我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資體制存在的問題及對策

[摘要] 改革開放以來，我國城市化進程加快，迫切需要增加對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入。由于我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在投資體制上存在一些問題，從而制約了對資金的吸納，本文在分析了我國目前的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資體制存在的問題的基礎(chǔ)上，提出了一些相應(yīng)的對策。

[關(guān)鍵詞] 城市基礎(chǔ)設(shè)施投資體制對策

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施

1.城市基礎(chǔ)設(shè)施。研究城市基礎(chǔ)設(shè)施首先要解決的問題就是如何界定城市基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵。在我國，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既為物質(zhì)生產(chǎn)又為人民生活提供一般條件的公共設(shè)施，是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。在學術(shù)上，一般認為城市基礎(chǔ)設(shè)施具體包括六大系統(tǒng)：城市能源動力、城市水資源和供排水、城市道路交通、城市郵政電信、城市生態(tài)環(huán)境、城市防災(zāi)系統(tǒng)。

(1)能源系統(tǒng)：包括電的生產(chǎn)及輸變電設(shè)備，煤氣、天然氣、石油液化氣的供應(yīng)設(shè)施，集中供熱的熱源生產(chǎn)及供應(yīng)設(shè)施。(2)水資源及給排水系統(tǒng)：包括城市水資源的開發(fā)、利用和管理設(shè)施。(3)交通系統(tǒng)：包括城市內(nèi)部交通設(shè)施和城市對外交通設(shè)施。城市內(nèi)部交通設(shè)施有道路設(shè)施、電汽車、軌道交通、出租車、公共客貨運汽車、交通管理等設(shè)施。城市對外交通有航空、鐵路、公路、管道運輸?shù)仍O(shè)施。(4)通信信息系統(tǒng)：包括郵政設(shè)施、電訊設(shè)施、電腦網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施。(5)環(huán)境保護系統(tǒng)：包括大氣、水體、噪音污染的監(jiān)測與防治工作，工業(yè)廢棄物和各種垃圾的無害化處理設(shè)施，生態(tài)環(huán)境改善工程，以及園林綠化系統(tǒng)。(6)防災(zāi)系統(tǒng)：包括防火、防洪、防地面沉降、防風、防雪、防地震，以及人防備戰(zhàn)等設(shè)施。

2.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資體制。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資體制，是在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中投資活動運行機制的總稱，由投資主體、投資方式和政府用以扶持、引導(dǎo)和限制的投資調(diào)控體系三個要素組成。也就是說投資體制解決由誰投資、如何投資以及由誰決策、由誰承擔風險的問題。投融資體制改革是優(yōu)化資源配置的重要手段，是促進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的直接動力。城市化是當今世界各國社會經(jīng)濟發(fā)展的一個重要趨勢，城市化水平的高低是衡量一個國家社會經(jīng)濟進步狀況的重要標志。而我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重落后于城市化進程，靠傳統(tǒng)的投資體制已經(jīng)無法滿足經(jīng)濟飛速發(fā)展、城市規(guī)模不斷擴張、人口急劇膨脹所帶來的巨大需求。因此，必須改革城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制。

二、我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題

在改革開放以前，我國實行的是計劃經(jīng)濟體制，國家認為城市基礎(chǔ)設(shè)施是自然壟斷的福利性產(chǎn)品，因此對城市基礎(chǔ)設(shè)施采取的是單一的國家所有、計劃管理的模式。伴隨著我國經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟，我國已經(jīng)進入城市化快速發(fā)展的時期，而傳統(tǒng)的投資體制還保留著較濃厚的計劃經(jīng)濟管理模式，缺乏生機和活力，主要存在以下幾個方面的問題：

1.城市基礎(chǔ)設(shè)施人均增長緩慢。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度從總量來講發(fā)展是非常迅速的（見表1），但是其發(fā)展速度落后于城市擴大的規(guī)模。特別是近幾年，我國城市人口數(shù)量增長很快，因此，雖然基礎(chǔ)設(shè)施總量發(fā)展很快，人均享受的基礎(chǔ)設(shè)施量變化顯得相對較小（見表2）。

表1我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總量指標

(數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2001》，《中國統(tǒng)計年鑒2005》)

表2我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)人均指標

(數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2001》，《中國統(tǒng)計年鑒2005》)

