國際項目融資中的環(huán)境與社會標(biāo)準(zhǔn)：赤道原則

Summary

The Equator Principles (EP) are voluntary social and environmental guidelines that 45 banks and financial institutions (together Equator Principles Financial Institutions or EPFI) around the world have agreed to be bound by in their project financing activities. It is a general framework of ten broad principles which are underpinned by World Bank’s International Finance Corporation (IFC) standards， guidelines and policies. Under the EP， the EPFI undertake not to provide loans to a project unless sponsors can demonstrate that the project will be constructed and operated in accordance with sound social and environmental management practices.

The EP form two sets of principles. The first set of EP (EP1) was launched in 2003. The second revised set of EP (EP2) has been open for adoption by the EPFI from July 2006.By now， most EPFI have adopted EP2.

EP2 applies to all new project financings globally with total project capital costs of US$10 million or more， and across all industry sectors. In addition， It also applies to all project financings covering expansion or upgrade of an existing facility where changes in scale or scope may create significant environmental and/or social impacts， or significantly change the nature or degree of an existing impact. The Principles also extend to project finance advisory activities.

This paper， besides introducing the Principals， also gives two cases that are related to EP to see the problems encountered when EP is implemented.

赤道原則（the Equator Principles，簡稱EP）是一套非官方規(guī)定的、由世界主要金融機構(gòu)根據(jù)國際金融公司（IFC）的政策和指南制定的、旨在管理和發(fā)展與項目融資有關(guān)的社會和環(huán)境問題的一套自愿性原則。宣布實行赤道原則的銀行必須制定與該原則相一致的內(nèi)部政策和程序，并對項目融資中的環(huán)境和社會問題盡到審慎性審核調(diào)查義務(wù)，只有在項目發(fā)起人能夠證明項目在執(zhí)行中會對社會和環(huán)境負(fù)責(zé)并會遵守赤道原則的情況下，才對項目提供融資。目前，赤道原則已經(jīng)成為國際項目融資的新標(biāo)準(zhǔn)，遵守赤道原則已經(jīng)成為成功安排國際項目融資的一個基本要素。

赤道原則的產(chǎn)生和發(fā)展

赤道原則的產(chǎn)生是為了響應(yīng)環(huán)境保護組織和社會團體的批評。這些組織或團體指出，金融機構(gòu)為很多項目提供的貨款往往給發(fā)展中國家?guī)砦廴竞拓毨А８苯诱f，赤道原則是源于金融機構(gòu)踐行企業(yè)社會責(zé)任（CSR）的內(nèi)外部壓力。

2002年10月，荷蘭銀行（ABN AMRO）和國際金融公司在倫敦主持召開了一個由9個商業(yè)銀行參加的會議，討論項目融資中的環(huán)境和社會影響問題。會上，各銀行提供了以往項目中的案例，這些項目因為環(huán)境或社會問題而引發(fā)爭議，并不同程度上影響了銀行的聲譽和利益。隨后，花旗銀行建議制訂一個框架來解決這些問題。各銀行同意成立一個任務(wù)工作組來起草一個框架供其他銀行參考。在此之后，工作組舉行了多次電話會議，在這些會議中，花旗銀行、荷蘭銀行、西德意志州立銀行和巴克萊銀行決定在世界銀行和國際金融公司的政策，尤其是國際金融公司保障政策（Safeguard Policies）的基礎(chǔ)之上創(chuàng)建一套針對項目融資中有關(guān)環(huán)境與社會風(fēng)險的指南。這個指南在后來便成為赤道原則。

2003年6月4日，7個國家的10家主要國際領(lǐng)先銀行宣布采納并實行“赤道原則”，這些銀行也就被稱為“赤道銀行”（Equator Banks）。

在2004年，召開了兩次重要的赤道銀行會議。第一次在2004年7月，接受赤道原則的16家金融機構(gòu)與13個非政府組織的代表在倫敦會面審查赤道原則的執(zhí)行進度并就非政府組織關(guān)心的問題進行了交流與發(fā)布。2005年11月，南非的Nedbank銀行成為非洲第一個接受赤道原則的金融機構(gòu)。截至2007年1月15日，宣布實行赤道原則的金融機構(gòu)(EPFI)已有45家，它們來自五大洲16個國家，包括1家出口信用機構(gòu)（丹麥的EKF）和5家來自發(fā)展中國家的銀行（分別來自南非和巴西）。

雖然目前赤道銀行的絕對數(shù)量并不多，但是它們都是國際上領(lǐng)先的大型金融機構(gòu)，在全球項目融資領(lǐng)域的業(yè)務(wù)量和影響力都非常巨大。

