建立循環經濟發展的法律保障體系的必要性

自從美國經濟學家Ｋ·波爾丁提出“循環經濟”一詞，循環經濟日益為世界各國所關注。循環經濟是一種新型、先進的經濟形態，是一種以資源的高效利用和循環利用為核心，以“減量化、再利用、資源化”為原則，以低消耗、低排放、高效率為基本特征，符合可持續發展理念的經濟增長模式，是對“大量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統增長模式的根本變革。筆者認為，結合我國的實際情況，為達到循環經濟這種與環境和諧的經濟發展模式與目標，建立一個日益完善的、有利于循環經濟發展的法律法規保障體系是可行的、更是十分必要的。

一、我國環境資源所展現的不足

1.自然環境先天不足

我國的自然環境存在先天不足的弱點:65%的國土面積是山地或丘陵，33％的國土面積是干旱地區或荒漠地區，35％的國土面積常年受到土壤侵蝕和沙漠化的影響。在這種脆弱的環境下，由于人口的急劇增加，再加上人類不適當的活動，生態惡化范圍在不斷擴大，危害程度也在加劇。環境污染在加劇。全國二氧化硫、煙塵、工業粉塵排放量很大；酸雨污染突出；工業和生活廢水排放總量突破了450億噸，江河湖海受到不同程度的污染；固體廢物污染日益突出。總的來看，環境污染從點源污染擴展到面源污染，從城市污染擴展到鄉鎮污染，從江河污染擴一展到海域污染，從一般污染擴展到有毒有害污染，形成了各種污染的疊加和復合態勢，對人體健康構成威脅，并加劇了資源消耗，制約經濟的順利發展。

2.人口增長對環境的壓力

目前我國人口為13億人，到2020年人日數量將增長到近15億；同時，隨著人均消費水平的不斷提高，對糧食和其他商品需求會有大幅度的提高，這將給國家各方面特別是生態環境帶來巨大壓力。糧食生產量要由目前的4.3億噸提高到6.2億噸，近兩億噸的增幅將進一步加大生態環境的負荷，也將給生態系統的恢復特別是西部的恢復與重建造成困難。中國的農業資源，主要是土地和水源，因此我們只能走集約化的道路，走生態農業的發展之路；同時還要有相應的政策措施，充分調動起農民生產糧食和其它農副產品的積極性。為了保障糧食生產，還要保護耕地特別是基本農田，采取有效措施以減少目前日益增多的非農占地。

3.城鎮化發展產生的環境問題

2002年我國城鎮人口達到5億，城鎮化水平為39.1％；預計到2020年城鎮人日可能達到8億，城鎮化水平將達到55％左右。隨著人口的增加和社會經濟的發展，污染環境的排放物將大量增加，大氣污染、水體污染、工業廢棄物和生活垃圾以及有害化學物質等污染將加大城市環境的壓力；機動車急劇增加所造成的大氣污染和噪聲污染將成為突出的環境問題；現在一些地區已初步形成了城市帶，像珠江三角洲地區、長江三角洲地區、京津環渤海地區。從總體上看，我國目前的城市狀況不好，污染比較嚴重。未來的15年中我們不能再加劇污染，而只能是改善環境質量。只要按照發展與環境統籌的方針進行全面規劃、合理布局，優化產業結構，推進清潔生產，走循環經濟發展之路，完善城市基礎設施，建成經濟繁榮昌盛、環境清潔優美的新型城市也是可能的。

4.農業生態環境面臨巨大挑戰

目前我國自然生態退化處于嚴重時期。由于在干旱、半干旱和亞濕潤干旱區內的不適當墾殖、過度放牧和粗放經營，導致了土地大量沙化和退化，自然生態環境惡化到相當嚴重的程度。目前，水土流失面積達350多萬平方公里；草原退化面積達60％以上；沙化土地面積100多萬平方公里，荒漠化面積每年正以3400平方公里的速度擴展。隨著“菜籃子”工程的推廣，集約化畜禽養殖業正在高速發展，污水排放已成為重大污染源。據估計，到2010年前后，COD排放量將占到全國工業污水排放量的60％以上。同時，農村環境隨著農業、畜禽養殖業和鄉鎮工業的發展，環境狀況在變差，如果不加強管理、進行積極引導，前景令人擔憂。我國農業是在資源利用率低效和物質能量高耗狀態下運轉的，結果導致了生態的嚴重惡化，走了一條高投人、高產出、高代價的道路。現在我們必須轉變發展方式、實現可持續發展

