ＷＴＯ貿易便利化背景下我國海關通關管理的對策研究

[摘要] 本文對國際海關推進貿易便利化的發展現狀進行了簡要綜述，在借鑒國際海關主要做法和經驗的基礎上，運用現代海關管理理論，提出了我國海關加快“大通關”建設，推廣“前推后移”的新通關管理模式，建立健全風險管理機制，以及利用信息技術加快無紙化報關建設步伐等進一步促進貿易便利化的對策建議。

[關鍵詞] 貿易便利化海關通關管理對策

一、國際貿易便利化發展趨勢與特點

貿易便利化是指簡化和協調貨物在國際貿易各項活動中所涉及的各種程序以提高貿易政策透明度和降低貿易成本，從而為國際貿易創造一個簡化的、協調的、透明的、可預見的環境。隨著世界經濟全球化和區域經濟一體化的發展，特別是海關關稅水平的進一步降低，傳統的非關稅化措施（如配額、許可證和數量限制等）進一步受到約束，繁雜的海關手續已被全球商界及相關的國際組織視為一種非關稅措施，因為它阻礙了貿易的順暢發展，提高了貿易成本。

在WTO多哈回合談判會議上，貿易便利化問題被納入WTO新一輪多邊貿易談判的框架內，通過WTO的影響力，從政策和制度層面上規范和約束與貿易相關的各種措施，最大限度地促進和便利貿易。從澳大利亞、加拿大和日本等15國組成的推動貿易便利化談判集團——科羅拉多集團提出的談判方案來看，貿易便利化談判以WTO現有相關規則為基礎，即GATT第5條（自由運輸）、第8條（進出口費用和手續），以及第10條(貿易制度的發布和管理），其基本原則為:1.增加海關制度的透明度;2.強調海關手續的合理性.3.簡化海關單證和制度，實現海關通關的高效和安全性;4.在非歧視的原則下，對中小企業遇到的問題給予更多的關注。各成員提交的關于貿易便利化的報告幾乎涉及到海關通關過程中的所有細節。

海關是國際貿易貨物進出口過程中的重要環節，是國家主權的體現。世貿組織在承認成員方擁有主權的同時，更強調了海關不應當成為自由貿易的阻力，海關應采用一系列技術手段，提高工作效率，更好地為發展中國家的中小進出口商服務。我國現在已經是世界第三貿易大國，海關在維護國家經濟安全和促進對外貿易發展方面的任務更加艱巨。因此，我國海關不但應遵循國際海關通行規則，吸取世界各地海關的經驗以提高管理水平，與此同時，也應致力于為我國的進出口貿易創造一個良好的通關環境。

二、國際海關推進貿易便利化的現狀

近年來，西方海關在推進貿易便利化方面實行了一系列改革。這些改革使得西方海關的工作效率普遍提高，較好地解決了以往海關管理不適應于各國經濟社會發展的局面。

1.美國海關模式——實施業務流程再造

美國海關的改革主要有以下內容:一是深受“企業再造”理論的影響，強調一個組織的工作重心應集中于如何使本組織中各個單獨的部門或崗位共同為實現組織的工作目標和顧客的滿足進行努力。并以此為目標再造海關業務流程。目前已分別設計了六大核心業務流程和業務保障流程。二是為確保業務流程的實施，美國海關進行了機構重組。改革前的領導關系是：總署—7大關區—45個總關—256個口岸海關:改革后的新領導關系是：總署—20個管理中心—256個口岸海關:減少了中間管理管理環節和領導層次，管理資源向總署和現場海關轉移，強化總署的宏觀管理能力和現場海關的執行能力。三是在現場口岸，樹立“為顧客服務”的宗旨，推出“一站式”服務，并給予更多的自由裁量權和現場直接決定權，減少了推諉扯皮現象。同時在通關環節還推出“兩次結關”制度，即進口貨物在辦完報關、查驗手續后，海關收取相當于稅款的保證金后放行貨物，此時辦理一次形式結關，但貨物還沒有真正意義上辦結海關手續，美國海關把實際結關時間推后一年左右，以便有充足的時間處理因貨物溢短裝出現的退補稅，以及發現差錯后對報關單進行修、刪、改等手續。對于數票小額關稅的退補可以統一結算。管理上不僅顯示了靈活性，而且節約了人力、物力，簡化了手續。四是為確保流程管理能起到效果，美國海關在制定流程時注意收集來自企業等社會各界的意見，并為流程制定了明確且量化的為顧客服務的標準。

