委托－代理理論視野下農村土地“以租代征”的原因探析

[摘要] 2006年9月5日國務院出臺的新政中指出要嚴禁“以租代征”違法違規用地行為。全文以委托－代理理論為基礎，簡要介紹了農村土地“以租代征”違法用地行為的含義及影響，重點分析了“以租代征”違法用地行為產生的根源，并提出解決該問題的思路與對策。

[關鍵詞] 委托－代理理論以租代征土地征用

2006年9月5日出臺的新政指出要嚴禁“以租代征”違法違規用地行為。這里，“以租代征”是指一些地方政府部門和企事業單位規避土地征收和農用地轉用法定審批程序、以租用農民集體土地的名義擅自將農用地用于非農建設的違法行為。對國家而言，“以租代征”沖擊了現行土地管理制度，擾亂了土地市場秩序，使土地信息的統計失真，影響政策制定的科學性，最終導致國家對宏觀經濟、土地管理的調控失效，并嚴重威脅國家糧食安全和社會穩定，造成國家稅費流失，影響占補平衡的落實。對地方而言，“以租代征”不利于當地產業結構升級及其區域經濟的長遠和可持續發展。對農民而言，其權益不能得到保護，造成農民經濟損失，影響社會安定。由于委托－代理理論中對委托人與代理人之間博弈關系的解讀更為精深細致，因此筆者認為運用該理論分析農村土地“以租代征”問題是具有一定現實意義的。

一．農村土地征用過程中存在的委托代理關系分析

1.征地方:國家是惟一合法的征地主體，但實際上由于直接面臨農民所形成的交易成本過高，國家讓地方政府代理行使土地征用權。然而，縣級以上地方人民政府不僅是征地補償標準爭議的協調人，也是是集體土地征收后的供地方和受益人。作為“經濟人”，追求自身最大利益是必然的，因此這樣的委托代理設計具有一定道德風險，一旦這種內在驅動力突破一定界限，違法違規行為在所難免。而“以租代征”除了省時省力省錢用地不受限之外，還能迅速促成許多小型項目上馬，直接推動縣域經濟的發展。因此，“以租代征”的違法用地行為的出現似乎滿足了這樣的需求。

2.被征地方：由于農村集體土地所有權存在主體虛位，現實中村委會成為被征地方農民的無權代理人，進而成為征地行為的受益方。依據《土地管理法實施條例》第二十六條規定，村委會不僅代位索取了土地補償費，而且獲得征地代理人為降低行政成本而轉交的安置補助費與地上附著物及青苗補償費。這樣，村委會的權力不斷擴大，截取安置補助費等更加方便，而被征地方（農民）沒有主權實體來維護自身利益，便造成征地的外在抵制力急劇弱化。此外，由于農業產出利潤相對較低、耕地保護缺乏相應的激勵機制，而且“以租代征”在不改變土地權屬的情況下可為村委會、農民創造高于農業產出收入的利潤，因此，村委會和農民愿意接受“以租代征”。可見，征地方和被征地方的委托代理關系在設計上的缺陷，為“以租代征”的產生埋下了隱患。

二、農村土地合法征用與“以租代征”的凈收益分析

1.征地方：假定國家在監督地方政府征地行為時具有兩種狀態：監督高效和監督低效，而地方政府也具有兩種行為：合法征地和“以租代征”。在國家監督高效和低效兩種情況下，地方政府會在合法征地和“以租代征”之間選擇凈收益最大者，這是由“經濟人”假設所決定的。我國現行土地征用制度尚不健全，缺乏專門的法律和仲裁機構，現有法律對土地征用方面的規定也不完善，這就更談不上相應的監督機制了。此外，盡管土地使用經歷了從“三無”到“三有”的過程，但征地辦法未進行相應調整，這便在征地和供地之間創造了一個利益空間，為地方政府“以地生財”制造了條件，而且“以租代征”由于國家和地方政府之間存在嚴重的信息不對稱，因而導致其懲罰成本較小。故我國目前在土地征用方面的監督是低效甚至失效的。地方政府在合法征地的過程中付出的成本主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費，以及嚴格按照征地程序辦理各項手續所耗費的人力、物力和財力等。而地方政府合法征地的收益則體現在土地出讓金扣除上繳中央財政部分之所余，大致為土地出讓金的六成。而地方政府在進行“以租代征”的過程中，由于逃避了一系列征地的程序，無需支付土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費等，只是支付相應的土地租金（有時由用地企業支付）。而耕地變為建設用地后產生的利潤相當大（估計地方政府在土地用途轉變增值的土地收益分配中約獲利40%～50%），明顯，地方政府“以租代征”的凈收益大于合法征地的凈收益，故地方政府“以租代征”難以避免。

2．被征地方：雖然村委會是征地行為的受益方，但是征地過程程序復雜，耗時耗力耗錢，村委會不會拒絕在不改變土地權屬的情況下取得高于農業產出收入的行為。而對于利益不能得到有效保障的農民來說，合法征地過程中，農民原來承包的土地不僅改變了土地權屬，而且政府支付給農民的土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費等還不一定能落實。故農民寧愿選擇不改變土地權屬且能獲得更高收入的“以租代征”行為。

綜上，“以租代征”違法違規用地行為的產生一方面是由于土地征用雙方委托代理關系設計存在諸多缺陷；一方面是由于“經濟人”為追求自身利益最大化，而選擇凈收益相對較大的“以租代征”違法行為。