水利工程建設(shè)靜態(tài)投資全過程控制體系研究

[摘要] 水利工程項目超支現(xiàn)象嚴重，實行工程建設(shè)的靜態(tài)控制是解決這一問題的重要手段。本文分析了影響水利工程投資的因素，總結(jié)了水利工程靜態(tài)控制在運行過程中的缺陷，并提出了控制目標應(yīng)當明確、控制體系應(yīng)當更加健全、與其他工程管理活動結(jié)合的改革方向。

[關(guān)鍵詞] 水利工程投資控制靜態(tài)控制

我國水利工程投資管理活動經(jīng)過多年來的經(jīng)驗積累，取得了很大的進步，特別是三峽工程在投資管理方面進行了積極的探索，針對傳統(tǒng)工程投資管理體制存在的弊端，改變了過去的管理模式，三峽工程建設(shè)實踐中首先提出并建立的“靜態(tài)控制、動態(tài)管理”管理體系，按照“總量控制、合理調(diào)整”的原則編制執(zhí)行概算。通過動態(tài)管理，合理確定動態(tài)投資，控制投資的總規(guī)模。“靜態(tài)控制、動態(tài)管理”模式，建立投資激勵和約束機制，將對今后水利水電基本建設(shè)項目的投資控制和管理產(chǎn)生深遠意義和影響，達到有效控制投資，提高投資效益的目的。

雖然，三峽水利工程“靜態(tài)投資、動態(tài)管理”體系取得了巨大的實踐成果，但是，理論界對于這種管理體系還沒有形成統(tǒng)一的認識，在推廣過程中還存在許多模糊認識。本文對靜動體系中的“靜態(tài)投資”體系進行梳理，為我們建立更完善的投資管理體制進行探索。

一、水利工程項目靜態(tài)投資影響因素分析

在我國水利工程項目建設(shè)的進程中，工程投資管理普遍存在一個顯著的現(xiàn)象就是工程概算嚴重超支。現(xiàn)階段，我國水利基本工程建設(shè)項目投資管理和控制主要采用方法是：依據(jù)現(xiàn)行設(shè)計概算進行定額預(yù)測，編制概算投資。根據(jù)概算項目對口原則，采用靜態(tài)管理工程投資。工程投資管理通常采用以下辦法解決超概算帶來的投資缺口問題:1.編制修正概算、修改概算、追加概算、尾工概算等辦法，反復(fù)修編，直至解決投資不足為止。2.采用行政手段，由領(lǐng)導(dǎo)拍板直接追加投資。這樣的投資管理方法存在較多的弊端，深化改革勢在必行。

從靜態(tài)投資控制角度看，由于設(shè)計概算的編制不分工程所在地域、不分工程規(guī)模、不分資金來源，均要求按行業(yè)部門統(tǒng)一發(fā)布的定額、標準、費率和方法進行編制，客觀上很難符合各基本建設(shè)項目的實際。從實際工程投資管理實踐看，國家批準的設(shè)計概算，扣除量變因素，靜態(tài)投資額(不包括物價因素和因物價上漲增加投資而相應(yīng)增加的利息)一般偏大。可見，這樣的投資管理體制很難對靜態(tài)投資實施有效的控制和管理。

在工程實施進程中，設(shè)計因素、建設(shè)工期因素以及其他不可預(yù)測因素的發(fā)生會對工程投資概算產(chǎn)生直接的影響。這些因素常常會導(dǎo)致工程建設(shè)所需生產(chǎn)資料發(fā)生變化，從而導(dǎo)致工程概算不斷突破、調(diào)整。對重大基礎(chǔ)設(shè)施工程、環(huán)保工程等工期較長的工程而言，這方面的影響尤為突出。影響工程靜態(tài)投資變動的因素如右表所示：

對工程建設(shè)靜態(tài)投資的控制，實際上就是靜態(tài)控制工程的實物投資數(shù)量。在水利工程項目中，影響靜態(tài)投資變化的主要包括設(shè)計因素、工期因素、不可預(yù)見因素等。因為從工程建設(shè)看，如果規(guī)劃、設(shè)計比較科學合理，那么工程投資所需的實物資源數(shù)量一般是靜態(tài)不變的。當然，如果能夠做到設(shè)計優(yōu)化，實物資源還會因此而節(jié)約。但是，在實際的工程建設(shè)中，設(shè)計變更、設(shè)計漏項、施工失誤、工期因素、移民數(shù)量變化等因素會經(jīng)常發(fā)生變化，從而導(dǎo)致工程投資數(shù)量也發(fā)生變化，并引致工程整體投資的變化。從經(jīng)濟資源配置角度看，由于工程投資數(shù)量變動導(dǎo)致的工程投資增加是屬于資源的配置浪費。因此，必須實施工程投資實物數(shù)量的合理控制，確保工程投資資源的最優(yōu)配置。

