理清產權管理權關系促進檔案高效利用

摘要：如何調動公眾對檔案利用的積極性、促進檔案利用工作高效運行是擺在檔案工作者面前的一個重要課題。本文試圖將產權和管理權概念引入檔案利用工作當中，強調理清檔案產權和管理權關系對檔案利用工作的現實意義。

關鍵詞：檔案利用 產權管理權

1 檔案的產權和管理權

檔案產權體現的是檔案資源歸誰所有、歸誰支配甚至于營運這樣一組行為的法律關系。現代產權制度要求，產權必須歸屬清晰、責權分明。就檔案產權而言，其歸屬清晰、責權分明包括兩方面內容：一是明確檔案所有權主體即檔案是誰的，誰擁有檔案產權誰就必須對自己的產權承擔起明確的責任，不能只享受權利而不負責任：二是明確所有權客體，即明確歸檔案所有權人所有、使用、支配的是哪些產權和哪些權利。檔案產權關系一經確立，產權主體就可以在合法的范圍內自主地行使對檔案資源的各項權利，謀求資源收益最大化，

顧名思義，管理權就是對檔案進行管理的權力。本文討論的管理權是指國家對全部檔案的管理權力。眾所周知，自上個世紀50年代以來的相當長時間，受蘇聯國家檔案全宗理論的影響，我國一直強調一切檔案都歸國家所有、由國家及國家指定的機構直接管理。隨著以公有制為主體、多種所有制并存格局的逐漸形成，我國出現了檔案所有權的多元化，于是才有了對這些所有權多元化檔案(包括集體所有、個人所有和其他非國家所有的檔案)管理權歸屬的疑問。一般來講，遵照誰所有誰負責的原則，這些非國有檔案的管理權理應歸其所有人擁有。但這是否意味著國家管理權在非國有檔案領域的剝離呢，國家在其中是否就“無所為、無須為”了呢?

事實上，無論是對國有檔案還是非國有檔案，國家都有介入管理的權力。1996年第十三屆國際檔案大會的報告就指出：“政府被認為是國家檔案遺產的管理者。保護個人、政府和私人實體活動的證據，以便熟悉和了解它們，是每個國家的最終目的。”《中華人民共和國檔案法》第六條亦有規定：國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業，對全國的檔案事業實行統籌規劃，組織協調，統一制度，監督和指導。這里的“檔案行政管理部門”代表國家行使管理檔案的權利。因此，可以說，國家是檔案資源最有力的管理者，擁有對包括非國有檔案在內的一切檔案資源的管理權。這樣的管理權，是一種宏觀的社會管理，是國家從保護社會公共利益出發對整個檔案管理系統的運行行使預測、決策、組織、指揮、監督等諸權力的總稱。

國家對檔案的管理權適用范圍是國家全部檔案，其中包括國家所有的檔案以及對國家和社會具有保存價值或者應當保密的集體所有和個人所有的檔案。國家對檔案的管理權要適宜，管理權過弱必然導致國家檔案信息資源流失，使國家的利益受損，甚至還會造成涉及國家安全、企業利益與個人隱私的檔案信息泄露。檔案管理權過度則會侵犯集體和個人的利益，而無視檔案形成者和檔案所有者權益的結果是挫傷檔案擁有者的創造性和保管檔案的積極性，這就直接影響社會各方面對檔案資源的利用，最終受損害的還是國家的利益。

2 我國檔案利用活動中的產權和管理權

長期以來，受國家所有制的影響，我國絕大部分檔案資源歸國家所有。特別是國有檔案，對其的占有、使用、處置均由國家來決定。應當說這種產權制度在一定程度上保證了檔案資源的安全利用，但無形中也抹煞了人人享有平等利用檔案的權利——一切由國家決定，國家所有的代表主體卻不明晰，從而造成了對檔案資源占有、使用上的矛盾。如對國有檔案而言，國家作為其所有權的代表，應擔負起對檔案資源整合開發的責任，但實際上國家作為一個虛的概念不可能真正履行產權擁有者的職責。那么，由誰來代國家行使產權擁有者的職責’雖然在《檔案法》第二章的六、七、八、九條款對此有闡述，但僅限于泛泛而論。究竟由誰來監督他們、如何評判他們的工作業績、如何確定對他們的獎懲標準，這些問題都沒有解決。因為責任不能具體到位，在對檔案資源的開發利用上就表現為各檔案行政職能部門相互推諉，導致大量的檔案資源閑置。對于非國有檔案如私人檔案，其產權歸私人所有毋庸置疑，但現實中又由于立法上的缺陷，私人檔案產權所有人因缺乏法律法規上的規范與引導，檔案產權所有人的產權意識薄弱，不能很好行使產權人的權利和負起相應的責任，造成承載著社會記憶的私人檔案在沒有得到很好保管的情況下大量流失，它們或是遭遺棄，或是遭賤賣甚至于流失于國外。

