建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律保障體系的必要性

自從美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Ｋ·波爾丁提出“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”一詞，循環(huán)經(jīng)濟(jì)日益為世界各國所關(guān)注。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種新型、先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是一種以資源的高效利用和循環(huán)利用為核心，以“減量化、再利用、資源化”為原則，以低消耗、低排放、高效率為基本特征，符合可持續(xù)發(fā)展理念的經(jīng)濟(jì)增長模式，是對“大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄”的傳統(tǒng)增長模式的根本變革。筆者認(rèn)為，結(jié)合我國的實際情況，為達(dá)到循環(huán)經(jīng)濟(jì)這種與環(huán)境和諧的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與目標(biāo)，建立一個日益完善的、有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)保障體系是可行的、更是十分必要的。

一、我國環(huán)境資源所展現(xiàn)的不足

1.自然環(huán)境先天不足

我國的自然環(huán)境存在先天不足的弱點:65%的國土面積是山地或丘陵，33％的國土面積是干旱地區(qū)或荒漠地區(qū)，35％的國土面積常年受到土壤侵蝕和沙漠化的影響。在這種脆弱的環(huán)境下，由于人口的急劇增加，再加上人類不適當(dāng)?shù)幕顒樱鷳B(tài)惡化范圍在不斷擴(kuò)大，危害程度也在加劇。環(huán)境污染在加劇。全國二氧化硫、煙塵、工業(yè)粉塵排放量很大；酸雨污染突出；工業(yè)和生活廢水排放總量突破了450億噸，江河湖海受到不同程度的污染；固體廢物污染日益突出。總的來看，環(huán)境污染從點源污染擴(kuò)展到面源污染，從城市污染擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染，從江河污染擴(kuò)一展到海域污染，從一般污染擴(kuò)展到有毒有害污染，形成了各種污染的疊加和復(fù)合態(tài)勢，對人體健康構(gòu)成威脅，并加劇了資源消耗，制約經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。

2.人口增長對環(huán)境的壓力

目前我國人口為13億人，到2020年人日數(shù)量將增長到近15億；同時，隨著人均消費水平的不斷提高，對糧食和其他商品需求會有大幅度的提高，這將給國家各方面特別是生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力。糧食生產(chǎn)量要由目前的4.3億噸提高到6.2億噸，近兩億噸的增幅將進(jìn)一步加大生態(tài)環(huán)境的負(fù)荷，也將給生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)特別是西部的恢復(fù)與重建造成困難。中國的農(nóng)業(yè)資源，主要是土地和水源，因此我們只能走集約化的道路，走生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展之路；同時還要有相應(yīng)的政策措施，充分調(diào)動起農(nóng)民生產(chǎn)糧食和其它農(nóng)副產(chǎn)品的積極性。為了保障糧食生產(chǎn)，還要保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，采取有效措施以減少目前日益增多的非農(nóng)占地。

3.城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生的環(huán)境問題

2002年我國城鎮(zhèn)人口達(dá)到5億，城鎮(zhèn)化水平為39.1％；預(yù)計到2020年城鎮(zhèn)人日可能達(dá)到8億，城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到55％左右。隨著人口的增加和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，污染環(huán)境的排放物將大量增加，大氣污染、水體污染、工業(yè)廢棄物和生活垃圾以及有害化學(xué)物質(zhì)等污染將加大城市環(huán)境的壓力；機(jī)動車急劇增加所造成的大氣污染和噪聲污染將成為突出的環(huán)境問題；現(xiàn)在一些地區(qū)已初步形成了城市帶，像珠江三角洲地區(qū)、長江三角洲地區(qū)、京津環(huán)渤海地區(qū)。從總體上看，我國目前的城市狀況不好，污染比較嚴(yán)重。未來的15年中我們不能再加劇污染，而只能是改善環(huán)境質(zhì)量。只要按照發(fā)展與環(huán)境統(tǒng)籌的方針進(jìn)行全面規(guī)劃、合理布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)清潔生產(chǎn)，走循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，建成經(jīng)濟(jì)繁榮昌盛、環(huán)境清潔優(yōu)美的新型城市也是可能的。

4.農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境面臨巨大挑戰(zhàn)

目前我國自然生態(tài)退化處于嚴(yán)重時期。由于在干旱、半干旱和亞濕潤干旱區(qū)內(nèi)的不適當(dāng)墾殖、過度放牧和粗放經(jīng)營，導(dǎo)致了土地大量沙化和退化，自然生態(tài)環(huán)境惡化到相當(dāng)嚴(yán)重的程度。目前，水土流失面積達(dá)350多萬平方公里；草原退化面積達(dá)60％以上；沙化土地面積100多萬平方公里，荒漠化面積每年正以3400平方公里的速度擴(kuò)展。隨著“菜籃子”工程的推廣，集約化畜禽養(yǎng)殖業(yè)正在高速發(fā)展，污水排放已成為重大污染源。據(jù)估計，到2010年前后，COD排放量將占到全國工業(yè)污水排放量的60％以上。同時，農(nóng)村環(huán)境隨著農(nóng)業(yè)、畜禽養(yǎng)殖業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，環(huán)境狀況在變差，如果不加強(qiáng)管理、進(jìn)行積極引導(dǎo)，前景令人擔(dān)憂。我國農(nóng)業(yè)是在資源利用率低效和物質(zhì)能量高耗狀態(tài)下運轉(zhuǎn)的，結(jié)果導(dǎo)致了生態(tài)的嚴(yán)重惡化，走了一條高投人、高產(chǎn)出、高代價的道路。現(xiàn)在我們必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