因此，為對水利工程項目靜態(tài)投資實行有效的控制，首先必須從源頭上控制工程的實物投資數(shù)量，促使工程投資按照原來的設(shè)計進行，對工程建設(shè)中出現(xiàn)的設(shè)計失誤，施工誤差建立相應(yīng)的處理機制，以此確保工程所需實物量的合理配置，即有效的工程投資管理首先必須做到靜態(tài)投資的有效控制。

二、靜態(tài)投資全過程控制體系的提出

鑒于上述因素對水利工程項目靜態(tài)投資的影響，因此必須要對靜態(tài)投資進行控制，而這種控制是一種貫穿于工程建設(shè)整個過程的控制方式。這引起了工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)W術(shù)界和管理工作者的極大關(guān)注并對其進行了積極探索。

姬宏（2003年）在《對推行水利工程造價靜態(tài)控制和動態(tài)管理的探討》一文中指出:靜態(tài)投資是指編制預(yù)期造價時以某一基準年、月的建設(shè)要素單價為依據(jù)所計算出的造價，包括因工程量誤差、設(shè)計變更等原因引起的造價增加。它不包括嗣后年月因價格上漲等風險因素而增加的投資及因時間遷移而發(fā)生的投資利息支出。靜態(tài)控制是指在對工程造價進行全過程管理過程中，從各個環(huán)節(jié)采取措施合理使用資源，管好造價，保證工程靜態(tài)投資不突破。

劉思華、歐陽顯良(2002年)在《談水利工程造價實行靜態(tài)控制動態(tài)管理》一文中指出:根據(jù)現(xiàn)行水利工程概預(yù)算項目劃分和費用構(gòu)成規(guī)定，靜態(tài)投資為:第一都分建筑工程費用、第二部分機電設(shè)備及安裝費用、第三部分金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備及安裝費用、第四部分臨時工程費用、第五部分水庫淹沒處理補償費用、第六部分其他費用及基本預(yù)備費之和。

汪洋(2004年)在《建設(shè)項目投資控制》一文中指出：投資控制，就是對工程項目建設(shè)投入的資金或資源及投入的過程所進行的調(diào)節(jié)和控制，把投資控制在批準的限額內(nèi)，隨時糾正發(fā)生的偏差，以保證項目投資管理目標的實現(xiàn)，以求在各個工程項目中合理使用人力、物力、財力，取得最大的投資效益。其本質(zhì)是充分利用有限的資源，使工程項目建設(shè)獲得最佳效益。

綜合以上觀點，所謂的靜態(tài)投資全過程控制應(yīng)該是指整個項目建設(shè)階段，包括項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計、施工準備（包括招標設(shè)計）、建設(shè)實施、生產(chǎn)準備、竣工驗收、后評價等階段，對靜態(tài)投資（建筑安裝工程費、設(shè)備工具、器具購置費、工程建設(shè)費、預(yù)留費、大型專用機械設(shè)備購置費等費用）進行調(diào)節(jié)和控制，充分利用有限的資源，隨時糾正發(fā)生的偏差， 把投資控制在批準的限額內(nèi)，使工程項目建設(shè)獲得最佳效益。

三、靜態(tài)投資全過程控制體系的運行缺陷

在三峽工程中采用靜態(tài)投資控制以后，靜態(tài)投資在許多水利工程中得到了比較廣泛的應(yīng)用，對我國水利工程投資管理工作起到巨大的推動作用，但是由于我們對于該體系還沒有完全認識，在運行過程中也存在一些問題。

1.目標模糊。雖然投資控制的直接目的是為了防止投資超出預(yù)算，但是水利工程靜態(tài)投資的目標在實踐中并非是簡單地實現(xiàn)資金的控制，其在工程管理過程中有更加深刻的目標。

