美國再謀“新政”：對華反傾銷將更趨嚴厲？

繼2002和2003年對華反傾銷高峰之后，美國主管機構從立法和實踐兩方面不斷醞釀和推出對包括中國在內的非市場經濟國家的反傾銷新政策。如作者在《美國修改對華反傾銷政策》（《WTO經濟導刊》2005年第5期）一文中所指出的，美國調整其反傾銷政策意在更大力度地限制中國產品對美出口。

2007年3月21日，美國商務部再次發布公告，就改變反傾銷調查中關于非市場經濟國家替代國的選擇和單獨稅率程序向公眾征詢意見，并要求在30日內提交評論意見。據此，包括中國政府、相關協會在內的各方提交了書面評論意見。本文將在介紹這兩方面政策背景及擬實施的變化和各方評論的基礎上，發表簡要的評論意見。本文意見或觀點僅為個人意見，不代表作者所在單位或任何其他第三方。

擬修改的反傾銷調查程序

此次美國商務部公告擬修改的政策主要包括以下兩項。

1、 替代國的選擇

在針對非市場經濟國家的反傾銷調查中，美國法律要求商務部采用非市場經濟國家生產商的生產要素與某個市場經濟國家（即替代國）的價格來計算正常價值。對于替代國的選擇，美國《1930年關稅法（修訂）》只是籠統地規定“生產要素的估價，應基于市場經濟國家或管理當局認為合適的國家中這些要素的價值的現有最佳資料”，同時要求管理當局在估價生產要素時，應盡可能地利用一個或多個市場經濟國家的生產要素的價格或成本，該市場經濟國家(1)與非市場經濟國家有可比的經濟發展水平，并且(2)是可比產品的主要生產者。不過，對于“可比的經濟發展水平”、“可比產品”和“主要生產者”，《1930年關稅法（修訂）》并未給出明確定義。在確定經濟發展水平是否可比時，商務部主要以人均國內生產總值（Per Capital GDP）作為比較的對象。

在2004年的一項政策公告中，商務部進口管理署進一步規定了選擇替代國的程序：在反傾銷調查的早期階段，案件主辦團隊書面請求政策辦公室給出擬選擇的替代國名單；政策辦公室提供一份與調查所針對的非市場經濟國家的經濟發展水平具有可比性的擬選擇的替代國名單。在每一個針對非市場經濟國家的反傾銷調查中，除了在調查期間仍被認定為非市場經濟的國家以外，商務部都會按照世界銀行最近公布的人均國民收入總值（Per Capital GNI）對各國家進行排序，選出與調查所針對的非市場經濟國家的經濟發展水平相類似的五個國家形成一份擬選擇的替代國名單。盡管以人均國民收入總值和以人均國內生產總值確定經濟發展水平是否可比的兩種方法非常相似，但商務部現在使用前種方法而非后者，一是因為前者是由權威機構世界銀行公布的，二是因為商務部相信前者是表明一國收入總水平進而表明一國經濟發展水平的最佳方法。商務部會就擬選擇的替代國名單向利害關系方征詢意見。

對于非市場經濟國家來說，選擇合適的替代國是反傾銷調查程序中的重要一環。在選擇替代國時，美國商務部不僅要考慮一國經濟發展水平的可比性，還要考慮該國是否也是可比產品的重要生產商、其是否能提供調查所必須的數據。

在2007年3月21日的公告中，美國商務部希望就以下關于替代國選擇的問題向公眾征詢意見：(1)擬選擇的替代國和調查所針對的非市場經濟國家的人均國民收入總值之間的差異達到多大時即可認定經濟不具有可比性？(2)是否應設定一項標準來決定列入初始的擬選擇替代國名單？(3)確定一國提供調查所必須數據的合理標準是什么？(4) 初始的擬選擇替代國名單應是寬泛的(這可能要求商務部和利害關系方調查每個經濟可比性國家可比產品的生產范圍)還是應有所限定？(5)是否有數據衡量指標(如可獲得性、可靠性和進口統計的準確性)供商務部在調查開始確定一個具有經濟可比性的國家作為首選替代國？(6)用數據衡量指標進行篩選后留下的國家或商務部最終確定的清單是否既有人均國民收入總值低于又有高于非市場經濟國家的國家？