二、我國目前行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式自身所展現(xiàn)的不足

循環(huán)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種生態(tài)經(jīng)濟(jì)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)的是一種建立在物質(zhì)不斷循環(huán)利用基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，它要求把經(jīng)濟(jì)活動按照自然生態(tài)系統(tǒng)的模式，組成一個“資源一產(chǎn)品一消費一再生資源”的物質(zhì)反復(fù)循環(huán)流動的過程，使得整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)以及生產(chǎn)和消費的過程基本上不產(chǎn)生或者只產(chǎn)生很少的廢棄物，促使大量生產(chǎn)、大量消費和大量廢棄的傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)軌到物質(zhì)的合理使用和不斷循環(huán)利用的經(jīng)濟(jì)體系，“只有放錯了地方的資源，而沒有真正的廢棄物”，其特征是自然資源的低投人、高利用和廢棄物的低排放，從而逐步消解長期以來環(huán)境與發(fā)展之間的尖銳沖突。雖然人類對資源的利用效率在不斷提高，不過潛力仍然很大。

相比而言，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是一種由“資源一產(chǎn)品一消費一污染排放”所構(gòu)成的物質(zhì)單向流動的線形經(jīng)濟(jì)。在這種經(jīng)濟(jì)中，人們以越來越高的強(qiáng)度把地球上的物質(zhì)和能源開采出來，在生產(chǎn)、加工和消費過程中又把污染和廢物大量地排放到環(huán)境中去，對資源的利用常常是粗放的和一次性的，通過把資源持續(xù)不斷地變成廢物來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的數(shù)量型增長，導(dǎo)致了許多自然資源的短缺與枯竭，并釀成了災(zāi)難性的環(huán)境污染和破壞后果。

從以上不難看出，目前我國的經(jīng)濟(jì)增長方式依然是靠大量資源消耗的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，即高投人、低效益、重污染的模式。一方面，工業(yè)發(fā)展將增大資源和能源的需求量，顯現(xiàn)除了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的繁榮景象；而另一方面，我們明顯地看到，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的繁榮景象的背后是以犧牲環(huán)境和資源的過度消耗作為代價的。當(dāng)前我國工業(yè)化進(jìn)程到了中期，這個時期的一個顯著特點是重工業(yè)發(fā)展占有很大比重，如鋼鐵、水泥、有色金屬、煤炭、化工、交通運輸?shù)龋@些工業(yè)的資源、能源消耗強(qiáng)度高，對環(huán)境污染嚴(yán)重。

“合理利用資源、保護(hù)環(huán)境，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。以浪費資源和犧牲環(huán)境為代價，發(fā)展就不可能持續(xù)進(jìn)行。自然資源并非取之不盡、用之不竭，而人類社會發(fā)展的需求卻不斷增長，如果這兩方面的關(guān)系處理不當(dāng)，必然導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的惡化，嚴(yán)重威脅人類的生存和發(fā)展。只有走以最有效利用資源和保護(hù)環(huán)境為基礎(chǔ)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)之路，可持續(xù)發(fā)展才能得到實現(xiàn)。”

三、我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系自身所展現(xiàn)出的不足

盡管在2002年6月，全國人大常委會第28次會議審議通過了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，并于2003年1月1日起正式實行。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》是環(huán)境立法方向的重大轉(zhuǎn)變，指明了生產(chǎn)領(lǐng)域特別是工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的發(fā)展方向。盡管中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展論壇2004年會也如期在上海閉幕。論壇原則上通過了《上海宣言》，200多位與會者在宣言中共同呼吁，各級人大和政府要加強(qiáng)對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的宏觀指導(dǎo)，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)納入政府政績考核。這些都顯示出了我國立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)學(xué)家乃至社會公眾對促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所作出的努力，但我們還應(yīng)當(dāng)看到我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境還遠(yuǎn)未形成。循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展立法保障體系更是如此。

從我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)總體立法體系來看，我國目前還沒有制訂適應(yīng)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本促進(jìn)法，也缺乏促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的綜合性立法，同時更缺乏適應(yīng)國情與行業(yè)特點的單項立法。雖然我國目前已有的部分法律法規(guī)對循環(huán)經(jīng)濟(jì)已有所涉及，但適用于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等一般性法律條文，此類法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，可以說離循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的具體化、專門化的目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)，調(diào)控循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)體系還遠(yuǎn)未形成。

在西方國家，循環(huán)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為一股潮流和趨勢，有些國家甚至以立法的方式加以推進(jìn)。美國早在1976年就頒布實施了《資源保護(hù)回收法》；1990年丹麥通過了《廢棄物處理和回收法》；1996年10月生效的德國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》，日本在1993年開始實施《能源保護(hù)和促進(jìn)回收法》，1996年實施《環(huán)境基本法》之下，于2000年又頒布了《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本法》等。與國際循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對照的是，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法存在大量空白。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種新型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)，是對傳統(tǒng)發(fā)展模式的否定，是一場深刻的革命，是一項集經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會于一體的系統(tǒng)工程。為此，應(yīng)當(dāng)制訂必要的法律制度，對實施循環(huán)經(jīng)濟(jì)加以規(guī)范，做到有法可依，有章可循，特別要使用經(jīng)濟(jì)激勵和約束手段，以推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。