目前的靜態(tài)投資全過程控制體系的目標模糊，直接導(dǎo)致在實際操作過程中的定位模糊，直接影響到實際的執(zhí)行效果。

2.靜態(tài)控制體系還沒有完全建立。靜態(tài)控制不是簡單的概預(yù)算控制，是一個完整的控制體系，包括水利工程建設(shè)項目靜態(tài)投資的全過程控制體系整體模式及機制、水利工程項目靜態(tài)投資的變更機制、水利工程項目靜態(tài)投資的風險管理機制。其中靜態(tài)投資的全過程控制體系整體模式及機制又包括量價分離的估算、概算、預(yù)算模式；招投標控制模式；合同管理機制；現(xiàn)場簽證管理機制；竣工結(jié)算、決算管理機制；后評估機制；造價項目庫建設(shè)機制等內(nèi)容。

從現(xiàn)有的靜態(tài)控制投資管理體系中，雖然對量價分離的估算、概算、預(yù)算模式;招投標控制模式;合同管理機制；后評估機制等內(nèi)容有了一定程度的規(guī)定，但是這些規(guī)定散布于整個建設(shè)工程管理的各個領(lǐng)域，從工程投資管理角度來說還不能成為一個完整的投資管理體系，落實到操作層面還不能體現(xiàn)靜態(tài)控制的深刻內(nèi)涵。

3.靜態(tài)控制思想還沒有充分體現(xiàn)。靜態(tài)投資控制的構(gòu)成分析包括四個方面的內(nèi)容，即包括全過程控制、全要素控制、全風險控制和全團隊控制。從目前的水利工程投資管理模式上看，目前的靜態(tài)控制在一定程度上體現(xiàn)了全過程控制思想，在全要素控制、全風險控制、全團隊控制方面還遠遠沒有達到要求。

在建設(shè)工程項目全過程中，影響建設(shè)項目投資的要素有三個：工期要素、質(zhì)量要素、投資要素本身。這三個要素又是相互影響、相互制約的，單純從單個要素考慮，往往達不到管理要求，比如為了實現(xiàn)投資上的節(jié)約，工程的質(zhì)量要素就不一定能夠得到保障，這種“效益背反”現(xiàn)象的存在，使得工程投資管理必須是全要素管理。目前，水利工程靜態(tài)控制模式雖然對于工期、質(zhì)量、投資做了一定程度的規(guī)定，但是并不能很好地解決這種“效益背反”現(xiàn)象。比如，施工單位為了達到招標要求把招標價格降到質(zhì)量要求之下的情況，在現(xiàn)有管理體系下，并不能得到合理解決。

在全風險管理內(nèi)容上也缺乏有效的管理手段，雖然現(xiàn)有靜態(tài)投資控制體系對于在投資超出核算部分資金分擔問題進行了具體規(guī)定，但這還遠沒有達到全風險管理的要求，對于投資過程中風險的識別、風險的評價、風險防范方法的制定都沒有涉及。水利工程風險無處不在，如果沒有規(guī)避風險、轉(zhuǎn)移風險的方法，那么這種投資控制模式也是不完善的管理模式。

在全團隊管理方面，現(xiàn)有靜態(tài)投資控制體系同樣缺乏有效的管理手段。水利工程投資管理控制涉及的人員多，部門多，辦事的程序復(fù)雜。除了要求業(yè)主、施工方、監(jiān)理方等各方協(xié)調(diào)配合之外，南水北調(diào)工程更是由于區(qū)域跨度大，需要各省市之間的相互協(xié)調(diào)，這對于全團隊管理提出了更高的要求。

4.操作層面還不健全。(1)概算編制動態(tài)因素估計不足。目前設(shè)計概算編制中考慮動態(tài)因素的就是價差預(yù)備費和工程建設(shè)期貸款利息兩項，在這兩項動態(tài)因素中，工程建設(shè)期貸款利息比較容易控制，但直接影響施工的價差預(yù)備費控制比較困難。

(2)另外概算編制中政策變更因素是缺項。由于政策變更而導(dǎo)致工程造價的增幅比例是相當大的，如果此項費用因無法預(yù)測，就應(yīng)該有相應(yīng)的工程造價管理辦法，規(guī)定在施工過程中進行限期調(diào)正。及時解決施工過程中的資金問題。

