新《企業破產法》的創新點分析

[摘要] 修訂后的《企業破產法》具有多方面的創新點：擔保債權優先于職工債權；國有企業破產不再享受“特殊照顧”； 建立管理人制度； 適用范圍擴大；金融企業破產問題；依法追究破產企業經營管理人員的法律責任；嚴格規制破產不當行為；引入重整制度；跨國破產問題等。該文就《企業破產法》的主要創新點進行分析。

[關鍵詞] 擔保債權優先管理人制度重整跨國破產

《中華人民共和國企業破產法(試行)》（以下簡稱原法）1986年出臺，已不能適應時代的要求，迫切需要修訂完善。2006年8月27日第十屆全國人大常委會第二十三次會議通過《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱新法），將從2007年6月1日起施行。修訂后的《企業破產法》具有以下創新點：

創新點一:擔保債權優先于職工債權

對于擔保債權和職工債權的清償順序問題，新法采取了“新老劃段”的辦法，在新法公布以前的職工債權優先于擔保債權，破產人的無擔保財產不足以清償職工工資和社保費用的，要從有擔保的財產中清償。在新法公布之日后，將優先清償擔保債權，職工工資和社保費用從無擔保財產中清償。之所以這樣規定主要是考慮幾方面的因素：

第一，由計劃經濟向市場經濟轉型過程中，法律制度必須具有中國特色，對于復雜的職工債權問題的處理，既要考慮中國的現實情況，又要把它納入到市場經濟法律的整體框架來考慮。

第二，破產法與擔保法的關系，按照擔保法的規定，擔保抵押資產并不納入到破產清償順序當中，而是獨立于破產財產之外的資產。

第三，金融機構與債權人風險的考慮，如果擔保債權不能依法受償的話，對金融機構等債權人將是一個巨大的打擊，金融機構與債權人自身破產可能性加大，危害的人群會更大。

第四，為外資進入提供了便利。如果擔保債權沒有保障，公平清償存在問題，外資進入中國的信心也將大受影響，擁有市場經濟化的破產法是中國爭取完全市場經濟地位的一個基本條件。

創新點二:國有企業破產不再享受“特殊照顧”

國有企業政策性關閉破產1994年開始實施。國有企業政策性關閉破產與市場化破產的最大區別就在于，政策性破產時企業的資產首先用于安置職工，而不是清償銀行債務。

作為國有企業“最后保護傘”的政策性關閉破產將于2008年底退出歷史舞臺，之后國企只能依據《企業破產法》選擇市場化的退出機制。據國務院國資委的統計，截至2005年底，全國實施政策性關閉破產項目3658家，需要退出市場的國有大中型特困企業和資源枯竭礦山，已有近三分之二實施了關閉破產。

2008年前，還有約2000家企業等待進行政策性破產，其余約10萬戶國企將失去“特殊照顧”，轉而選擇市場化的退出方式，這樣給國有企業及其負責人壓力會增大。

創新點三:建立管理人制度

原法規定主要是由政府組成的清算組來承擔各種破產事宜，這種機制不夠市場化、專業化，帶有政府干預的色彩。

新法引入了國際通行的破產管理人制度。新法第二十四條規定：管理人可以由有關部門、機構的人員組成的清算組或者依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構擔任。人民法院根據債務人的實際情況，可以在征詢有關社會中介機構的意見后，指定該機構具備相關專業知識并取得執業資格的人員擔任管理人。這就將整個破產運作交由專業化人士來處理，使破產程序更符合市場經濟的要求。

創新點四:適用范圍擴大

原法只適用于全民所有制企業。從1986年至今的20年間，中國誕生了數以百萬計的個體、私營企業，它們沒有破產的規則可循，債權人利益無法得到有效保障。

新法在第二條中規定：企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規定清理債務。

這就將《破產法》的適用范圍擴大到所有的企業法人，包括國有企業與法人型私營企業、三資企業、上市公司與非上市公司、有限責任公司與股份有限公司、甚至金融機構。破產不再是國有企業的“專利”，國有企業的破產從政策性破產走向市場化破產，意味著所有企業將受到同一“優勝劣汰”原則的制約。

新法雖不直接調整合伙企業與個人獨資企業，但對這類企業破產的法律規定也做了必要銜接。新法第一百三十五條規定：其他法律規定企業法人以外的組織的清算，屬于破產清算的，參照適用本法規定的程序。

創新點五:筑起我國金融安全“防火墻”

