試論我國國有企業法人治理結構的改革和完善

[摘要] 目前，原國有企業或其他政府部門控制的實體都重組改制，成為我國現有上市公司數目中的主體。在這樣的股權結構和股東結構下，其管理機制不可能發生實質性的變化，企業經營機制的轉變遇到體制上的障礙。本文就目前我國上市公司在公司治理方面存在的主要問題進行分析，并在此基礎上對我國國有企業法人治理結構的改革和完善提出建議。

[關鍵詞] 公司治理國有企業股權結構

進入21世紀，我國公司治理問題備受關注，這不僅因為在全球經濟進入大規模的產業調整和企業重組時期，治理結構已成為公司核心競爭力的最重要部分和保持持續競爭優勢的決定性因素之一，更在于我國上市公司正在受著這方面問題的嚴重困擾。我國上市公司治理的嚴重扭曲，表現為行政干預下的“一股獨大”和對“經理人控制”的失控。上市公司治理結構的缺陷已成為中國資本市場發展面臨的巨大挑戰，必須盡快改善股權結構，選擇通過資本市場約束的公司治理模式，以提升上市公司質量。

一、我國上市公司治理中的主要問題分析

公司治理結構不同于一般的企業管理，而是指在產權分離的狀態下，如何通過一定的組織結構形式，聯結并規范所有者、支配者、管理者、使用者相互權力和利益關系的制度安排。由于歷史的原因，中國現有上市公司中的大部分是由原國有企業或其他政府部門控制的實體重組改制而成。在這一過程中，有些公司的運作較為規范，然而在很多情況下，尚未真正實現向公司制的機制轉變。上市公司治理存在的主要問題如下：

1.國有股東代表缺位和政府官員的行政干預。目前階段，在國有獨資公司和國有控股公司中，對國有資本經營的委托代理關系不夠明確，缺乏詳細的經營國有資本的財務規則，缺乏對國有資本回報、產業政策導向和相關約束與激勵條件明確的責任條款與經營業績合同。對于目前國有資產授權經營單位的國有股權控制，包括對與國有股權密切相關的投資、回報、經營、技改、人事、工資等重要決策權，分別由計委、財政部、經貿委、企業工委、勞動和社會保障部等部門，以及地方政府分別行使，尚未建立起代表國務院具體行使所有者職能和責任的、有國有資本預算硬約束的、統一的國有資本經營管理機構。過去從行政部門轉過來的“翻牌”公司的機制轉變尚未完成。

2.許多上市公司“一股獨大”，缺乏多元股權制衡。在許多上市公司中，國家擁有高度集中的股權，是最大的控股股東。“一股獨大”使得大股東委派的董事控制了董事會，造成董事會結構的不健全和公司治理的制衡功能失效，董事會變成大股東會，容易造成對小股東的利益的忽視和侵犯。一些非國家控股的上市公司，也同樣有利用“一股獨大”侵犯公司和小股東利益的問題。

3.集團公司越權干預其控股的上市公司的董事會和執行層的經營業務。甚至集團(控股)公司的董事長或總經理兼任上市公司的董事長或總經理，以至于對“內部人控制”失控，發生內幕交易和不正當的關聯交易，甚至為控股股東利益淘空上市公司資金。

4.董事長作為“法人代表”，地位高于董事，習慣于“首長制”和“第一把手”決策。董事長法人代表制易與以董事個人負責為基礎的董事會集體決策體制矛盾，使董事會不能真正履行對所有股東的受托人的責任，不能保證董事會內部的制衡，也不能確保對公司高級管理人員的有效監督。

5.董事會缺乏健全的內設專門機構，以及外部獨立董事普遍缺位，如必須設立的、主要由外部獨立董事組成的審計委員會、薪酬委員會、提名委員會等。董事會還應設立業績評估委員會（或與提名委員會合一），建立與薪酬體系相對應的業績評估體系。有些公司也有外部獨立董事，但由于缺乏相關的選擇、任命、職責、待遇等法律和規則，缺乏對小股東和其他利害相關者權益的保護，難以體現非執行董事、特別是外部獨立董事對總經理的監督。