總體上看，我國對國有檔案的管理是有力而有效的，這與我國實行黨政檔案統一指導，分級、分專業管理原則指導下的社會主義集中式檔案管理體制密不可分。但隨著社會的發展，《檔案法》關于劃定檔案開放的范圍或限制利用的范圍、明確檔案開放與保密的原則和標準，以及1988年頒布的《保密法》對定密、解密、泄密處罰等一些重要制度的設置，已遠遠落后于實際發展的需要：該定密的不定密，不該定密的定密，導致該保密的保不住，不該保密的反而要保的局面。由于法律規范上的缺陷，出現了檔案管理權太強和太弱并存的現象。對國有檔案管理權太強就集中表現在檔案的利用與開放上。如：依照我國《檔案法》“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放，經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于30年”的規定，檔案自形成之日起有30年的封閉期，也就是說，只要是檔案館里保管的檔案，其保密或限制利用都受到這30年封閉期的保護，這意味著應該限制利用的檔案受到了限制，不該限制利用的卻也在限制利用的范圍內，這種一刀切式設置開放“壁壘”，使得檔案信息利用渠道不能暢通，檔案信息的效益不能得到應有的發揮：檔案利用者平等利用檔案的權利得不到實現。

對保存于機關檔案室的現行文件和半現行文件，許多都應當及時向檔案利用者開放利用，如一些政策性、規范性文件以及反映機關行政事務的文件，但現實中卻被作為內部材料或工作秘密對待。值得慶幸的是，現在很多機關檔案室已經陸續開展室藏檔案的開放利用工作：各地檔案館也紛紛成立已公開現行文件服務中心，為廣大利用者提供現行文件和半現行文件查閱服務。

另一個值得我們關注的問題是，隨著市場經濟體制的確立，各種非國有組織大量出現，如何對這些組織形成的有價值的檔案進行高效、低成本的管理和控制：在市場經濟條件下，有些國有企業改制后所有權非國有化或私有化，如何確定其檔案的歸屬、流向和管理機構9這些問題已經實實在在地擺在檔案部門的面前。而事實是，對非國有檔案的管理一直是我國檔案管理系統的一個薄弱環節，管理模式仍處于初級階段，總體呈現“以我為主，各自為政”的發展局面：因為沒有得到規范性引導，造成許多非國有檔案的大量流失。

3 處理好產權和管理權關系，提高檔案利用工作水平

3．1 明確檔案產權關系，保護檔案產權不受侵犯。由于檔案利用活動中的產權關系主體呈現出多樣化的特點，包括在檔案利用活動中依法享有權利并承擔義務的檔案行政管理部門、檔案實體管理機構、機關、團體、企業事業單位、組織和個人。如果所有權人的權益關系缺乏界定和協調，所有者不愿意將檔案資源讓渡給他人使用，利用群體不愿或不能利用他人的檔案資源，檔案利用活動將無法進行，要實現檔案資源的實際價值，激發檔案管理部門活力就十分困難。因此，正確認識檔案利用活動中產權關系主體的多樣性、主體的權利和義務，是全面、準確解決該活動中產生的產權關系和產權保護問題的理論前提：運用適當的機制來界定、維護和協調各關系主體對檔案財產的權利關系是實現檔案產權關系明晰化，檔案產權不受侵犯的實踐基礎。對檔案產權的確定必須以國家法律為前提，同樣，產權主體行使其職能，產權客體發揮作用，都必須在國家有關法律的監督和保護下進行。就我國而言，真正意義上的現代產權制度還未在我國建立起來，因此，在沒有相應法律依據的情況下，我們必須在制度上有所創新。筆者認為。可以調動社會各個方面的力量，形成國家主導(體現在國家承認并尊重、保護產權關系主體的權益，為檔案信息利用活動提供一個積極的機制和服務體系)、社會組織參與(體現在提供以營利和非營利為目的的服務)、個人推動(體現在個人樹立檔案信息資源是組織和個人生存發展重要資源的理念及個人的發展與國家、社會發展相互依存的理念從而發揮個人積極主動性)層級式推進的制度創新模式。

3．2 理順產權與管理權的關系，既確保對檔案資源進行有效管理、積極開發，又要維護檔案所有者的權益。在制度安排上，可根據產權的特性，從維護公共利益和保護檔案所有者利益出發提供一種制度安排或制度結構，制定各種政策，如建立開放的檔案管理系統，加強與非國有檔案形成者、社會服務組織的交流、溝通和合作，促進檔案所有人與國家合作等。這方面國外的做法值得我們借鑒：2006年2月24日，美國國家檔案與文件局和google公司簽協議共同發起歷史影片數字化和在線利用實驗項目。此舉正如美國國家檔案與文件局所說：“我們的新戰略計劃強調，要在任何地點向公眾提供文件。這是我們實現這個目標的重要計劃之一。”

隨著社會的不斷發展，我國檔案利用工作將會面臨一系列的新問題和新矛盾。把產權和管理權理念引進到檔案利用工作當中，并理順兩者的關系，對促進檔案資源高效利用、推進檔案利用工作開展具有現實的指導意義。

作者單位：廣西民族大學管理學院