二、我國目前行業經濟發展模式自身所展現的不足

循環經濟本質上是一種生態經濟。循環經濟倡導的是一種建立在物質不斷循環利用基礎上的經濟發展模式，它要求把經濟活動按照自然生態系統的模式，組成一個“資源一產品一消費一再生資源”的物質反復循環流動的過程，使得整個經濟系統以及生產和消費的過程基本上不產生或者只產生很少的廢棄物，促使大量生產、大量消費和大量廢棄的傳統工業經濟體系轉軌到物質的合理使用和不斷循環利用的經濟體系，“只有放錯了地方的資源，而沒有真正的廢棄物”，其特征是自然資源的低投人、高利用和廢棄物的低排放，從而逐步消解長期以來環境與發展之間的尖銳沖突。雖然人類對資源的利用效率在不斷提高，不過潛力仍然很大。

相比而言，傳統經濟發展模式是一種由“資源一產品一消費一污染排放”所構成的物質單向流動的線形經濟。在這種經濟中，人們以越來越高的強度把地球上的物質和能源開采出來，在生產、加工和消費過程中又把污染和廢物大量地排放到環境中去，對資源的利用常常是粗放的和一次性的，通過把資源持續不斷地變成廢物來實現經濟的數量型增長，導致了許多自然資源的短缺與枯竭，并釀成了災難性的環境污染和破壞后果。

從以上不難看出，目前我國的經濟增長方式依然是靠大量資源消耗的傳統經濟發展模式，即高投人、低效益、重污染的模式。一方面，工業發展將增大資源和能源的需求量，顯現除了我國經濟發展的繁榮景象；而另一方面，我們明顯地看到，我國的經濟發展的繁榮景象的背后是以犧牲環境和資源的過度消耗作為代價的。當前我國工業化進程到了中期，這個時期的一個顯著特點是重工業發展占有很大比重，如鋼鐵、水泥、有色金屬、煤炭、化工、交通運輸等，這些工業的資源、能源消耗強度高，對環境污染嚴重。

“合理利用資源、保護環境，是實現可持續發展的必然要求。以浪費資源和犧牲環境為代價，發展就不可能持續進行。自然資源并非取之不盡、用之不竭，而人類社會發展的需求卻不斷增長，如果這兩方面的關系處理不當，必然導致生態環境的惡化，嚴重威脅人類的生存和發展。只有走以最有效利用資源和保護環境為基礎的循環經濟之路，可持續發展才能得到實現。”

三、我國循環經濟立法體系自身所展現出的不足

盡管在2002年6月，全國人大常委會第28次會議審議通過了《清潔生產促進法》，并于2003年1月1日起正式實行。《清潔生產促進法》是環境立法方向的重大轉變，指明了生產領域特別是工業生產領域的發展方向。盡管中國循環經濟發展論壇2004年會也如期在上海閉幕。論壇原則上通過了《上海宣言》，200多位與會者在宣言中共同呼吁，各級人大和政府要加強對循環經濟的宏觀指導，將循環經濟評價指標納入政府政績考核。這些都顯示出了我國立法機關、行政機關、經濟學家乃至社會公眾對促進循環經濟發展所作出的努力，但我們還應當看到我國的循環經濟發展的大環境還遠未形成。循環經濟發展立法保障體系更是如此。

從我國循環經濟總體立法體系來看，我國目前還沒有制訂適應于循環經濟發展的基本促進法，也缺乏促進經濟良性循環的綜合性立法，同時更缺乏適應國情與行業特點的單項立法。雖然我國目前已有的部分法律法規對循環經濟已有所涉及，但適用于循環經濟發展的法律依據主要是《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國清潔生產促進法》等一般性法律條文，此類法律規定過于籠統，可以說離循環經濟發展要求的具體化、專門化的目標還相差甚遠，調控循環經濟發展的法律法規體系還遠未形成。

在西方國家，循環經濟已經成為一股潮流和趨勢，有些國家甚至以立法的方式加以推進。美國早在1976年就頒布實施了《資源保護回收法》；1990年丹麥通過了《廢棄物處理和回收法》；1996年10月生效的德國《循環經濟與廢棄物管理法》，日本在1993年開始實施《能源保護和促進回收法》，1996年實施《環境基本法》之下，于2000年又頒布了《循環型社會形成推進基本法》等。與國際循環經濟發展相對照的是，我國循環經濟立法存在大量空白。

循環經濟是一種新型的經濟發展形態，是對傳統發展模式的否定，是一場深刻的革命，是一項集經濟、技術和社會于一體的系統工程。為此，應當制訂必要的法律制度，對實施循環經濟加以規范，做到有法可依，有章可循，特別要使用經濟激勵和約束手段，以推動循環經濟的健康發展。