2、 單獨稅率

在針對非市場經濟國家的反傾銷調查中，商務部首先推定該非市場經濟國家的所有企業都受政府控制，適用統一稅率。如果某個出口企業能通過單獨稅率測試從事實和法律兩個方面證明自己的出口活動不受政府控制，該出口企業就可以獲得單獨稅率，商務部將根據其傾銷幅度為其計算反傾銷稅率。出口活動事實上不受政府控制包括：(1)不存在對出口企業營業執照和出口許可證的限制性規定；(2)不存在降低出口企業控制權的任何法律；(3)不存在降低出口企業控制權的其他任何正式措施。法律上不受政府控制包括：(1)出口企業無需政府許可即可自行確定出口價格；(2)出口企業有權自主協商并簽訂合同；(3)出口企業獨立于各級政府自主選任管理層；(4)出口企業有權保留出口銷售收益、自負盈虧。

2004年5月3日、9月20日和12月28日，商務部三次在《聯邦公報》上發布通知，邀請公眾就其單獨稅率政策和修改方案發表評論。從上述三份通知來看，商務部之所以考慮對現行單獨稅率的方法進行修改，主要是因為近年來數量異常眾多的企業在反傾銷調查中提出單獨稅率申請，這引發兩個方面的問題：(1)事實證明對如此眾多的企業提交的單獨稅率申請進行審查越來越困難，增加了商務部的行政負擔；(2)現行的單獨稅率測試可能無法提供最有效的手段，以便在事實上確定企業的出口活動不受政府控制。2005年4月5日，商務部最終發布了《非市場經濟國家反傾銷調查單獨稅率和聯合稅率應用程序》的公告，對非市場經濟國家反傾銷調查中的單獨稅率申請程序進行了修改，將單獨稅率申請變成一個獨立的程序。

商務部的改革的初衷是要簡化申請程序。盡管沒有改變單獨稅率的申請標準，即仍然要求應訴企業證明其出口活動在事實上和法律上不受政府控制，但實質上修改后的單獨稅率申請程序增加了中國企業申請和獲得單獨稅率的難度：如規定了應訴企業回答小A卷的義務；規定了嚴格的單獨稅率申請截止日期；加重了應訴企業提交證據材料的義務，要求應訴企業提交驗資報告等與其確定單獨稅率標準無關的文件；要求應訴企業提供美國海關7501進口報關單等非應訴企業持有的文件，并且要求企業在無法提供的情況下，提供其為了獲得這些文件做出了努力的證明材料。此后，為了進一步減輕行政負擔，商務部又在針對非市場經濟國家的反傾銷復審程序中引入了單獨稅率申明的方法，即如果企業在之前的反傾銷調查或復審中曾經獲得過單獨稅率，則在此次復審中僅需提交一份單獨稅率申明而無須提交完整的單獨稅率申請。

在3月21日的公告中，商務部希望就整個單獨稅率測試及其適用的進一步修改方案向公眾征詢意見。

各方評論

在規定的截止日期前，中國商務部、中國五礦化工進出口商會、中國機電產品進出口商會、越南貿易部、越南紡織服裝協會、美國家具制造合法交易委員會、美國聚乙烯購物袋委員會和律師事務所等各方提交了11份評論。