值得一提的是，成為遵守赤道原則的金融機構(gòu)并不需要簽署任何協(xié)議，而只是“宣布”接受赤道原則即可，并制定與赤道原則相一致的內(nèi)部程序和政策。而且可以在任何時候宣布接受赤道原則。

目前，國際金融公司為實行赤道原則的銀行提供有關(guān)的政策和程序培訓(xùn)，并已經(jīng)為實施該原則的銀行直接培訓(xùn)了數(shù)百位銀行家。

新版赤道原則文件的框架與具體內(nèi)容

2006年3月，赤道原則（EP1）的文本經(jīng)過修訂形成現(xiàn)在使用的新版赤道原則（EP2），并于2006年7月開始實施。新版赤道原則擴大了項目的適用范圍，由只適用于資本成本大于等于5000萬美元的項目改為適用于資本成本大于等于1000萬美元的項目，并且要求項目的財務(wù)顧問也執(zhí)行赤道原則，同時對于已有項目的擴建或改建也要求執(zhí)行赤道原則。

EP2文件的結(jié)構(gòu)較為簡單，正文包括四部分，一是序言，二是適用范圍，三是原則陳述，四是權(quán)利放棄聲明。

序言部分主要對與赤道原則有關(guān)的問題作了簡要說明，包括赤道原則出臺的動因，接受赤道原則的意義，赤道原則的目的以及赤道金融機構(gòu)（EPFI）的一般承諾。

第二部分規(guī)定赤道原則適用于各行業(yè)所有總投資大于或等于1000萬美元的新項目，對社會和環(huán)境產(chǎn)生新的顯著影響的改建和擴建項目也適用。項目財務(wù)顧問行為也受赤道原則的約束。

原則陳述部分為文件的核心部分，列舉了赤道金融機構(gòu)做出投資決定時需依據(jù)的特別條款和條件，共十項原則，赤道金融機構(gòu)承諾只把貸款提供給符合這十項原則的項目。第一項規(guī)定了項目風(fēng)險的分類依據(jù)，即赤道金融機構(gòu)要根據(jù)國際金融公司的環(huán)境與社會篩選標(biāo)準(zhǔn)對項目進行分類（A類項目對社會或環(huán)境產(chǎn)生敏感、多樣或規(guī)模空前的顯著不良影響。B類項目預(yù)計會有有限的不利社會或環(huán)境影響，數(shù)量不多，主要針對某一現(xiàn)場，大部分是可逆轉(zhuǎn)的并且可以通過減輕措施解決。C類項目對環(huán)境僅產(chǎn)生極為輕微或根本不產(chǎn)生不良影響）。第二項規(guī)定要對A類項目和B類項目執(zhí)行社會與環(huán)境評估（SEA）并給出該評估的要求。第三項規(guī)定了社會與環(huán)境評估報告應(yīng)包括的主要內(nèi)容。對于位于非OECD國家或非高收入 OECD國家(如墨西哥等)的項目，上述評估報告要參考IFC的《實施標(biāo)準(zhǔn)》和特定行業(yè)《環(huán)境、健康與安全指南》（EHS Guidelines）。第四項規(guī)定了借款人要就A類和B類項目準(zhǔn)備《行動計劃》（AP）。借款人要根據(jù)該計劃建立一個社會和環(huán)境管理系統(tǒng)（SEMS）來實施計劃內(nèi)容。第五項規(guī)定了公開征詢意見制度和信息披露制度。第六項規(guī)定了申訴機制。通過接受當(dāng)?shù)厝后w的申訴，來確保借款人隨時了解項目對社會和環(huán)境的各種影響，并采取相關(guān)措施。第七項規(guī)定了獨立審查服務(wù)，對于A類項目（在適當(dāng)?shù)那闆r下包括B類項目），銀行應(yīng)聘請獨立的社會和環(huán)境專家對《評估報告》、《行動計劃》和征詢文件進行全面的審查。第八項規(guī)定借款人必須在融資文件中承諾的事項。包括承諾遵守東道國社會和環(huán)境方面的所有法律法規(guī)和許可；承諾在項目建設(shè)和運營的整個周期遵守《行動計劃》的規(guī)定；承諾定期向貸款銀行提交項目報告等。第九項規(guī)定了獨立監(jiān)測和報告制度。對于全部A類項目和適合的B類項目，在整個貸款期間，貸款銀行應(yīng)聘請或要求借款人聘請獨立的社會和環(huán)境專家來驗證所有信息。第十項規(guī)定了赤道金融機構(gòu)的報告制度。應(yīng)至少每年向公眾披露其實施赤道原則的成績和經(jīng)驗。

