資源分配體制也在逐漸發(fā)生變化。

1988年頒布的《水法》規(guī)定了取水許可制度，凡直接從地下或者江河、湖泊取水的取水戶，除法律規(guī)定不需申請取水許可的情況外，都要依法向水行政主管部門提出取水許可申請并取得取水許可證后才能取水；水法還規(guī)定了水資源有償使用制度，對直接從地下或者江河、湖泊取水的，征收水資源費。由于傳統意識、用戶承受能力等復雜原因，供水水價標準普遍過低，距離水資源的完整價格相差很大，水商品的分配還遠沒有實現市場化配置，行政手段在水商品分配中仍發(fā)揮著重要作用，這是用水浪費普遍、用水效率較低的重要原因［4］ 。

從2002年10月1日起，修訂的新《水法》，把節(jié)約用水、提高用水效率放在突出位置，按照總量控制與定額管理相結合的原則，以實施取水許可制度和水資源有償使用制度為重點加強用水管理。新《水法》確立了水價改革“補償成本、合理收益、優(yōu)質優(yōu)價、公平負擔”的原則。合理水價機制的形成，將是一個“動態(tài)漸進、相對穩(wěn)定”的過程，要考慮社會和市場的承受能力問題。商品水價的確定要有利于滿足各類用水的要求；有利于實現水資源的優(yōu)化配置，提高水的使用效率；有利于改善生態(tài)系統和防治水污染。

新《水法》頒布以來，我國的水價體制改革明顯加快。2003年7月，國家發(fā)改委和水利部聯合發(fā)布了《水利工程供水價格管理辦法》，以促進節(jié)約用水和水資源的可持續(xù)利用為核心內容，確立了水利工程供水的商品屬性，規(guī)范了水利工程供水價格構成，明確了水價管理權限［5］。2004年4月，國務院辦公廳引印發(fā)了《關于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》，第一次把水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格、污水處理費、再生水價格作為一個有機的水價體系，確立了水價改革的目標，對水資源從開發(fā)、利用、治理到配置、節(jié)約和保護各個環(huán)節(jié)的水價改革進行了全面部署。2006年2月，國務院第460號令公布了《取水許可和水資源費征收管理條例》，明確了《水法》中規(guī)定的水資源費征收制度。

當前我國水價改革已經實現從傳統計劃體制下無償或福利型向有償或商品型的歷史性轉變。具體表現在以下四個方面［6］：

第一，水價體系逐步健全，水價總體水平逐步提高。開征了水資源費，實現了從無償取水到有償取水的轉變。目前，全國除西藏自治區(qū)外其他省市區(qū)均征收了水資源費，有29個省區(qū)頒布了有關水資源費征收使用管理辦法或相關法規(guī)，確認了水利工程供水的商品屬性，實現了由費向價的轉變。1985年國務院印發(fā)了《水利工程水費核定、計收和管理辦法》，標志著水費改革工作開始全面展開。其后水利工程供水的商品化進程不斷推進，至2003年國家發(fā)改委和水利部聯合發(fā)布的《水利工程供水價格管理辦法》，徹底完成了由“水費”到“水價”的轉變。全國2003年水利工程水費總收入達140億元。

城市供水價格完成了福利型向商品型的轉變。1998年原國家計委與有關部門下發(fā)了《城市供水價格管理辦法》，啟動了城市供水價格改革。2002年有關部委聯合下發(fā)了《關于進一步推進城市水價格改革工作的通知》，大大加快了城市供水價格改革。目前大部分城市供水價格已基本達到保本水平。

建立了污水集中處理收費制度。1999年，原國家計委同有關部門下發(fā)了《關于加大污水處理費的征收力度建設城市污水排放和集中處理良性運行機制的通知》，在全國實行污水處理收費制度。截至2003年底，除西藏自治區(qū)外，全國30個省區(qū)建立了城市污水集中處理收費制度。660個城市中有325個城市開征了污水處理費。

第二，有利于節(jié)水的靈活水價制度得到初步推行。水利工程供水方面，實行了超定額累進加價制度。一些地方積極探索和推行“超定額累進加價”、“豐枯季節(jié)水價”、“兩部制水價”等科學的計價制度，充分發(fā)揮價格杠桿對水供求關系的調節(jié)作用。河北、云南、廣西等10多個省區(qū)開始實施超定額累進加價制度。

