論外資國(guó)民待遇與外資優(yōu)惠措施的關(guān)系

在中國(guó)加入WTO以后，外資優(yōu)惠措施是否符合國(guó)民待遇原則的討論日益激烈。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，外資優(yōu)惠不符合WTO國(guó)民待遇標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)予取消，而另一種觀點(diǎn)卻認(rèn)為外資優(yōu)惠待遇符合國(guó)民待遇中“不低于”的規(guī)定，并不違反WTO規(guī)定，不應(yīng)取消。本文認(rèn)為，WTO國(guó)民待遇標(biāo)準(zhǔn)并未涉及各國(guó)有關(guān)外資的優(yōu)惠待遇，不能作為評(píng)判外資優(yōu)惠合理性的標(biāo)準(zhǔn)，WTO外資國(guó)民待遇規(guī)則已經(jīng)在我國(guó)法律中得到落實(shí)。在中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)確立，在構(gòu)造和諧社會(huì)的新階段，逐步取消外資優(yōu)惠，為國(guó)內(nèi)外投資者搭建平等競(jìng)爭(zhēng)法制舞臺(tái)，是現(xiàn)實(shí)的選擇。

一、什么是外資國(guó)民待遇

利用外資是我國(guó)對(duì)外開放的重要內(nèi)容，在我國(guó)法律法規(guī)及政策文獻(xiàn)中，卻沒有對(duì)“外資”下一個(gè)明確的定義。在我國(guó)利用外資實(shí)踐中，外資的形式是多樣的，既包括外商直接投資，也包括間接投資，既包括境外私人投資，還包括外國(guó)政府、國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織提供的發(fā)展援助貸款。國(guó)內(nèi)法律、行政法規(guī)中，明確使用“外資”一詞的，僅有《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》。國(guó)內(nèi)有關(guān)外資國(guó)民待遇的爭(zhēng)論中所論及的“外資”僅指的是外商投資企業(yè)。湯大軍在1996年描述了這一爭(zhēng)論的背景：“對(duì)外開放初期，為了吸引更多的外資，我國(guó)政府采取了提供優(yōu)惠待遇為主的利用外的政策，這些待遇主要體現(xiàn)為對(duì)外商投資的稅收減免，土地使用費(fèi)用較低，允許外商以機(jī)器設(shè)備出資等方面……利用外資的優(yōu)惠措施，特別是被稱之為超國(guó)民待遇（相對(duì)于國(guó)內(nèi)企業(yè)而言）的優(yōu)惠待遇的局限性日益顯示出來，甚至產(chǎn)生了負(fù)面影響。”

顯然，對(duì)于其他利用外資的形式，根本沒有討論國(guó)民待遇的必要性，外資國(guó)民待遇與外商直接投資國(guó)民待遇是一致的。外資國(guó)民待遇的討論不可避免地要涉及“外商投資企業(yè)國(guó)民待遇”和“外國(guó)投資者及其投資的國(guó)民待遇”。有的學(xué)者指出，“我國(guó)外商投資國(guó)民待遇制度適用的對(duì)象是外國(guó)投資者及其投資而不是外商投資企業(yè)。因?yàn)椋鶕?jù)我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，外商投資企業(yè)是具中國(guó)國(guó)籍的法人或非法人的經(jīng)濟(jì)組織，是確定無疑的。即，它們本身即為中國(guó)國(guó)民，根本就不存在對(duì)它們適用國(guó)民待遇的問題。若此，則走進(jìn)了一個(gè)矛盾的怪圈：對(duì)本國(guó)國(guó)民實(shí)行國(guó)民待遇。所以，對(duì)外商投資企業(yè)實(shí)行國(guó)民待遇是一種錯(cuò)誤的提法。我國(guó)關(guān)于外商投資的國(guó)民待遇制度，其適用對(duì)象只能是外商投資者及其投資，而非外商投資企業(yè)。”本文認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是片面的。外商投資者及其投資的待遇與外資待遇是不同的，外國(guó)自然人的待遇，如出入境管理、購(gòu)匯等，根本不屬于外資法的范疇。而外商直接投資企業(yè)待遇則是外資國(guó)民待遇的重要內(nèi)容，因?yàn)榘凑胀馍讨苯油顿Y投資周期，“外資待遇”可分為進(jìn)入期待遇、經(jīng)營(yíng)期待遇及退出期待遇，在經(jīng)營(yíng)期間，外國(guó)投資單獨(dú)或與中國(guó)投資者一起經(jīng)營(yíng)管理外商投資企業(yè)，外商直接投資的待遇不僅指外商在企業(yè)內(nèi)部管理中的地位和待遇，還包括外商投資企業(yè)所享受的待遇。比如，外商直接投資企業(yè)國(guó)有化和征收問題，一直是外資法研究中的重要內(nèi)容。