權(quán)利放棄聲明部分規(guī)定了赤道原則的地位和效力。聲明這些原則只是機構(gòu)各自的內(nèi)部實踐和政策的框架，它們沒有給任何組織和個人創(chuàng)設(shè)任何權(quán)利和義務(wù)。EPFI自愿獨立地接受和執(zhí)行這些原則。

赤道原則的國際實踐

2003年以來，赤道原則就直接運用于世界上多數(shù)大中型融資項目，其中有些項目在是否符合赤道原則方面頗有爭議，引起了全世界的關(guān)注。

薩哈林（即庫頁島）2號油氣項目

該項目發(fā)起人為幾個跨國公司，項目產(chǎn)品分成協(xié)議（PSA）簽署于1994年，總投資初期預(yù)算為100億美元（后改為220億美元），預(yù)計于2008年初投產(chǎn)。項目位于俄羅斯遠(yuǎn)東的薩哈林島，包括3個海上石油平臺，海上和陸地輸油管道，一個陸地?zé)捰凸S，一個液化天然氣廠和石油天然氣出口設(shè)施。項目的平臺位于一個僅有的瀕于滅絕的灰鯨的捕食海域附近，同時長達(dá)800公里的項目管線將穿越24個地震多發(fā)帶，越過200條河流及其支流，而這些河流正是野生大馬哈魚的產(chǎn)卵地。

在2004年，非政府組織和原住民開始指責(zé)其對環(huán)境和社會的嚴(yán)重影響。

在2004年5月，來自15個國家的39個民間團體勸告各銀行不要對該項目提供融資，并警告如果因為該項目導(dǎo)致灰鯨滅絕，所有提供融資的銀行都將負(fù)有不可推卸的責(zé)任。2004年8月，迫于各銀行壓力，項目發(fā)起人聘請國際自然保護聯(lián)盟(IUCN)召集一個國際小組來評估該項目對灰鯨的影響。在2005年2月份發(fā)布的評估報告中稱：“已有的和計劃進行的大型海上油氣活動將對灰鯨形成災(zāi)難性的威脅”。發(fā)起人隨后宣布將重新布局輸油管線來避開灰鯨捕食區(qū)。這一舉措受到歡迎，但是可惜的是，發(fā)起人并沒有聽取評估小組提出的其他建議。評估小組還批評發(fā)起人沒有向社會公布足夠的信息。同時，國際鯨魚委員會（IWC）在其年會上也表示要采取一切緊急措施保護僅有的200多頭西部灣灰鯨。

2004年9月8日，與項目簽訂合約的一艘油輪在薩哈林島的kholmsk觸礁，泄漏原油約1300桶，形成海岸沿線5公里的油帶。原住民也在項目附近發(fā)現(xiàn)有大量傾倒垃圾的現(xiàn)象。

2005年1月，薩哈林島的原住民開始了對該項目的公開抗議活動，聲稱他們沒有得到相關(guān)信息，也沒有被征詢項目對漁場、馴鹿和森林的影響。他們要求發(fā)起人進行一個獨立的影響評估并建立對原住民的補償基金。同時由于項目發(fā)起人宣布禁止在其液化天然氣廠區(qū)附近海域捕魚，當(dāng)?shù)貪O民用車輛攔擋了項目的道路以示抗議。漁業(yè)是島上居民賴以生存的行業(yè)，限制捕魚將導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題。這些抗議得到了國際聲援。

2005年1月，Yuzhno-Sakhalinsk城市法院取消了項目臨時碼頭的環(huán)境許可。在莫斯科Presnensky法院，NGO法律中心將俄羅斯聯(lián)邦自然資源部作為被告人提起訴訟，項目公司為第三方被告，要求停止執(zhí)行工程中嚴(yán)重違反俄羅斯環(huán)境法的陸上項目。

同時，Investec Henderson Crosthwaite 和 Morley投資基金，宣布將持有的項目發(fā)起人的股份賣出，以抗議其缺乏環(huán)境道德意識。歐洲復(fù)興與發(fā)展銀行（EBRD）也評價薩哈林島項目的收益是“不合適的收入”。

2005年2月，俄羅斯國家審計署發(fā)布了對該項目的經(jīng)濟評價，稱該項目不合理的產(chǎn)品分成協(xié)議直接導(dǎo)致俄羅斯損失25億美元。

2005年4月，環(huán)境保護組織－雨林行動網(wǎng)絡(luò)（Rainforest Action Network）和太平洋環(huán)境（Pacific Environment）共同發(fā)布的一份報告批評了該項目的融資顧問（某赤道銀行），稱該項目直接違背了赤道原則，是一顆定時環(huán)境炸彈，該銀行不應(yīng)該扮演項目財務(wù)顧問的角色。并組織眾多抗議者號召各銀行斷絕與項目的財務(wù)關(guān)系。