城市供水方面，推行了居民生活用水階梯式水價和非居民用水超過計劃超定額加價制度。截至2004年6月，全國有河北、山西、遼寧等14個省區(qū)的50多個城市實施了階梯式水價。非居民用水超過計劃超定額加價制度在全國范圍內已經得到普遍施行。

第三，全面實行了有利于用水戶合理負擔的分類水價。根據用水的不同性質，統籌考慮不同用水戶的承受能力，實行了分類水價體系。例如，水資源費分為地表水資源費和地下水資源費。根據取水單位的用途，分為工業(yè)取水、生活取水、發(fā)電取水、其他取水等，各類水資源費的征收標準有所不同。水利工程供水價格總體上分為農業(yè)用水和非農業(yè)兩類。城市供水價格分為居民生活用水、工業(yè)用水、行政事業(yè)用水、經營服務用水、特種用水等5類。

王亞華：關于我國水價、水權和水市場改革的評論第四，水價管理形式多樣化，水價決策程序規(guī)范化。過去水利工程水價制定權高度集中，不利于水價的及時調整。為了建立靈活的調價機制，近些年來全國各地積極探索適合本地的水價管理方式。目前，全國絕大多數省區(qū)適當下放了水價審批權，實行按區(qū)域定價和按單價工程定價相結合的管理辦法。城市供水價格引入了聽證會制度，水價決策的規(guī)范化、民主化和透明化程度逐步提高。

2 水權制度建設：從理論到實踐

水資源由于具有流動性、循環(huán)再生性和公共性等自然社會特征，其產權問題要遠比普通經濟資產的產權問題復雜。水權的主體可以是國家、某些團體或個體，或者被這些實體共同持有。通常國家持有水資源的宏觀配置權，社團持有提取權和供水范圍內的配置權，最終用戶持有使用權。我國法律規(guī)定水的所有權屬于國家，也就是國家擁有水資源的宏觀配置權和最終決策權。目前人們關注的水權通常指社團或用戶持有的權利，也就是水的使用權，它們因國家干預或第三方侵犯而被削弱。如果這種權利被高度削弱，那么社團或個體持有的水權質量是低的，反之水權質量是高的。社團或個體持有的低質量水權，常在法律上被界定為“行政許可權”，主要為國家的政治權利支配，其分配和再分配主要通過行政方式，國家對這種權利的使用施加較多限制，并進行大量行政干預。隨著水權質量的提高，水權在法律上從行政許可權向“用益物權”過渡。這一過程伴隨著國家限制和干預的減弱，水權將融入越來越多的經濟利益支配的成份，其再分配方式將更多依靠市場方式［2］。

改革開放以來，隨著水資源稀缺范圍擴大，我國逐步建立了水資源行政分配和計劃用水體系，明確了一部分地區(qū)、團體和個體的用水控制指標。由于水資源相對價格的提高和用水競爭的加劇，以及市場經濟改革帶來行政權力下放和地方利益增強，為了提高用水效率、吸引水利投資和調節(jié)水沖突，客觀上要求賦予各地區(qū)、團體和個體更為明確的用水權利。此種形勢催生了“所有權與使用權分離”的改革思路，即國家仍然持有水資源的所有權，將水的使用權賦予用水戶，它的實質是在強調國家對水的政治權力的同時，一定程度上承認用水戶合法的用水權益。這一改革思路在2000年左右引發(fā)了熱烈的“水權和水市場”大討論，水權因此成為社會關注的熱點話題［6］。2002年頒布實施的新《水法》，把取水許可制度賦予的權利進一步明確為取水權，這種權利本質上仍然是“行政許可權”。過去幾年政府部門積極探索推進取水權的轉讓，可以視為將水權從“行政許可權”向“用益物權”轉變的努力。2007年頒布的《物權法》，將取水權納入了用益物權的保護范疇，是水權質量得到提高的一個重要標志。

