論建立和完善國家自然遺產管理制度

摘要 自然遺產的公共產權屬性，決定了自然遺產保護的政府主導。對公共物品的過度損壞將導致國家財產的流失和公眾利益的損害，同時考慮到自然遺產的環境與資源屬性，加強對自然遺產的國家保護不僅符合政府對公物積極保護的政治責任要求，而且具有促進可持續發展的戰略意義。本文采用法學與經濟學的研究方法，通過分析自然遺產的產權屬性，指出了國家保護自然遺產的義務，在進一步探討了我國自然遺產保護制度的缺陷以后，對國家自然遺產管理制度進行了系統的構建，以期對自然遺產的保護有所裨益。

關鍵詞 自然遺產；產權；國家管理制度

中圖分類號 X821 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2007)05-0133-05

我國的自然保護區、自然遺產數量眾多，但是，我國對自然遺產的保護乏善可陳。加強國家在自然遺產保護中的作用，對于自然遺產的保護有重要意義。而如何將國家的作用在自然遺產保護中完全地發揮出來，還是必須從法律和制度層面入手。

1 自然遺產的公共產權屬性決定了國家的保護義務

自然遺產是一種特殊的不可替代資源，具有高度的文化、歷史與生態價值。但是，自然遺產對于所在國的政府與居民而言，其本質是一種公共產權。按照1972年聯合國教科文組織大會通過的《保護世界文化和自然遺產公約》中的規定，世界自然遺產，是指從審美或科學的角度看，具有突出的普遍價值的天然名勝、動植物生態環境及自然面貌。在《保護世界文化和自然遺產公約》的前言中指出：“保護不論屬于哪國人民的這類罕見且無法替代的財產，對全世界人民都很重要；考慮到部分文化或自然遺產具有突出的重要性，因而需作為全人類世界遺產的一部分加以保護”。制定該公約的目的就是為了保護世界各國的自然及文化遺產。雖然自然遺產具有世界意義，但是自然遺產的主權歸各個國家所有，國家出于對自身文明和環境可持續發展的考慮，應該系統地在公約的框架內對自然遺產保護提供法律制度上和技術層面上的支持。

這里要特別注意公約中的對具有突出和普遍價值世界遺產，以及其作為全人類世界遺產，應由遺產所在地的國家進行永久性保護的條款。公約第4條規定：“本公約締約國均承認，保證本國領土內的文化和自然遺產的確定、保護、保存、展出和遺傳后代，主要是有關國家的責任。”世界遺產是全人類的共同財富，其無法估量的文化、歷史與生態價值，以及其不可損壞與不可變更性，只能由國家來進行保存、保護與傳承于子孫后代。中國是遺產公約的締約國，自然也由國家作為主體承擔了這些責任。這是世界文化和自然遺產具有公共產權性質的法律依據。

公約還明確規定，締約國在充分尊重“文化和自然遺產的所在國的主權，并不使國家立法規定的財產權受到損害的同時，承認這類遺產是世界遺產的一部分，因此，整個國際社會有責任合作予以保護”。

因此，對世界自然遺產的保護，國際社會與聯合國目前所做在法律依據上和實踐中都十分有限，國家是保護責任的主要肩負者。

世界遺產不具有排他性，不僅使所有的人都可以享受對世界遺產的審美與知識，還會惠及后代子孫。因此世界遺產作為公共物品，國家對世界遺產的公共產權實際上就是對它的管理權，而不是具有排他性的使用權，更不是商業經營權。美國國家公園的管理者將自己定位于管家或服務員的角色，而不是業主的角色，管理者對遺產只有照看和維護的義務，而沒有隨意支配的權利，雖然他們是代表國家的政府官員。