2.荷蘭海關模式——契約式管理

荷蘭海關在系統內部推廣契約式管理。每年在適當時候，上級海關逐級與下級海關簽署下一年度工作契約。契約內容包括三個方面:一是執法管理任務，如根據貨物的不同類別確定不同的貨物實際查驗率及查獲率。二是保障性措施，如勞動紀律的遵守，對100%的員工進行工作業績的評估，人力資源開發培訓等。三是提供管理資源。荷蘭海關實施契約式管理，在一定程度上就是要彌補政府管理中績效評價機制不足的缺陷。為便于開展此項管理，首先，荷蘭海關各項工作進行了標準化和各項業務指標的量化。其次，科學制定契約內容。均達到“SMART”要求，即SPECIFIC(具體)、MEASURABLE(量化)、ACHIEVABLE(可行)、REALISTIC(現實)、TIME(時限)。另外，還專設部門對各關契約執行情況進行跟蹤分析和評估，動態修訂完善契約指標。最后，在總局和直屬海關層面分別設立全國海關中央信息中心(DIC)、地區海關信息分中心（DIA)等風險管理機構，加強海關業務的風險管理，確保各項契約的實現。

3.澳大利亞海關——“客戶導向”戰略

澳大利亞海關實施“客戶導向”戰略(CUSTOMER ORIENTATION)，確立海關為“客戶”服務的宗旨。采取了如下措施:一是廣泛與產業界、行業協會溝通，聽取各方面的意見，借用外部資源，強化海關管理；二是建立海關人員與企業進行工作交流的制度化渠道，增進相互了解和支持；三是在全國各海關成立“質量管理小組”，量化各項管理指標促進海關的整體效能；四是改變以往對企業“處處設防”的做法，促進企業守法自律。認為絕大多數進出口商是守法的，違法的是少數；許多違法行為是由于不明法規和程序引起的，以往“嚴管嚴查”并沒有起到好的效果；為加速通關，海關管理應允許“合理差錯率”(ACCEPTABLE ERROR RATES)和“一定比例的稅收滴漏(AN APPOPRIATE AMOUNT OF DUTY LEAKAGE)”。

三、我國海關推進貿易便利化的對策措施

1.加快“大通關”建設，發揮“電子口岸”公共信息平臺的作用

“大通關”是提高口岸通關效率系統工程的簡稱，指通過運用電子化手段，改革現行的口岸貨物通關流程，整合監管資源，建立統一的口岸數據平臺，規范、暢通口岸進出口貨物的信息流、單證流、貨物流和資金流，實現口岸數據信息共享，以最短的時間、最低的成本為企業提供最好的服務，提高口岸管理部門行政監管的能力和效率。“大通關”涉及海關、國檢、港口、機場、稅務、外管、銀行、生產企業、運輸企業、貨主、代理等單位，是一個龐大而復雜的系統工程，需要各方面協同配合、統一步伐。應進一步完善口岸工作聯絡協調機制，積極推動航空口岸邊檢、海關、質檢申報“三單合一”改革，逐步在海運、陸路口岸推廣實施，提高口岸系統整體效能。“電子口岸”是依托國家電信公網建立的跨部門、跨地區、跨行業的公共數據中心和數據交換信息系統。系統集中存放有關進出口企業信息流、貨物流、資金流等電子數據，為海關、外管、商務、工商、稅務、交通、國檢等口岸行政執法部門提供電子數據交換、核查服務，同時也向企業提供網上報關、報檢、結付匯核銷、出口退稅、網上支付等實時在線服務。應進一步擴大“電子口岸”的覆蓋領域，進一步拓展“電子口岸”在數據交換和共享上的廣度和深度，在海關、政府管理部門、口岸單位、生產企業、商業企業，以及第三方物流企業等物流活動所涉及到的各個環節都建立和完善“電子口岸”系統，逐步實現“大通關”主要業務流程在“電子口岸”的全程貫通和口岸通關、物流、商務管理的信息化。