從建國以來我國的水權制度演進來看，整體上是一個水權的行政分配體系逐步建立和完善的過程。特別是改革以來，伴隨著水資源稀缺范圍的擴大，已經在水權分配的各個層次上建立了水分配機制，例如，地方之間的江河水量分配制度，社團之間的取水許可制度，農業(yè)用水戶之間的計劃分配制度。以2002年新《水法》的實施為標志，我國的水資源管理形成了一套完整的行政分配體系。在水權實踐中，黃河在我國大江大河中走在前列。黃河是我國七大流域中唯一制定了全流域分水方案的河流，黃河目前的水管理制度代表了目前中國水權制度的最高演進水平，而且也為其他江河的水資源管理指引了變遷的方向。下面以黃河為例，簡要介紹我國改革以來的水權制度演變過程。

改革至今的20余年，是黃河水管理制度大發(fā)展的時期。黃河流域在這一時期的水權結構，逐步在各個層次上相繼建立了分配機制。在短短20年中，許多項制度被相繼引入，具體可以分為三個階段［2］。

第一階段從1978年至1986年，為水權制度變革的醞釀期。黃河下游河道從70年代就開始出現斷流現象，標志著水資源稀缺已經擴大到整個流域范圍，對統一分配全河水量提出需求。從1982年開始，原國家計委著手做黃河水資源利用的規(guī)劃工作，并組織沿黃各省區(qū)及相關部門磋商水量分配，籌備黃河水量分配方案。流域部分省區(qū)加強了區(qū)域水資源分配的制度建設，如山西省在1982年制訂的地方性水利法規(guī)中確定了取水許可制度，并最先開始在本省開征水資源費。黃河各大灌區(qū)的計劃用水管理得到不同程度的提高，并相繼開始了水費改革。這一時期水權分配已經從工程范圍擴展到區(qū)域范圍，部分地區(qū)開始建立地方和社團之間的分配機制，灌區(qū)管理工作也得到了改革和加強。

第二階段從1987年至1997年，為水權制度的迅速發(fā)展期。1987年9月，國務院向沿黃11個省（區(qū)、市）政府和國務院有關部門批轉了《黃河可供水量分配方案》，將370億m3在沿黃省區(qū)之間進行了分配。該文件要求沿黃各省區(qū)以分配方案為依據，制定各自的用水計劃。1987年的分水方案標志著黃河流域各省區(qū)之間配水的開始，是后來各省區(qū)間水權分配的基本依據。1994年水利部授權黃河水利委員會對黃河干流及其重要跨省（區(qū)）支流的取水許可實行全額管理或限額管理，并按照國務院批準的黃河可供水量分配方案對沿黃各省區(qū)的黃河取水實行總量控制。黃河水利委員會根據水利部的授權，劃定了流域機構與省區(qū)在取水許可上的管理權限并實施管理，于1996年上半年完成用水戶的取水登記工作，其后將工作重點轉向取水許可的監(jiān)督管理。沿黃各省區(qū)在《取水許可制度實施辦法》頒布后，也相繼開展了本省區(qū)取水許可權限范圍內的取水管理工作，黃河水管理初步形成了流域管理與行政區(qū)域管理相結合的新框架。這一時期黃河流域的水費與水資源費的征繳制度方面也取得了較大進展。總之，通過10年的制度變革，地方政府之間、取水社團之間開始全面引入分配機制，水權制度初步形成了完整的框架。

第三階段是1998年以來，為水權制度的加快建設完善期。第二階段在快速的制度建設中，存在不少制度設計和實施上的缺陷，包括初始權利界定不盡合理，取水許可管理不完善，特別是沒有建立水量分配的實施機制，使分水方案難以有效落實，個別省份違規(guī)超采問題突出，沒有能夠有效解決地區(qū)之間的爭水矛盾，這是黃河在90年代連年斷流的重要原因。黃河連續(xù)的缺水斷流引起國家的高度重視。從1998年開始，在較短的時間內引入了大量新的措施，特別是水權分配的實施機制得到重視。1998年水利部和國家計委聯合發(fā)布《黃河可供水量年度分配及干流水量調度方案》，1999年黃委會依據《黃河水量調度管理辦法》正式實施流域水資源統一調度。黃委會為此成立了調度實施部門，以行政手段為主的監(jiān)控機制迅速增強，水文監(jiān)測力度也明顯加大。2000年之后的連續(xù)多個特枯年份黃河沒有斷流，可以視為分配機制改進的成效。2002年的新《水法》正式確立了流域管理機構的法律地位，賦予流域機構統一管理和調度流域水資源的職權。依據新《水法》和新的治黃實踐需求，國務院2006年7月頒布實施了《黃河水量調度條例》，是進一步加強黃河水資源統一管理和水權制度建設、提高黃河水資源可持續(xù)利用法制化的重要標志。