由于世界遺產是一種公共產權，所以具有強烈的外部性。經濟活動中的外部性是指個人或企業的行為影響了他人，而又不需要為這種影響付出代價或者給予補償。對于公共產權的利用必定導致付出社會成本，即對世界遺產的原始風貌、生態環境與人文環境的損耗與破壞。對于這種社會成本的付出，由于是一個長期的進程，往往等到世界遺產的損耗和破壞已經達到一定的地步，才會引起注意，但到這個階段，這種損耗與破壞往往已是非常嚴重的了。而對世界遺產的任何損害往往都是無法彌補的。在這種情況下，對世界遺產的保存與保護，理應由全社會來承擔，即由國家來承擔其保存與保護的成本。

2 產權不明晰是自然遺產管理制度中的根本缺陷

由于世界遺產的公共性，因此屬于國家所有。在管理中，國家所有是通過政府的行政管理機構來實現的，目前中國的世界遺產管理既涉及地方的塊的管理，又涉及從中央到地方以專業為線的條的管理，而對某一遺產的管理在條和塊之間的具體劃分，既依賴于法律，法規的規定，更多的則是各方利益博弈的結果。在這個博弈的過程中，主要表現為各個部門對產權的爭奪與分割。

2．1 產權分割導致自然遺產管理混亂

各部門對產權的分割與爭奪主要表現為中央、地方各部門及中央地方之間對管理權限的爭奪，這種爭奪必然導致自然遺產管理的混亂。

2．1．1 中央各部門對自然遺產的產權分割

由于世界遺產的本質是公共產權，政府、企業與個人很難清楚地界定產權。這時就會出現外部性的情況。當外部性存在時，市場對資源的配置并不是有效的。對于世界遺產這種特殊的公共產權而言，由于其不可再生性與不可復原性，這種外部性是不僅僅針對直接面對保護與開發難題的這一代人，而且還會損害未來世代人口的利益。但外部性的存在是因為缺乏明確的產權與收益分配機制，從而導致利益短期化。美國經濟學家羅納德·科斯指出，只有當產權能被清楚地界定時，才能消除外部性的影響，使資源得到有效的配置。因此，只有明確與世界遺產有關的各方的產權，才能做到保護。但是在自然遺產的實體組成上，散落于風景名勝區，國家森林公園，自然遺產，國家地質公園等之間。條條上的多頭管理導致世界遺產在某種程度上成為了一個權力的戰場，也形成了責任的真空。

目前，由于對自然遺產的保護無法可依，導致了國內沒有明確一個專門的部門來主管世界自然遺產的保護，而在自然遺產的利用開發上，由于各部門有利可圖，出現了政出多門的情況。國務院9個部委局2003年聯合發布了《關于加強和改善世界遺產保護管理工作的意見》。這9個部委局分別為：國家計委、建設部、文化部、國家文物局、國土資源部、國家環保總局、財政部、教育部和林業部。這就意味著這些部門都可以管理世界遺產，而從職能上來說，這些部門的行政職能也能多少和世界遺產的保護搭上邊，因為世界自然遺產的保護涉及到文物保護、建設規劃、國土開發、財政劃撥、環境保護、文教宣傳等多方面。但是這樣帶來的問題是，在自然遺產的開發上，各部門一哄而上，十分踴躍：而在保護上出了丑聞卻互相推諉，沒有一個部門能有效地負起責任，從而有效地解決問題，這對世界自然遺產的保護是有害無益的。從實踐上來看，管理也是比較混亂的，比如蘇州會議由教育部主辦就是一個例子。

2．1．2 地方政府與中央各部門對自然遺產產權的爭奪

國家建設部和國家文物局作為國家管理機構，分別主管世界遺產中屬于自然遺產和文化遺產的部分，屬于自然和文化雙重遺產的，歸口國家建設部，但考慮實際情況對具體遺產組成部分分別進行管理，相互協調。這兩個國家部委負責對世界遺產工作進行業務指導和工作監督。然而，實際管理的責任被分解到每一個遺產地的政府或政府主管機構。遺產地的管理，有設立地方政府行使管理權的，如廬山，武陵源；也有直接設立專業機構管理的，如故宮，敦煌。第一種情況地方政府就是遺產地的管理者，政府成為遺產保護、保存、展出、宣傳工作的直接責任人和義務人；第二種情況由各專門的機構進行管理，然而此類機構一般是設立在各級地方政府之下，由政府直接領導或間接指導監督。