中國商務部提交了長達39頁的評論，主要內容包括：(1)替代國的選擇，其目的是為了利用最佳可獲得數據盡可能準確地計算傾銷幅度，所以美國商務部應該采用可獲得的并且可靠的最廣泛且具有代表性的數據，而不是將數據的選擇局限于單一替代國的某個生產商或某個地區的信息，更何況美國商務部自己也承認數據多要比數據少好，對數據進行加權平均可以使得對生產要素的評估更加準確。具體地，問題一：在選擇首選替代國時，除了人均國民收入總值外，美國商務部還需考慮如是否是可比產品的主要生產商、生產過程相似性、是否有上游生產投入、平均人工成本相似性、產成品平均出口額是否具有可比性；在所有的調查中，應選擇與中國的經濟具有可比性的發展中國家作為中國的替代國。問題二：列入初始的擬選擇替代國名單的前提是美國商務部能獲得這些國家生產要素的準確替代價值。美國商務部應公布一個完整的有各個國家名稱及其人均國民收入總值的清單，不用指出哪些國家具有經濟可比性，然后就選擇合適的替代國向各方征詢意見，在對公眾意見進行聽證前，商務部不應根據經濟可比性作出選擇。問題三：核查所必須的數據必須是準確的數據。問題四：商務部在設定初始的擬選擇替代國名單時，應考慮到是否能獲得各種要素的準確替代價格；初始的擬選擇替代國名單不應包括經濟發展水平明顯高于非市場經濟國家的國家。問題五：商務部應考慮到數據的準確性和公正性。問題六：數據衡量指標是選擇替代國的有益方法。如果僅適用首選替代國的替代價格，將不能保證某個特定要素替代價格的準確性。不管怎樣，選擇首選替代國或與中國人均國民收入總值具有可比性的國家，都不能違背反傾銷法的最終目標——盡可能準確、公正地計算傾銷幅度。(2) 單獨稅率：在針對中國的反傾銷調查中，美國的單獨稅率政策違背美國法律、美國的國際義務和中國當前的經濟發展狀況，美國商務部應將中國與其他市場經濟國家同等對待。美國商務部不應根據不可獲得事實計算出中國全國統一稅率；商務部應事先假定所有的中國出口企業都符合單獨稅率，除非原告能提出證據予以反駁。

中國五礦化工進出口商會(CCCMC)和中國機電產品進出口商會(CCCME)也分別提交了評論贊成中國政府和中國商務部的觀點。CCCMC認為：(1)替代國的選擇：替代國機制的不可預測性使得非市場經濟國家應訴企業處于不利地位，應給予應訴企業建議替代國的權利，美國商務部應通過各種權威途徑收集數據，分析和比較各國的經濟可比性、科技地位和生產成本，選擇出最合適的替代國，如果原告不同意應訴企業推薦的替代國則應承擔舉證責任證明替代國不合適。(2)單獨稅率：中國的經濟發展水平證明中國已經是市場經濟國家，所以適用單獨稅率測試對中國毫無意義。CCCME認為：(1)替代國的選擇：選擇一個經濟具有可比性的合適的替代國是一項非常復雜的工作，因為不管是人均國內生產總值還是人均國民收入總值都不能就經濟可比性給出一個直接的總體看法。美國商務部應具體問題具體分析，在每個反傾銷調查中就替代國問題給予利害關系方更多的機會和更長的時間進行評論。(2)單獨稅率：應改進單獨稅率申請程序以便真正減輕美國商務部的行政負擔。單獨稅率的給予是基于法律和事實上獨立于政府這兩條標準，所以某些文件如美國海關7501進口報關單等非應訴企業持有的文件應由進口商提供。許多中國企業未獲得單獨稅率不是因為其受政府控制而是因為其未能按時提交所有的文件，所以美國商務部應該簡化文件提交要求以降低應訴企業的負擔。

越南貿易部(MOT)提交評論認為：(1)替代國的選擇：在選擇替代國時，美國商務部應同時考慮人均國民收入總值、可比產品、主要生產者和調查所必須的數據這四個因素；在特定調查中，美國商務部還應考慮地理位置的毗鄰性以保證生產要素具有可比性。數據衡量指標包括：準確性、可靠性和進口統計的準確性；替代國產業與非市場經濟國家產業展開商業競爭的程度；可比產業財務報告的可獲得性、可靠性和準確性；替代國和非市場經濟國家產業存在年限等。(2)單獨稅率：對于法律上和事實上不受政府控制，如果商務部在以前的調查中發現某一非市場經濟國家出口企業的出口活動不受政府控制，那么在以后針對該非市場經濟國家的調查中，商務部應認定該國所有出口企業的出口活動不受政府控制，除非原告能提供證據予以反駁。