黃河的水權制度建設實踐，反映了我國水管理制度建設。黃河過去十幾年的分水實踐、特別是近些年的防斷流實踐，為我國大江大河大湖的水管理體制改革指引了路徑，代表了中國水管理改革的基本方向。事實上，我國目前的水權制度建設的思路主要來源于黃河流域的實踐。早在2001年，水利部就提出了完整的水權制度建設方案，即“總量控制和定額管理相結合”的改革思路，主張確立總量和定額兩套指標。一套是宏觀的總量指標，把用水指標逐級分解，把水資源的使用權量化到每個流域、每個地區(qū)、每個城市、每個單位，層層有控制指標；另一套是微觀定額指標，結合總量指標，核定單位工業(yè)產品、人口、灌溉面積的用水定額；兩套指標同時實施，實行總量和定額雙控制，把水權落實到每一個用水單元。同時用水戶和用水單元節(jié)約的用水指標，可以作為出讓水權有償轉讓，超過指標即占用他人的水權要付費，如此買賣雙方都會考慮節(jié)水，社會節(jié)水的積極性會被調動起來［8］。

上述思路，為我國水權制度建設提供了制度框架。近幾年來，政策制定部門在上述思路的指導下，在水權法規(guī)建設方面取得了一系列新的進展。首先是在2002年的新《水法》中，明確了總量控制與定額管理制度，強調加強用水管理，實施取水許可制度和水資源有償使用制度，首次提出取水權的概念。新《水法》雖然沒有對水權轉讓做出規(guī)定，卻為進一步的探索預留了空間。2005年1月，水利部發(fā)布了《水權制度建設框架》，要求各級水利部門要充分認識水權制度建設的重要性，結合實際，有重點、有步驟、有計劃地開展相關制度建設，逐步建立符合我國國情的水權制度體系。該文件對我國現階段的水權制度有關的各個方面提出了具體意見，成為我國開展水權制度建設的指導性文件。同時發(fā)布的還有《關于水權轉讓的若干意見》，對水權轉讓提出了具體指導意見，該文件進一步推進了水權制度建設，規(guī)范了水權轉讓行為。2006年2月，國務院公布了《取水許可和水資源費征收管理條例》，對1993年頒布的《取水許可制度實施辦法》作了全面修訂，從內容與程序方面完善了取水許可制度，有助于實踐中落實水權管理，推進水權相關的制度建設，也有助于推動水權流轉實踐。

水權制度建設在實踐中也取得一系列重要進展。以黃河為例，2000年以來，在來水持續(xù)偏枯的情況下，黃河實現連續(xù)七年不斷流，取得了顯著的經濟社會和生態(tài)環(huán)境效益。這一重要成就的取得，綜合運用了多種手段，最重要的是強化了水量統一調度管理，落實了1987年國務院頒布的黃河分水方案，實現了流域各省區(qū)有序引水和規(guī)范用水。黃河防斷流實踐是非常成功的制度變遷。通過實施水量統一調度，強化了區(qū)域用水的總量控制，確立了新的水權規(guī)則和用水激勵結構。沿黃各省區(qū)對這一制度變遷做出了有效的響應，各種用水主體的行為隨即發(fā)生了積極變化，黃河流域的水資源分配和利用開始進入良性軌道［9］。

中國還按照水權的思路指導了黑河分水和張掖市的節(jié)水型社會試點工作。2003年，水利部總結張掖市建設節(jié)水型社會的經驗認為，節(jié)水型社會的本質特征是建立以水權、水市場理論為基礎的水資源管理體制，形成以經濟手段為主的節(jié)水機制，不斷提高水資源的利用效率和效益，促進經濟、資源、環(huán)境協調發(fā)展［10］。2005年12月，水利部發(fā)布的《節(jié)水型社會建設評價指標體系（試行）》文件指出，建設節(jié)水型社會，重點是建立制度、經濟結構和工程技術三大體系，其中建立以水權管理為核心的水資源管理制度體系是核心。在水權思路的指導下，更多的水權制度建設實例在全國范圍內相繼展開。例如，長江流域啟動了大通河以下河段枯季區(qū)域水量分配方案的研究，松遼流域、海河流域等開展了流域初始水權分配工作，其中遼寧大凌河水資源使用權初始分配實施方案已經出臺。