2.推廣“前推后移”的新通關管理模式，實現口岸快速通關

傳統的通關模式是貨物運抵口岸，進入海關監管場所后，企業向海關進行申報，海關按照審單、征稅、查驗、放行的程序實施監管，無疑會在一定程度上阻礙物流暢通，增加企業通關的時間和經濟成本。而新的“前推后移”的通關模式則通過監管時空的延伸避免了上述情況。“前推”，就是在現有的艙單提前申報基礎上，推行“提前報關，貨到放行”的監管新模式，在貨物進口或出口之前，提前對申報情況進行預歸類、預審價等綜合分析，確定監管重點，為貨物運抵后快速通關奠定基礎。所謂“后移”，是指改變將海關監管重心局限于口岸的做法，加強稽查、統計、緝私等部門的協作配合，依托企業動態信息庫和統計部門的數據資料，以企業和商品為單元，加強對“結關后”貨物流、信息流的跟蹤監控分析，既方便了合法進出，又對違法企業形成威懾，從而大大縮短貨物在口岸滯留的周期。

3.建立健全風險管理機制，提高通關管理效能

海關應通過運用風險管理的方法，加強物流動態的分析和風險預警，從“粗放式”管理向“集約式”管理轉化，實現有效的物流監管，從而達到加快物流通關速度的目的。

一是完善查驗決策輔助系統的功能。主要做法是借助計算機信息技術，結合口岸進出口動態開展風險分析，對風險較高的進出境貨物進行布控。通過對海關風險管理系統數據信息的綜合運用和分析，輔助風險分析人員在實時監控狀態下于第一時間內，對相關的進出口單證信息做出準確的判斷。通過對風險的考察和評估，將進出境企業、進出境貨物、運輸工具及運輸線路等分別分成若干個等級，將海關監管的重點在風險等級中加以區分，保護守法，打擊非法，提高海關監管的效能。

二是全面推行查驗績效評估。依托H2000海關業務信息化管理、風險管理、業務統計等系統，完善評估體系，圍繞布控指令、查驗實施、查驗結果三大類指標，采取定性與定量相結合，對職能部門、監管現場的布控效能和查驗效能進行全面評估，建立三級查驗績效評估機制。即監管職能部門負責對各隸屬海關進行評估，各隸屬海關負責對轄下各監管現場進行評估，各監管現場負責對布控、查驗人員進行評估，以此提高查驗工作質量。

4.利用信息技術加快無紙化報關的建設步伐，實現通關管理網絡化

實行無紙化電子報關是解決紙質單證通關速度慢、重復性審核多的一個有效途徑。這意味著所有與通關有關的部門都必須實行網絡化管理，以便實現海關內部、海關與其他口岸單位間的數據互動和資源共享，更好地完成通關的各項任務。如實現與港務部門的聯網，在海關放行貨物后，港務就可以憑海關計算機放行信息和海關放行章辦理提發貨手續，杜絕利用假冒放行章走私行為的發生。同時，海關可以通過與港務的聯網獲取貨物在庫場中移動、存儲過程中的相關信息和數據。此外，與質檢、商務、銀行等口岸相關部門的聯網也能夠減少審核通關單、許可證、外匯憑證的時間，在提高海關監管效能的同時優化通關環境。