二、WTO外資國(guó)民待遇規(guī)則的內(nèi)容是什么

WTO國(guó)民待遇原則以《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第3條為核心，擴(kuò)展到其他協(xié)定中。GATT第3條名稱為國(guó)內(nèi)稅和國(guó)內(nèi)法規(guī)的國(guó)民待遇，該條共包括10款，是一個(gè)非常具體的制度。第三條的國(guó)民待遇包括兩項(xiàng)具體內(nèi)容:第一，國(guó)內(nèi)稅費(fèi)和其他費(fèi)用，任何締約方領(lǐng)土的產(chǎn)品進(jìn)口至任何其他締約方領(lǐng)土?xí)r，不得對(duì)其直接或間接征收超過對(duì)同類國(guó)產(chǎn)品直接或間接征收的任何種類的國(guó)內(nèi)稅或其他國(guó)內(nèi)費(fèi)用。第二，國(guó)內(nèi)法規(guī)，這些法規(guī)具體包括:（1）影響產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)銷售、標(biāo)價(jià)出售、購(gòu)買、運(yùn)輸、分銷或使用的法律、法規(guī)和規(guī)定;（2）要求產(chǎn)品的混合、加工或使用的特定數(shù)量或比例的國(guó)內(nèi)數(shù)量法規(guī)，此類法規(guī)直接或間接要求受其管轄的任何產(chǎn)品的特定數(shù)量或比例必須出國(guó)內(nèi)來源供應(yīng)。

《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》認(rèn)識(shí)到投資措施，即東道國(guó)對(duì)于外商投資企業(yè)的管理措施，可能扭曲或限制國(guó)際貿(mào)易，遂規(guī)定，成員不得實(shí)施與GATT第3條或第11條規(guī)定不符的與貿(mào)易有關(guān)的投資措施。該協(xié)定第1款明確規(guī)定，該協(xié)定只適用于與貿(mào)易有關(guān)的投資措施。但令人遺憾的是，在該協(xié)定中，并沒有規(guī)定什么是與貿(mào)易有關(guān)的投資措施。在附件有一例示清單，規(guī)定了5種措施。其中有兩中措施是違反GATT第3條國(guó)內(nèi)稅與國(guó)內(nèi)法規(guī)的國(guó)民待遇第4款規(guī)定的，即要求企業(yè)使用國(guó)產(chǎn)品或任何國(guó)內(nèi)來源的產(chǎn)品，要求企業(yè)購(gòu)買或進(jìn)口的產(chǎn)品限制在其出口的當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品的數(shù)量或價(jià)值的相關(guān)水平。將協(xié)定與GATT第3條第4款加以對(duì)比，不難發(fā)現(xiàn)，例示清單中的兩項(xiàng)措施是GATT規(guī)定的具體化，是最具代表性的兩項(xiàng)違反GATT第3條第4款的外資管理措施，這兩項(xiàng)措施的共同特點(diǎn)是，它們的直接目的是為了保護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，這違反了GATT第3條第1款的規(guī)定。