3 水市場的探索及前景

廣義的水市場，泛指價格機制在水相關領域發(fā)揮作用形成的各種市場，例如取水權市場、供水市場、排污權市場、廢水處理市場、污水回用市場等。目前談論的比較多的是取水權市場和供水市場。供水市場發(fā)生在供水機構與眾多用戶之間，而取水權市場發(fā)生在取用水戶之間。我們通常說的水權市場實際上是指取水權市場。未來一段時期，市場機制在中國水資源配置領域的擴張性，或者說水市場的發(fā)展空間，主要體現在供水市場，而水權市場是輔助的，因此識別供水市場與水權市場之間的差別是重要的。由于供水市場的運作主要依靠水價機制，上文已經論述，下文討論的水市場專指水權市場。

水權交易是利用價格機制實現權利在取用水戶之間流轉的方式。在理論上，水權交易可以發(fā)生在各個層次上，比如，個體之間的私有產權交易，社團之間的集體產權交易，甚至政府或國家之間的公產交易，但實際上越是向上的層次，權利的流轉更多地涉及政治程序，本質上是一種政治交易。我們通常習慣上將水市場限定在取用水戶層次，包括個體之間和取水社團之間的水權轉讓。根據轉讓的權利性質，水權交易可以劃分為短期權利交易（水權租賃）和長期權利交易（水權轉讓）。取用水戶持有的水權，是水權交易的基本前提，以此為基礎實踐中可以發(fā)展出多種復雜的水市場形式，如水權租賃，水銀行，甚至網絡在線交易［2］。

水市場之所以存在，根本上是由于水資源分布和利用的不平衡性，同時存在水需求和潛在的水供給。例如：有些流域水資源短缺，具有水需求，有些流域水資源豐富，能夠提供水供給，這就有可能出現跨流域水權市場；即使在同一流域，可能上游用水效率低，下游用水效率高，上游地區(qū)的水配置到下游地區(qū)，可能夠獲得更大的總收益，這就存在潛在的流域內水權市場；即使是在同一地區(qū)，水用途效益也存在很大差別，把部分用水從效益差的部門配置到效益好的部門，總收益也能夠提高，這就有可能產生跨部門、跨行業(yè)甚至用水戶間的水權市場。

隨著水資源的日益稀缺，水權主體的明晰，法律制度的健全，制度創(chuàng)新和技術進步等因素，會使水資源通過市場配置的收益越來越高，水權市場將會呈現出越來越發(fā)達的趨勢。水權交易需要具備很多條件，不是純粹的市場行為，水權市場必須由政府加以規(guī)范。比如，水權的轉讓要符合流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，按流域規(guī)劃進行論證、審批；水權轉讓價格要進行必要的評估；水權轉讓應當論證對周邊地區(qū)、其他用水戶及環(huán)境等方面的影響等等。政府水管部門應及時研究制定管理辦法，在實踐中不斷完善相關政策法規(guī)，確保水權交易規(guī)范、有序進行。

2000年歲末，浙江省東陽市和義烏市簽訂了有償轉讓用水權的協議，這起事件被譽為我國首例城市間的水權交易。2005年1月，橫錦水庫引水工程正式通水，宣告了我國首例水權交易獲得實質性的成功。東陽—義烏水權交易事件發(fā)生之時，正值我國新時期的治水變革拉開序幕。2000年10月，汪恕誠在“水權和水市場”講話中，提出引入水權、水市場的經濟手段優(yōu)化水資源配置的思路，引發(fā)了中國水利界的大討論。汪恕誠講話一個月后，東陽—義烏水權交易的消息傳來，在全社會引起了強烈反響，圍繞這一事件掀起了討論熱潮、研究熱潮，將“水權和水市場”的大討論推向了高潮。