美國家具制造商合法貿易委員會和Vaughan-Bassett家具公司對替代國的選擇發表評論認為：(1) 確定兩國的經濟可比性應在全球經濟發展的框架內進行。不應設立人均國民收入總值比較的差異值，以確定擬選擇的替代國和調查所針對的非市場經濟國家不具有經濟可比性。這是因為確定代替國的選擇因不同案件的具體情況而異，比較人均國民收入總值應立足于一定的經濟發展階段。(2)最終擬選擇替代國名單不僅應包括人均國民收入總值低于非市場經濟國家的國家，也應包括人均國民收入總值高于非市場經濟國家的國家。(3)應將可獲得性、可靠性以及進口統計的準確性作為數據衡量的主要指標。(4)在針對中國的反傾銷調查和復審中，如果印度是可比產品的主要生產者，則應優先考慮將印度作為替代國。這是因為印度與中國的經濟具有可比性；事實證明印度的原材料進口數據是可靠的；在條件允許的情況下，優先選擇印度作為替代國提高了替代國選擇的可預見性，從而使各方均受益；如果印度不合適，再考慮其他國家作為替代國。

美國聚乙烯購物袋委員會及其會員也針對替代國的選擇提交了與美國家具制造合法交易委員會相類似的評論。

筆者點評

在以往針對中國的反傾銷調查中，美國商務部一般確定印度、巴基斯坦、埃及、印度尼西亞、斯里蘭卡和菲律賓作為與中國經濟發展水平具有可比性的國家。至于以上國家中的哪一個是可比產品的重要生產國，則取決于具體的產品和商務部的“意圖”。如果在具體的調查中存在多個可比產品的重要生產國，商務部通常會根據來自這些國家數據的可獲得性和可靠性，從中選擇一個作為替代國。

從近年的美國對華反傾銷調查來看，美國商務部也越來越傾向于選擇印度作為中國的替代國——即使在印度并不是可比產品的主要生產國的情況下。實際上，印度與中國的經濟水平并不具有可比性，其人工成本、原材料成本等與中國差異很大。另一方面，由于美國商務部更傾向于采用印度海關進口統計數據，而這些數據又由于統計失真等方面的原因而往往出現扭曲，選擇印度作為中國的替代國往往會導致中國較高的正常價值和較高的傾銷幅度。

如作者撰寫的《美國改變反傾銷“單獨稅率”政策》（《WTO經濟導刊》2006年第1-2期）文中所指出的，美國商務部采用新的單獨稅率程序不僅加大了申請者提交文件資料的義務和難度，規定了更為嚴格的時間限制，而且還為應訴企業施加了不合理的義務和負擔。盡管美國商務部一再聲稱新措施不改變法律標準，但實際上美國商務部大大提高了中國企業的應訴難度——不僅與中國市場經濟發展進程背道而馳，而且也大大超越了美國法律規定的“出口活動不受政府控制”的實際標準。在此情況下，其合法和合理性是令人質疑的。

此外，特別值得關注的是美國商務部2007年3月對原產于中國的銅版紙作出了征收臨時反補貼稅的初步裁定。在銅版紙案中，商務部一反其一貫的“對非市場經濟國家不適用反補貼法”的做法，在堅持不承認中國市場經濟地位的前提下，極其矛盾地認為中國當前的經濟發展達到了可以對其適用反補貼法的程度。這一難以自圓其說的做法既缺乏法律依據，又嚴重不合理。對此，我國政府主管部門已經予以高度重視，相關出口企業也應該密切關注。

（作者單位：高朋律師事務所）