2.投資主體單一，融資渠道狹窄。多年以來，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主要依賴財政投資和銀行貸款，而資金需求的增大使財政越來越難以應(yīng)付。這種投資需求缺口大與投資渠道狹窄的矛盾，制約著城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。目前，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中，預(yù)算內(nèi)資金仍然保持在35%左右，比例偏高；而非預(yù)算內(nèi)資金，如政策性貸款、商業(yè)貸款、利用外資、自籌資金等，大多是靠政府舉債，而且這些舉債資金的借貸是以政府財政作擔保的，并非真正意義上的其他非國有資本的投入。也就是說，城市建設(shè)資金的主要來源仍然是政府或以政府為擔保的銀行借款，企業(yè)自籌或外來資金直接投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重相對較少，還沒有真正實現(xiàn)投資主體多元化。

3.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資主體的責、權(quán)、利不統(tǒng)一，造成城建資金使用效率低下。近年來，國家為了擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長，加大了對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，各地方政府為了能多渠道地籌集城建資金，紛紛組建了城市投資公司，做為政府投資建設(shè)經(jīng)營城市的載體，負責籌集、使用、償還城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。但是就全國各地城投公司實際運營情況來看，其職能主要是作為政府向金融機構(gòu)貸款，特別是向國家開發(fā)銀行貸款的工具，并沒有真正成為城市建設(shè)投資的主題。

4.收費機制和價格體系尚未形成以市場為導(dǎo)向的價格形成機制。長期以來，城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的價格體系和收費機制具有社會福利性，從而忽視了它們的商業(yè)屬性，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)價格不合理，嚴重影響了城市資源的合理配置。主要表現(xiàn)為:(1)大部分城建項目僅靠財政補貼方式維持日常運營，擴大再生產(chǎn)都是以政府撥款方式實現(xiàn)，這就導(dǎo)致政府建得越多，背的包袱就越重。(2)由于價格偏低，導(dǎo)致社會的過度消費需求，造成資源浪費，進一步加劇了城市的基礎(chǔ)設(shè)施緊張的矛盾。(3)政策性補貼原則不明確，方法不規(guī)范，缺乏激發(fā)企業(yè)加強管理、降低消耗、減少虧損的內(nèi)在動力。(4)由于缺少投資收益的刺激，難以吸引外部資金的投入。雖然近年來城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)價格調(diào)整步伐逐步加快，但由于價格形成機制不合理，難以標本兼治之效。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對策

1.努力實現(xiàn)投資主體多元化。根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的性質(zhì)和特征，對不同類型的項目進行區(qū)別管理，這就是項目區(qū)分理論。按照項目區(qū)分理論，將項目區(qū)分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性，對于不同類型的城市基礎(chǔ)設(shè)施，可以根據(jù)經(jīng)濟學的產(chǎn)品或服務(wù)的分類理論，采取不同的投資主體。對于非經(jīng)營性項目，也就是城市基礎(chǔ)設(shè)施中無收費機制、無資金流入的項目，是市場無效而政府有效的部分，這類項目投資主體應(yīng)是政府。經(jīng)營性項目是可通過市場進行有效配置的項目，投資的目的是利潤最大化，投資形成是價值增值過程，可通過全社會投資加以實現(xiàn)。這類項目的投資主體可以是國營企業(yè)，也可以是民營企業(yè)、外資企業(yè)。準經(jīng)營項目是介于非經(jīng)營項目和經(jīng)營項目之間的，它是有收費機制和資金流入，具有潛在的利潤，但因其政策或者收費價格沒有到位等因素，無法收回成本的項目，附帶部分公益性，是市場失效或低效的部分。這類項目可通過調(diào)整價格使其成為經(jīng)營性項目，由民營企業(yè)和外資企業(yè)投資；還可以政府適當貼息或通過政策優(yōu)惠位置運營。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有風險低、收益穩(wěn)定的特點，對于那些尋找長期穩(wěn)定收益的投資者來說，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為他們提供了一個新的投資機會。實行投資主體多元化后，徹底擯棄了長期以來政府包攬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，獨家經(jīng)營的體制，有利于開放市場、促進競爭、打破壟斷、加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);還有利于聚集社會各方資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于投資穩(wěn)定增長，保持我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展。