東陽—義烏水權交易的新意，在于打破了行政手段壟斷水權分配的傳統，標志著我國水權市場的正式誕生。在此之前，我國的水權分配主要是指令分配和行政劃撥。東陽—義烏水權交易從實踐上證明了市場機制是水資源配置的有效手段，向人們直觀展示了引入市場配置水資源的潛力。由于當時水權理論的探索剛剛起步，這一事件為水權和水市場的研討提供了寶貴的素材。這一事件之后大量的研究和爭論，使得人們逐步形成共識：一方面，為了提高水利用率、優(yōu)化水資源配置，有必要引入市場機制，另一方面建立和完善中國的水權制度，建立符合市場規(guī)則的水權流轉機制，又需要一個長期的過程［4］。

從東陽—義烏水權交易開始，實踐中有越來越多的水權交易事件涌現。例如漳河利用水市場手段實現跨省調水、調節(jié)用水矛盾；甘肅張掖農民用水戶之間的灌溉水權轉讓；寧夏、內蒙古自治兩區(qū)“投資節(jié)水、轉讓水權”大規(guī)模、跨行業(yè)的水權轉換，水市場的引入實現了水資源優(yōu)化配置和科學管理，提高了水資源利用效率和效益，緩解了水資源供求矛盾。

黃河中上游的寧夏、內蒙古的水權轉換工作，是我國水市場探索中的重要范例。由于內蒙古和寧夏達到了黃河分配的用水指標，兩自治區(qū)為了解決工業(yè)和城市發(fā)展的用水問題，只能通過調整用水結構、大力推行灌區(qū)節(jié)水解決。根據水權轉換的思路，兩自治區(qū)嘗試通過農業(yè)節(jié)水、將節(jié)余水量有償轉讓給工業(yè)項目，探索出了水資源優(yōu)化配置的有效途徑。2004年5月，水利部出臺了《關于內蒙古寧夏黃河干流水權轉換試點工作的指導意見》，緊接著黃河水利委員會發(fā)布了《黃河水權轉換管理實施辦法（試行）》，為黃河上中游地區(qū)的水權轉讓提供了依據。截至到2004年12月，黃河水利委員會已批復水權轉讓項目五個，其中寧夏三個，內蒙兩個，節(jié)水改造工程共投資3.26億元，年轉換水量0.98億m³［11］。寧夏、內蒙古的水權轉換工作，是我國北方缺水流域水權市場實踐的開始，對于我國水權市場的進一步探索有深遠意義。

經過一系列理論和實踐探索，水利部已經形成了一套完整的“明晰水權、引入市場”的水權改革思路。這套思路將水權管理劃分為三個階段［8］：首先是確立總量和定額兩套指標，把水資源的使用權指標逐級分解，并結合總量指標核定各種微觀用水單位的用水定額；其次是運用多種手段保障水權的實施，采取法律、行政、科技，特別是經濟手段，使控制指標成為每一個用水單元的權利依據；然后是允許用水戶和用水單元節(jié)約的水量有償轉讓，這樣就形成了水權市場。2005年1月，水利部正式發(fā)布了《關于水權轉讓的若干意見》，將可轉讓的水權轉讓的主體界定為在一定期限內擁有節(jié)余水量或者通過工程節(jié)水措施擁有節(jié)余水量的取水人。

展望未來，隨著水權明晰工作的推進，水權市場的事例還將越來越多的涌現。但與此同時也必須看到，水權市場在我國的發(fā)展還面臨著很多的制約性因素，水市場的引入涉及到一系列復雜的經濟、社會和生態(tài)問題，決定了我國的水資源分配體系短期內還不可能建立在水權和水市場基礎之上，地表水的管理尤其如此。雖然水權市場長期來看在我國可能會有大的發(fā)展，但是近期的發(fā)展空間將會相對有限，并主要集中于地下水交易，及社團之間的地表水取水權交易。現階段的水管理改革的基本取向是完善行政分配體系，只是有限引入水權市場作為行政分配體系的補充。在水權分配機制中，行政方式仍占據支配地位，市場方式則居于相對次要地位，水權市場的主要功能，是作為一種落實行政分配指標的輔助工具。遠景展望來看，隨著我國市場經濟環(huán)境的全面建立，水權市場將會有較大的發(fā)展空間。

(編輯：徐天祥)

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