6.董事會議事和操作程序不規范。董事會缺乏嚴格的議事制度和會議程序，有的是沒有規則，有的是規則空泛粗糙，有的是制定的規則不能執行，無法保證決策的公正和獨立性。公司董事普遍需要增強對其承擔的責任和權力的認識、董事行為和工作程序的培訓，以及建立問責機制和誠信機制。

7.對高管人員的激勵和約束都不足。中國國有企業的高管人員薪酬偏低，但在約束不足的情況下經理人員容易追求短期利益；由于缺乏制衡，國有大股東代理人身兼董事長和高層經理，“內部人”控制公司容易出現實質是自定薪酬的情況。

8.公司信息對股東和利益相關者不透明，難以做到全面、準確、及時地將公司信息送達所有相關者。有些公司甚至用虛假或不完整的信息誤導投資者，一些中介機構不遵守職業操守而參與做假賬，及進行“莊家炒作”，擾亂資本市場的規則和程序。

概而言之，公司治理的嚴重扭曲，表現為行政干預下的“一股獨大”和對“經理人控制”的失控。上市公司治理結構的缺陷已成為中國資本市場發展面臨的巨大挑戰，必須盡快提升上市公司質量，完善上市公司的治理結構。

二、政策建議

根據上面的分析，結合我國的具體情況，現對我國公司治理制度的改革提出以下建議:

1.改善股權結構。我國的股份公司大部分是由傳統的國有企業改制而來的，由于歷史的路徑依賴和社會體制的影響，造成了國家持大股或控股。國有股份的完全退出并不一定能使這些公司有效率，關鍵在于根據不同公司的技術和經濟特性合理確定其資本結構（包括股權結構），并根據其所處的具體的制度環境設計治理結構。企業所有權可以和資本所有權分離，企業的實際控制權既可以掌握在股東手中，也可以掌握在人力資本所有者手中，要通過治理制度安排，如實行利潤分享、干股和虛股等，實現不同權利主體激勵相容約束下的目標一致。

2.選擇通過資本市場約束的公司治理模式。國際上公司治理中的董事會結構已經強烈地向著單層董事會的法律制度趨同，單層委員會已將外部董事作為重要的補充，這種趨同的實質是選擇了通過資本市場約束的公司治理模式。我國現有股份公司實行雙重董事會制度，既有一個執行經營職能的“董事會”，又有一個執行監督職能的監事會。但從實踐來看，由于董事會監控職能逐步加強，監事會存在的意義已不是很大。為了降低治理成本，提高公司治理的效率，應將監事會與董事會合并，并將董事會的監控職能與經管職能適度分離。大公司的董事會可由非執行董事和執行董事組成，非執行董事主要負責審批和監督（決策控制）；執行董事主要負責提議和執行（決策經營）。鑒于現實中部分公司常常犧牲債權人和職工的利益，盲目追求股東和經營者效用的最大化，因此董事會中應安排一定數量的債權人和工人代表，具體人數由各類公司的性質和資本結構（包括人力資本狀況）決定。讓代理人監督代理人，把債權人和職工的事后監督變為事中和事前監督，一方面可以調動其積極性，增加其剩余（效用），防止其利益受損;另一方面可以節省股東的監督成本，提高治理效率。

三、結束語

十五屆四中全會的《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中，明確指出把健全法人治理結構作為建立現代企業制度的核心，五中全會又強調，健全企業法人治理結構是深化國企改革的一項重要任務，這表明國企改革已進入到公司治理改革的新階段。 對于正處于轉軌時期的我國公司來講，推進和完善公司治理結構尚有很長的路要走。公司治理結構問題不僅對保護投資者的利益十分重要，而且有利于減少市場風險，保持金融穩定。良好的公司治理結構有助于為公司的有效和可持續發展創造一個有益的環境，我們希望各級政府部門、企業、中介機構一起配合，共同為完善公司的治理結構做出的努力。