《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第17條規(guī)定了國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的國(guó)民待遇制度。國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的國(guó)民待遇是以具體的減讓表的規(guī)定為基礎(chǔ)的，對(duì)于列入減讓表的部門，在減讓表規(guī)定的條件與資格之外，其他成員的服務(wù)或服務(wù)提供者所享受的待遇不得低于成員給予本國(guó)或本地區(qū)服務(wù)或服務(wù)提供者的水平。這里的“不低于”，指的是實(shí)質(zhì)上的不低于，而不是形式上的不公平，成員給予來自其他成員的服務(wù)或服務(wù)提供者的待遇可以與給予本國(guó)或本地區(qū)的服務(wù)或服務(wù)提供者的待遇形式上不同，但如這些待遇有利于成員本國(guó)或本地區(qū)的服務(wù)或服務(wù)提供者，將視為對(duì)于來自其他成員的服務(wù)或服務(wù)提供者不利的待遇。《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第18條以簡(jiǎn)潔的規(guī)定，將服務(wù)貿(mào)易中的國(guó)民待遇擴(kuò)展到實(shí)質(zhì)平等的層次。

由上述國(guó)民待遇的發(fā)展過程可以清楚地看出，在WTO的法律框架下，外資國(guó)民待遇原則有二個(gè)特點(diǎn)：第一，待遇的內(nèi)容已經(jīng)不再局限于民事權(quán)利，而更加注重內(nèi)國(guó)可能采取的、影響其與國(guó)內(nèi)商品和資本競(jìng)爭(zhēng)的所有行政法的、經(jīng)濟(jì)法的權(quán)利義務(wù)。第二，待遇未涉及進(jìn)入階段的準(zhǔn)入待遇。GATS中，對(duì)于服務(wù)貿(mào)易采取的國(guó)民待遇是以具體的減讓表為基礎(chǔ)的。這表明，雖然在20世紀(jì)80年代以后，發(fā)達(dá)國(guó)家積極進(jìn)入投資自由化進(jìn)程，力圖將準(zhǔn)入待遇列入國(guó)民待遇范圍內(nèi)，但這一要求并沒有在WTO中得到支持，WTO仍堅(jiān)持了傳統(tǒng)的外資國(guó)民待遇僅限于進(jìn)入后待遇這一傳統(tǒng)觀點(diǎn)。