四、靜態(tài)投資全過程控制體系的改革方向

1.目標應(yīng)該明確。加強靜態(tài)投資的全過程控制，對于經(jīng)濟建設(shè)具有十分重要的意義，更主要的是為了實現(xiàn)以下目標：

（1）尋找出一個最佳的工程設(shè)計方案，確定合理的投資額。最佳設(shè)計方案，意味著，在保持功能不變的情況下，交付使用財產(chǎn)原值得到降低，即生產(chǎn)部門固定資產(chǎn)原值得到降低，最終表現(xiàn)為生產(chǎn)成本降低，企業(yè)競爭能力的提高，經(jīng)濟效益的提高，使有限的資金得以發(fā)揮最大的經(jīng)濟作用。這是實施全過程控制的前提目標。

（2)以靜態(tài)投資額作為投資控制目標，投資總量不能突破靜態(tài)投資額。這是實施全過程控制的直接目標。加強靜態(tài)投資的全過程控制，進行各個階段的層層把關(guān)，控制管理，就是為了避免因某些以外因素的發(fā)生，導(dǎo)致資金增加這一現(xiàn)象的出現(xiàn)。最直接的說，就是為了避免三超現(xiàn)象的發(fā)生。

（3)實現(xiàn)質(zhì)量、工期、投資水利工程建設(shè)三要素協(xié)調(diào)發(fā)展。投資控制不是單一的目標控制，投資控制是與質(zhì)量控制、進度控制同時進行的。質(zhì)量控制和進度控制是投資控制的基礎(chǔ)，高質(zhì)量和高速度是實現(xiàn)高效益的前提；反過來，投資控制又對質(zhì)量控制和進度控制有重要影響。提高工程質(zhì)量，縮短建設(shè)工期，減少人力物力的投入，有助于降低工程造價，使業(yè)主以較少的投資支出盡快獲得較好的使用價值，盡早地發(fā)揮投資效益。

（4）規(guī)范水利工程建設(shè)的管理，明確各級管理人員的責、權(quán)、利。建設(shè)工程投資管理控制涉及的人員多，部門多，辦事的程序復(fù)雜。在工程建設(shè)中，經(jīng)常會出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，工程出了問題，無人問津或各個部門推卸責任，理由都是不屬于他們的部門管。因此，通過靜態(tài)投資的全過程控制，每一階段的控制，每一階段責任、權(quán)利明確到位，就會避免這種事情的再次發(fā)生。

2.靜態(tài)控制體系應(yīng)該更加健全。水利工程靜態(tài)投資控制體系，應(yīng)當從全過程控制體系入手，對工程發(fā)展的不同階段，采取不同的控制重點、內(nèi)容及方法，解決目前靜態(tài)控制中不區(qū)分工程建設(shè)階段，采取單一的控制方法的問題。這種制度的設(shè)立是符合水利工程投資特點的，也避免了靜態(tài)投資控制中忽視前期投資、初步設(shè)計階段的投資控制的問題，具有一定的現(xiàn)實意義。

另外靜態(tài)投資過程中的激勵機制、風險管理機制對于靜態(tài)投資控制起到保證作用，任何完美的機制的設(shè)立都需要工作人員的執(zhí)行，執(zhí)行的效果如何才是判斷制度實行效果的判斷標準，如果激勵機制不完善，將會影響制度實行的效果。同樣道理，風險管理也起到保障靜態(tài)投資制度實現(xiàn)的目的。

3.將工程投資管理體系應(yīng)該與其他工程建設(shè)管理結(jié)合起來。水利工程投資管理不是簡單的投資問題，還涉及工程建設(shè)質(zhì)量問題、稽查制度問題、招投標制度問題、委托與代建制度問題等管理問題。在進行工程投資管理體系的設(shè)立過程中要充分考慮到這些制度對投資管理制度的影響。

在一定情況下，為了建立更加完善的投資管理制度需要以這些制度的建立來配合。以這些制度的建立來配合投資管理制度的建立，將使得工程投資管理體系更加健全。

因此加強靜態(tài)投資全過程控制研究是一項關(guān)系人民生活和國民經(jīng)濟發(fā)展的重要經(jīng)濟活動，意義重大。為此如何正確處理在實現(xiàn)靜態(tài)投資全過程控制目標過程中出現(xiàn)的各種矛盾是控制投資研究的重要環(huán)節(jié)，通過對建設(shè)項目靜態(tài)投資全過程控制系統(tǒng)的研究，把投資的發(fā)生控制在投資限額以內(nèi)，并采取有效措施保證建設(shè)項目靜態(tài)投資全過程控制目標的實現(xiàn)，以取得良好的投資效益是本文研究的目的。