由此可見，地方政府是遺產地管理中最重要的環節，不但在事實上成為世界遺產的管理主體，而且其行為——決策、措施、行動實際上極大地影響著世界遺產的管理和保護。而在地方政府越來越成為一個具有自身利益追求的“準市場主體”和對政府官員依然采取“經濟化，數字化”的政績考核方法的今天，地方利益超越甚至損害公共利益，成為難以避免的現實。對于那些實際掌握著世界遺產資源，同時又面臨社會經濟發展實際問題和自身利益訴求的地方政府而言，往往會忽略自身作為管理機構的監督職責，而直接參與對世界遺產的經營，導致監督者和使用受益者的角色重疊，破壞了游戲規則中的制衡性。

2．1．3 地方政府內各行政主管部門對自然遺產管理權的爭奪

地方上，自然遺產的管理政出多門。全國通行的相關管理規定是國務院1985年頒布的

《風景名勝區管理暫行條例》，該條例第5條規定，“風景名勝區依法設立人民政府，全面負責風景名勝區的保護、利用、規劃和建設。風景名勝區沒有設立人民政府的，應當設立管理機構，在所屬人民政府領導下，主持風景名勝區的管理工作。”而《四川省世界遺產保護條例》第5條規定：“省人民政府建設、文化行政管理部門按照各自的職責，負責全省世界遺產保護利用的監督管理工作。世界遺產地的縣以上人民政府負責本行政區域內世界遺產保護利用的綜合管理工作。建設、文化、林業、環境保護、國土資源、水利、民族、宗教、旅游等行政管理部門按照各自的職責，做好世界遺產保護利用的監督管理工作。”其余各省市有關世界自然遺產的規定也大同小異。

按條例規定，擁有對自然遺產管理權的，除建設行政主管部門及其委托的自然遺產管理委員會外，其他政府部門就達9家之多。這些政府部門都對自然遺產擁有管理權，并隨時可以把管理權轉化為經營權，直接或間接從事各種盈利活動，那么再加上景區內的旅游企業以及原住居民，風景名勝區產權的分散與混亂，以至于在景區管理者與經營者的層面很難達成有效的協議。結果往往導致對景區的過度開發與利用。據有關調查發現，黃山市的一些政府部門，就紛紛在黃山核心風景區內修建自己的招待所，接待游客。比如黃山市氣象局的光明頂招待所，西海景區水庫的西海水庫招待所、黃山市電業局招待所等。像這樣的招待所，在黃山的核心風景區內共有14家。

2．2 產權不明晰導致自然遺產公共產權的私人化趨向

在中國當前的文物與風景區管理體制下，遺產管理部門既具有事業單位的性質，同時也從事企業經營，按照我國的有關法律，在遺產地還可賦予地方行政職能，或依法成立風景名勝區人民政府，因此又具有一定的行政職能。多重的角色和職能與中國目前所處的社會經濟環境及體制轉軌有關，而這種混亂的特點，使得遺產管理部門在處理社會利益與經濟利益，長期利益與短期利益，公共利益與自身利益方面，往往會做出有利于后者的選擇。

同時，由于政府無力完全負擔保護世界遺產的成本，卻要享有其旅游開發的效益，所以把世界遺產的開發轉向私人資本與部門資本，這樣，造成世界遺產的開發由政府資金向私人資本轉移，由公共產權向私人產權轉移。私人資本的經營與投資是以獲取最大利潤為前提的。這樣，不僅使原本沒有排他性，作為公共產權的世界遺產，不僅要讓經營企業分割門票為代價來獲取保護經費，而且還要以其他旅游服務收入為旅游企業提供利潤。同時，由于世界遺產分屬于多個政府部門管理，出于部門利益驅動，也促使一些政府管理部門把其管理權經營化，實際上是公共產權向私人產權的另一種轉移形式。