三、外資優(yōu)惠措施違反了WTO外資國(guó)民待遇嗎

從第二部分的分析看，現(xiàn)行WTO外資國(guó)民待遇規(guī)則未對(duì)外資優(yōu)惠措施進(jìn)行規(guī)置，是不能作為取消外資優(yōu)惠的理由。WTO外資國(guó)民待遇規(guī)則常被國(guó)內(nèi)學(xué)者引為取消外資優(yōu)惠措施的主要理由。但這一觀點(diǎn)遭受了廣泛的質(zhì)疑，最有代表性的理由是“不低于”論，即國(guó)民待遇要求的是給予“不低于”內(nèi)國(guó)居民的待遇，所以外資優(yōu)惠措施不違背WTO國(guó)民待遇原則。表面上看，“不低于”論是正確的，然而，從WTO國(guó)民待遇產(chǎn)生的背景分析，“不低于”論尤其值得商榷。將外資國(guó)民待遇問題納入烏拉圭回合談判的原因，是因?yàn)樵诎l(fā)展中國(guó)家，尤其是拉美國(guó)家，為充分利用外資，促進(jìn)外資企業(yè)出口創(chuàng)匯能力，改善國(guó)際收支平衡，防止外資的過度滲透，在給予外資優(yōu)惠待遇之時(shí)，對(duì)外國(guó)投資施加了大量的限制。這些限制，要求外國(guó)投資企業(yè)產(chǎn)品大量出口，并大量采購(gòu)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品，這與國(guó)際直接投資的主要來源——跨國(guó)公司的全球戰(zhàn)略是不符的?？鐕?guó)公司的母國(guó)——發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是美國(guó)強(qiáng)烈要求將國(guó)際投資納入烏拉圭回合談判，通過談判消除這些限制措施。 因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家的激烈反對(duì)，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家將關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定演變成為全面管理國(guó)際投資的條約的企圖沒有成功，TRIMs在例示清單中只列舉了8項(xiàng)措施。WTO規(guī)則的要求是針對(duì)外國(guó)投資企業(yè)在東道國(guó)所遭受的低于東道國(guó)企業(yè)的種種限制措施，取消這些措施，會(huì)使外資獲得更多的利益。而外商投資企業(yè)的優(yōu)惠措施與TRIMs所列舉的投資措施完全不同，這些優(yōu)惠措施從總體上來說，對(duì)于外資是有益的，對(duì)于投資者母國(guó)也是有益的。國(guó)內(nèi)學(xué)者反復(fù)在國(guó)民待遇中內(nèi)外資企業(yè)待遇的數(shù)量關(guān)系上進(jìn)行討論，是沒有意義的。國(guó)民待遇的發(fā)展歷史表明，外國(guó)人在內(nèi)國(guó)的地位是一個(gè)由低到高發(fā)展的過程，平等待遇是外國(guó)人所期望的，而優(yōu)惠待遇更符合他們的需要。另外，WTO規(guī)則不是宣言式的，這些規(guī)則在爭(zhēng)端解決機(jī)制中會(huì)得到充分的驗(yàn)證和發(fā)展，WTO所受理的糾紛中，沒有母國(guó)對(duì)東道國(guó)給予外資的優(yōu)惠措施提出申訴。

與其他發(fā)展中國(guó)家一樣，中國(guó)外資優(yōu)惠措施也不是孤立的，它們是我國(guó)限制與優(yōu)惠相結(jié)合的外資法律體系的一個(gè)不可侵害的部分，其經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)是“雙缺口”理論。在這一理論中，外資指的是包括直接投資、間接投資在內(nèi)的所有外國(guó)資金，給予外商投資企業(yè)優(yōu)惠待遇的直接原因是為了吸引更多的外國(guó)資金，彌補(bǔ)我國(guó)快速發(fā)展所需要的外匯及儲(chǔ)蓄缺口。20世紀(jì)90年代以前，在龐大的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，外商投資企業(yè)象是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“汪洋大海中的孤島”，外商投資企業(yè)所獲得的稅收的減免等優(yōu)惠對(duì)于那些直接獲得財(cái)政補(bǔ)貼、土地劃撥轉(zhuǎn)讓的國(guó)有企業(yè)而言，是不足以構(gòu)成誘惑的，更不會(huì)帶來超國(guó)民待遇的感嘆，外資在轉(zhuǎn)型的中國(guó)經(jīng)濟(jì)中所發(fā)揮的作用得到了肯定。隨著開放的深入，各地方興起引進(jìn)外資、大辦開發(fā)區(qū)的熱潮，各地方政府推出形式不一的外資優(yōu)惠措施，并展開了引進(jìn)外資的惡性競(jìng)爭(zhēng)，外資優(yōu)惠措施泛濫，外商投資質(zhì)量下降，跨國(guó)公司在中國(guó)的大規(guī)模并購(gòu)中，并未提供核心技術(shù)。另一方面，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)有企業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的原有優(yōu)惠不復(fù)存在，而民營(yíng)資本的興起，國(guó)有企業(yè)的改制，國(guó)內(nèi)儲(chǔ)蓄和外匯儲(chǔ)備大幅增加，國(guó)內(nèi)投資日趨旺盛。在日益完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，外資優(yōu)惠措施已經(jīng)不符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)。逐步取消外資優(yōu)惠待遇，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的體現(xiàn)。“國(guó)民待遇原則的魅力在于它給予國(guó)家在履行國(guó)際保護(hù)要求的同時(shí)，享有制定和實(shí)施它們自己的法律的主權(quán)。”