隨著金融機構破產案例的增多，建立更加程序化、市場化、法制化的破產機制已是大勢所趨。

新法規定:商業銀行、保險公司、證券公司等金融機構有本法規定的破產情形的，國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。國務院金融監督管理機構依法對出現重大經營風險的金融機構采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構為被告或者被執行人的民事訴訟和執行程序。

從金融機構的特點看，對那些發生重大經營風險、出現破產征兆，應及時依法進行重整或破產清算的金融機構，在該金融機構或者其債權人不主動提出破產申請的情況下，為避免風險進一步擴大，由金融監管機構向法院提出破產申請，是必要的。在實踐中，對出現重大經營風險的金融機構，通常是先由金融監管機構依照有關金融法律的規定實施接管、托管等措施，對不能恢復正常運行的，再進入破產程序。

創新點六:依法追究破產企業經營管理人員的法律責任

新法第六條明確規定:依法追究破產企業經營管理人員的法律責任。第一百二十五條也規定:企業董事、監事或者高級管理人員違反忠實義務、勤勉義務，致使所在企業破產的，依法承擔民事責任。

有前款規定情形的人員，自破產程序終結之日起三年內不得擔任任何企業的董事、監事、高級管理人員。

新法還規定:債務人違反本法規定，拒不向人民法院提交或者提交不真實的財產狀況說明書、債務清冊、債權清冊、有關財務會計報告以及職工工資的支付情況和社會保險費用的繳納情況的，人民法院可以對直接責任人員依法處以罰款。債務人違反本法規定，拒不向管理人移交財產、印章和賬簿、文書等資料的，或者偽造、銷毀有關財產證據材料而使財產狀況不明的，人民法院可以對直接責任人員依法處以罰款。

創新點七:嚴格規制破產不當行為

破產欺詐是各國《破產法》所嚴厲打擊的對象，在我國，破產案件中的欺詐逃債行為也很嚴重。為此，新法設置了較原法更為完善的撤銷權與無效行為制度。

新法第十五條明確規定:自人民法院受理破產申請的裁定送達債務人之日起至破產程序終結之日，債務人的有關人員承擔下列義務:

妥善保管其占有和管理的財產、印章和賬簿、文書等資料;未經人民法院許可，不得離開住所地；不得新任其他企業董事、監事、高級管理人員，等等。

新法第三十一條規定:人民法院受理破產申請前一年內，債務人具有無償轉讓財產、以明顯不合理的價格進行交易、對沒有財產擔保的債務提供財產擔保、對未到期的債務提前清償的、放棄債權等行為的，管理人有權請求人民法院予以撤銷。

另外，新法第三十三條還規定：為逃避債務而隱匿、轉移財產、虛構債務或者承認不真實的債務等涉及債務人財產的行為是無效的，這就在一定程度上對實踐中出現的“虛假破產”、“惡意破產”等行為進行了規制。

創新點八:重整為企業擺脫困境帶來一線生機

作為國際上的先進經驗，企業重整制度被首次引入企業破產法。新法規定：無論是債權人還是債務人，均可以向人民法院提出重整申請。

重整能為企業借助社會力量擺脫困境帶來一線生機，企業一旦重整成功，能夠有效避免破產清算帶來的企業解體、工人失業，以及其他經濟主體受到連鎖反應倒閉等消極的社會和經濟問題。從全球范圍看，《破產法》發展的方向更加注重企業法人特別是上市公司通過重整的方式獲得新生。新法中重整制度的引入填補了中國市場經濟法律的一個空白，重整制度及程序代表了現代國際《破產法》發展的主要潮流。

創新點九:首提跨國破產問題

在中國很多跨國破產已經出現，我國原來采取的是屬地主義，對國外的破產裁決一律不予承認。現在國際上正在進行《破產法》改革，特別是聯合國貿易法委員會下面成立了《破產法》小組，推出全球破產示范法，國際破產協會和世界銀行又共同推出了全球債權人應共同遵守的十八項準則。

基于這種考慮，新法規定:依照本法開始的破產程序，對債務人在中華人民共和國領域外的財產發生效力。同時，對于外國法院的破產裁決，在互惠、有司法協助或國際公約的條件下，中國法院也裁定承認和執行。這樣的規定，采取的是一種有限的、有彈性、有張力的跨國破產原則，為下一步與世界上各國破產法接軌作了鋪墊。

總之，新法是中國第一部市場經濟的《破產法》，對我國社會主義市場經濟法律體系的完善將會產生深遠的影響。