世界遺產的開發與利用出現如此嚴重的矛盾，根本的原因是自然遺產的產權不明晰，從而導致了我國世界遺產作為公共產權的私人化的趨向。這種對公共產權的轉移，由于目前世界遺產公共產權為多個部門分割更為嚴重。因為產權的分散降低了自然遺產資源稀缺性。產權越分散，權利束就越不集中，公共部門對產權的處置就越隨意，企業與個人就越容易向公共部門獲得產權的轉移。

另外，這種轉讓的集中體現就是對門票收入的轉讓。遺產資源具有公共性特征，所有遺產地的門票除了回收維護、管理的費用外，也可作為對保護遺產的投入。門票實際上應該是一種資源稅，從道理上講應該全部上交國家，誰也不能截留。對門票經營權的轉讓是典型的權錢交易。目前我國對資源稅管理存在的問題是，稅收得過低，而且收得很不理想，其結果是本應該作為資源稅的國家稅收變成了經營者的壟斷利潤，這種將國家利益變成部門利益的行為往往與行業壟斷聯系在一起，產生嚴重的公平問題。同時，在行政手段中，門票是行政性收費而不是贏利的手段，它的作用，一是體現公平原則，因為讓那些沒有到遺產地旅游的納稅人為游客支付行政的成本是不公平的；二是在一定程度上克服任何遺產地的使用都必然存在的“擁擠效應”。擁擠的結果一會破壞景觀和環境，二會降低每一個游客的享受程度，這也是經濟學所稱的一種外部性。因此應該采取收門票或其他如限制旅游設施數量和便利程度等來設置進入遺產地的壁壘，把游客控制在合理的數量范圍內。

3 建立國家自然遺產制度以明晰產權加強管理

3．1 界定自然遺產的范圍

根據《保護世界文化和自然遺產公約》，自然遺產是指：從審美或科學角度看具有突出的普遍價值的由物質和生物結構或這類結構群組成的自然面貌；從科學或保護角度看具有突出的普遍價值的地質和自然地理結構以及明確劃為受威脅的動物和植物生境區；從科學、保護或自然美角度看具有突出的普遍價值的天然名勝或明確劃分的自然區域。

以上是《保護世界文化和自然遺產公約》對自然遺產的定義，按照這個標準，國內很多地區、地貌或地帶都達到了自然遺產的要求。但是列入《世界遺產名錄》的自然遺產是很少的一部分。因此有許多自然區域達到了《保護世界文化和自然遺產公約》對自然遺產規定的標準，但沒有列入《世界遺產名錄》。例如，云南石林等典型喀斯特地貌、赤水市五柱峰景區的大白巖丹霞地貌、四川大熊貓及其棲息地等等。那么那些沒有被列入《世界遺產名錄》，又符合世界自然遺產標準的自然景觀是否也應該叫自然遺產呢?

筆者認為，從廣義上講，這些景觀應該叫做自然遺產。因為，聯合國之所以制訂《保護世界文化和自然遺產公約》就是因為考慮到文化和自然遺產對全世界人民都很重要，注意到文化遺產和自然遺產越來越受到破壞的威脅，考慮到世界遺產的壞變或丟失都是全世界遺產枯竭的有害影響。而保護所有的符合標準的自然遺產是與《保護世界文化和自然遺產公約》的立約精神相一致的。因此，凡是符合《保護世界文化和自然遺產公約》對自然遺產標準規定的自然區域均是自然遺產。世界自然遺產是自然遺產的一部分，是被聯合國世界遺產委員會列入《世界遺產名錄》的自然遺產。

3．2 建立國家自然遺產制度

建立國家自然遺產制度，擴大對自然遺產保護的范圍。目前各地比較重視申報世界遺產，關注的重點也是世界自然與文化遺產，而相對于數目十分有限的世界自然遺產而言，我國有大量的珍貴國家自然遺產需要加以保護。同時，國家自然遺產制度的建立可以明晰自然遺產的產權，有效地消除自然遺產保護的外部性。