2.拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運作模式。在投資主體多元化的前提之下，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運作模式也相應(yīng)地有所拓寬，其原則是逐漸減少政府的投資，引導(dǎo)市場投資量的提高最終使城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營方式多樣化、經(jīng)營原則商業(yè)化。主要有以下三種選擇模式:(1)國有經(jīng)營。這種模式的主要運行特點是：政府投資并擁有產(chǎn)權(quán)，實行企業(yè)化運作，目前適合于具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的自然壟斷行業(yè)。對于這些企業(yè)，在采用國有經(jīng)營模式的同時，也必須實行政企分開，以防止自然的經(jīng)濟壟斷導(dǎo)致行政壟斷。主要做法有:①實行與政府脫鉤的體制，并使企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)與所有權(quán)分離，企業(yè)的任務(wù)是一按商業(yè)化進行時常運營；②要實行公司化的企業(yè)管理模式，使其具有獨立的經(jīng)濟地位，真正成為市場的主體;③引入競爭機制和激勵機制，形成一定的內(nèi)部壓力和外部壓力。(2)國有民營。這種模式的主要運行特點是:政府擁有產(chǎn)權(quán)，通過租賃、授權(quán)、特許經(jīng)營來進行經(jīng)營維護，把某一基礎(chǔ)設(shè)施項目的設(shè)計、建設(shè)、融資、經(jīng)營和維護的責任轉(zhuǎn)給民營企業(yè)，使其在特許期呢一對這一項目擁有所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

采用國有民營這種模式建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的很多，其中有兩種是在我國廣泛應(yīng)用并取得較好的效果的:（1）BOT模式。BOT是指由項目所在國政府或所屬機構(gòu)為項目的建設(shè)和經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議作為項目融資的基礎(chǔ)，由本國公司或者外國公司作為項目的投資者和經(jīng)營者安排融資，承擔風險，開發(fā)建設(shè)項目并在有限的時間內(nèi)經(jīng)營項目獲取商業(yè)利潤，最后根據(jù)協(xié)議將該項目轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的政府機構(gòu)。BOT的核心是對國家的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和經(jīng)營進行民營化。BOT方式由國內(nèi)外私營機構(gòu)提供資金，投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府只需要提供一些附屬性的擔保及優(yōu)惠政策。這樣，在不增加政府財政支出的負擔的同時，又促進了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。（2）TOT模式。TOT是指通過出售現(xiàn)有投產(chǎn)項目在一定期限內(nèi)的現(xiàn)金流量從而獲得資金來建設(shè)新項目的融資方式。一般做法是東道國把已經(jīng)投產(chǎn)運行的項目在一定期限內(nèi)移交給投資者經(jīng)營，以項目在該期限的現(xiàn)金流量為標的，一次性地從外商那里獲得一筆資金，然后可以用于開發(fā)建設(shè)新的項目；而投資者在約定的期限內(nèi)擁有項目的經(jīng)營權(quán)，通過該項資產(chǎn)取得的現(xiàn)金流量收回全部投資和合理的回報后，再把原來項目移交回東道國。它最突出的特點就是以現(xiàn)有資產(chǎn)項目為基礎(chǔ)，無需償還資金，因而風險較低。(3)私有經(jīng)營。這種模式的運行特點是：允許和鼓勵私人企業(yè)通過直接投資建設(shè)或者以受讓、收購的方式進入競爭性非公益項目的市場。通過這種方式，一方面可以增加城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的供給和服務(wù)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)貢獻力量；另一方面也可促進不同經(jīng)濟成分的企業(yè)在競爭中共同發(fā)展。

3.應(yīng)當建立起價格為主、輔以必要的政策性收費的價格體系。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷性，在一定區(qū)域內(nèi)其生產(chǎn)供應(yīng)常常是單一的，消費者難以有選擇的可能，所以其價格或收費不能由供應(yīng)方單獨決定。同時，城市基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的福利性和普及性，其產(chǎn)品或服務(wù)標準關(guān)系著大眾的基本生活水平和社會安全，其選擇也是一種公共權(quán)利，所以它的標準只能由社會或政府確定。

總之，城市基礎(chǔ)設(shè)施的價格機制改革應(yīng)按照建立和完善社會主義市場經(jīng)濟的價格機制要求，根據(jù)國家經(jīng)濟狀況和市場環(huán)境、逐步引入市場競爭機制，從而不同程度地放開價格，建立起政府適當補貼、價格合理補償?shù)男聶C制。