2006年9月19日，俄羅斯自然資源部根據(jù)俄總檢察院的要求，撤銷了先前對該項目二期工程做出的國家環(huán)境鑒定結(jié)果，已經(jīng)完成80％工作量的薩哈林2號項目不得不因此停止作業(yè)。

2006年12月，在俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司取得項目51％股權(quán)后，該公司表示項目的環(huán)境問題得到了基本解決，將盡一切可能盡早開工。

2007年1月11日，EBRD宣布將不會再考慮參與該項目的撥款。

時至今日，3年前項目公司提交給多家國際銀行（其中6家為EPFI）和出口信用保險機構(gòu)的融資和保險申請仍然沒有得到批準(zhǔn)。

BTC輸油管道項目（Baku-Tbilisi-Ceyhan Pipeline）

這是赤道原則下第一個A類項目，也是赤道原則的第一次重大試驗。該項目由9家EPFI負(fù)責(zé)融資。非政府組織指出該項目有127處違反了赤道原則，因而反對EPFI向該項目提供資金。同時，EPFI也受到了來自媒體的壓力；不僅如此，非政府組織還訴諸法庭請求保護人權(quán)和環(huán)境。迫于壓力，貸款銀團后來聘請了獨立的環(huán)境顧問進行評估，結(jié)果表明該項目遵守了赤道原則，為了更加放心，貸款銀團還聘請了另一個環(huán)境顧問代表它們對該項目進行監(jiān)督。

實踐表明，赤道原則存在得不到切實執(zhí)行的情況。基于赤道原則的自愿性，某些EPFI沒有真正按照赤道原則開展業(yè)務(wù)。而且赤道原則有時被惡意規(guī)避。例如，實力雄厚的項目發(fā)起人可能會利用股東的資金向一個項目自我融資，然后一旦項目完工或投入運營，就會進行再融資。同樣，項目發(fā)起人可能尋求(或銀行安排)資金的替代來源，如項目債券或類似的資本市場產(chǎn)品，或者銀行融資的替代方式，如在項目發(fā)起人的擔(dān)保下，提供直接的公司貸款給項目公司。另外，項目發(fā)起人也可能會把大項目肢解成幾個1000萬美元以下的小項目。如嚴(yán)格執(zhí)行赤道原則，A類項目也可能很難得到資金。同時也暴露出EPFI對項目的影響是有限的，因為它們前期介入比較困難，一般是項目方案基本確定后，發(fā)起人才向金融機構(gòu)融資，EP2約束融資顧問行為的規(guī)定將在一定程度上改變這種狀況。

赤道原則的重大意義

赤道原則在國際項目融資領(lǐng)域具有重大意義，也開創(chuàng)了國際金融發(fā)展史的新篇章。它確立了總資本成本大于1000萬美元的項目的環(huán)境與社會影響最低標(biāo)準(zhǔn)。通過實行赤道原則，金融機構(gòu)已經(jīng)改變了把環(huán)境和社會問題作為主要業(yè)務(wù)風(fēng)險的做法，互為競爭對手的銀行已經(jīng)同意不在環(huán)境和社會問題上競爭，而是互相合作。經(jīng)過幾年的發(fā)展和實踐，它已然成為國際項目融資的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國際慣例。

鑒于目前占全球項目融資市場90%份額的金融機構(gòu)已經(jīng)接受了赤道原則，越來越多的金融機構(gòu)意識到要成功融入國際項目融資市場，參與國際項目融資銀團貸款，就必須在環(huán)境評估和社會責(zé)任方面與主流金融機構(gòu)達(dá)成一致。而且，金融機構(gòu)通過采納赤道原則帶來的好處也很明顯：（1）使用國際通行的環(huán)境和社會責(zé)任評估標(biāo)準(zhǔn)和術(shù)語，這種一致也可以為發(fā)起人減少融資安排成本；（2）使用國際通行的項目執(zhí)行框架，加快項目評審和貸款安排；（3）增加項目融資成功的幾率；（4）增加貸款的安全性；（5）為金融機構(gòu)本身贏得社會聲譽。

赤道原則已經(jīng)成為全球金融機構(gòu)的企業(yè)社會責(zé)任（CSR）一個基準(zhǔn)。隨著全球企業(yè)社會責(zé)任運動的蓬勃發(fā)展和金融機構(gòu)對聲譽風(fēng)險的關(guān)注，以及環(huán)境風(fēng)險和社會風(fēng)險向金融風(fēng)險的快速傳遞，越來越多的金融機構(gòu)將主動宣布或被動接受赤道原則。

（作者單位：中國出口信用保險公司）