筆者以為，應該以中央管理權限的部門集中化，管理機構的法定化，地方管理主體的多樣化這3個特征來表述國家自然遺產制度的特征。

所謂“中央管理權限的部門集中化”是指由中央某一部門單獨主管全國的自然遺產管理。中央管理權限集中于一個部門，可以避免政出多門，使自然遺產管理律令暢通。而對于在自然遺產管理中遇到的需要其他部門配合的情況，則可在立法中，要求其他部門配合該主管部門的工作，例如森林防火，環境保護等等。

所謂“管理機構的法定化”是指一個自然遺產保護區必須成立一個自然遺產管理機構，該機構的職能和職責由法律予以規定。同時該機構直接對設立該管理機構的當地政府負責，其他部門或個人不得干預自然遺產管理機構的日常管理。筆者在調研中發現，在目前一些自然遺產的管理過程中，地方上的林業、礦業、建設部門等等紛紛在區內建設賓館，大大超越了自然遺產的承載能力。因此在地方上也要避免相關部門干涉自然遺產的管理工作。而中央主管部門的省級單位則可以承擔對自然遺產管理的部分監督職能，對于管理工作中的違規情況進行監查，并責令其改正。

所謂“地方管理主體的多樣化”是指在單個自然遺產保護區具體的管理上，可以管理主體多樣化，政府部門、本地社區、非政府組織、科教部門、個人或社團都可以參與自然遺產的管理。這些部門、團體或個人可以承擔其中的研究項目，可以向自然遺產捐贈，也可以加入到管理機構中參與自然遺產的管理。因為不同的自然遺產的資源稟賦和地域特征都是不一樣的，而與此同時，政府的力量往往是有限的，此時可以根據當地的具體情況，廣泛利用各類社會力量和資源加入到自然遺產的管理中，從而利用全社會的力量加強自然遺產的管理和保護。

在具體的制度構建上，可以從以下幾個方面努力：

首先，在全國范圍，建立一個統一的自然遺產管理與保護委員會，主管全國的自然遺產的管理工作。這個委員會可以掛靠在國務院某一個相關管理部門下面，作為一個司局級部門。從外國的經驗來看，是有這種先例的。如美國內政部就建立有專門的國家公園管理局來主管自然遺產管理制度。

其次，通過部門立法的形式，建立自然遺產管理的制度體系。包括：確定自然遺產管理與保護委員會的管理職能、機構設置等；并在國家一級參照世界自然遺產的標準，制定國家自然遺產評定標準，對我國符合標準的自然遺產進行評定和授予稱號，建立申報與審批制度、保護制度、評估制度、監測制度、獎懲制度等。

再次，在條件成熟時，在省一級建立省級自然遺產保護制度。即，按照國家自然遺產的標準，設立省級自然遺產的標準，并參照國家自然遺產制度建立省級自然遺產保護的制度體系。另外，值得一提的是，在建立國家自然遺產保護制度的同時，應該根據《保護世界文化和自然遺產公約》的相關要求和標準，參考他國制定遺產保護相關法律的經驗，結合中國的國情和實際情況來制定《自然遺產保護法》。

4 結 語

現有的自然遺產地管理體制存在諸多弊端，但是根源都在于自然遺產的產權歸屬不明晰。這是制約中國自然遺產有效管理和可持續發展的癥結所在，同時它也是由世界遺產資源多樣性、地區性、計劃體制的延續和市場經濟改革共同影響而形成的，是各個利益主體長期相互作用，力量平衡的結果。要改變這樣的現實，必須從根本入手，即通過立法明確自然遺產的產權歸國家所有，由國家建立專一的部門行使對全國自然遺產的管理權。只有這樣，才能從根本上解決我國自然遺產管理的種種問題。

(編輯：王興杰)

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